Экономические аспекты доктрин национальной безопасности

Забота о национальной безопасности отнюдь не является проблемой, актуальной только для постсоветских государств. Со­здание в нашей стране специальных институтов по защите нацио­нальной безопасности и само использование понятия «националь­ная безопасность» являются во многом отражением практики раз­витых зарубежных стран, прежде всего США. Однако российская доктрина национальной безопасности имеет не только сходство с ними, но и качественные отличия. Эти отличия наиболее явно за­метны в том, какое место в доктринах национальной безопасности США и России занимают вопросы национальной экономической безопасности.

К комплексному осмыслению проблем национальной безопасности раньше всего подошли США, чей опыт в осмыслении угроз национальной безопасности и в ор­ганизации противодействия им становится объектом подражания для других стран мира. В развитии американ­ской доктрины национальной безопасности можно выделить три этапа.

Сам термин «национальная безопасность» впервые появился в Америке в начале XX в. Считают, что он был введен в американский политический лексикон президентом Теодором Рузвельтом в 1904 г. Правда, до 1940-х гг. понятие «национальная безопасность» употреб­лялось в Америке лишь в контексте проблем обороны страны от во­оруженной внешней агрессии, т.е. как синоним современному по­нятию «национальная военная безопасность».

Историю формирования и развития понятия «национальная экономическая безопасность» начинают со времен Великой депрессии 1929—1933гг. — самого тяжелого за всю историю Америки экономи­ческого кризиса, во многом схожего с российскими событиями 1990-х. Именно тогда, в 1934г., только что пришедший к власти аме­риканский президент Ф.Д. Рузвельт сформировал временный Феде­ральный комитет по экономической безопасности под руководством министра труда США. Комитет национальной безопасности возгла­вил работу по нормализации и стабилизации социальной обстанов­ки в пораженной кризисом стране — в частности, по выработке за­конодательства о государственном пенсионном обеспечении и со­циальном страховании безработных (включая Закон о социальной безопасности 1935 г.). Работа этого комитета рассматривалась как реакция на чрезвычайную ситуацию и прекратилась, когда экономическая ситуация в Америке начала улучшаться.

Закрепление современного значения понятия «национальная безопасность» произошло в Америке после окончания Второй мировой войны. Основополагающим событием стал доклад, который сделал в августе 1945 г. военно-морской министр Дж. Форрестол. Выступая в сенате США, он заявил: «Вопрос национальной безопасности — это не просто вопрос армии и флота. Мы должны учитывать весь наш потенциал для ведения войны, наши шахты, промышленность, люд­ские ресурсы, науку и другие сферы деятельности, которые состав­ляют обычную гражданскую жизнь». Новое понимание националь­ной безопасности официально закрепилось с принятием в 1947г. Закона о национальной безопасности, в соответствии с которым был создан Совет национальной безопасности США. Совет националь­ной безопасности (СНБ) постепенно превратился из команды бли­жайших помощников президента США по проблемам военной без опасности в своего рода форум для рассмотрения президентом любых вопросов безопасности нации от внешних угроз — внешнеполитических, военных, разведывательных, внешнеэкономических.

Таблица. Эволюция доктрины национальной безопасности США

Этап эволюции	Сущность трактовки национальной безопасности	Организационная и законодательная институционализация	Понимание роли экономических аспектов
Первый этап (1870- 1930-е гг.): предыстория	Приравнивается к военной безопасно­сти. Различные аспекты рассматриваются обособленно друг от друга	Временные организацион­ные структуры (как Коми­тет экономической без­опасности 1934-1935 гг.). Законы по отдельным социально-экономическим проблемам: Закон о мигра­ционных квотах (1921), Закон о социальной без­опасности (1935)	Рассматриваются как наиболее важные
Второй этап: (1940- 80-е гг.): институциона- лизация	Приравнивается к безопасности от внешних угроз. Различные (но не все) аспекты рас­сматриваются в еди­ном комплексе	Постоянно действующий (с 1947 г.) Совет нацио­нальной безопасности. Регулярно издающиеся (с 198В г.) «Стратегии национальной безопасно­сти»	Национальная экономи­ка сначала рассматрива­ется как основа военной безопасности. Позже международная эконо­мическая конкуренто­способность рассматри­вается как основа на­циональной безопасности
Третий этап (1990- 2000-е гг.): экспансио­нистское переосмысле­ние	Сближается с между­народной безопасно­стью		Экономические «прова­лы» зарубежных стран рассматриваются как генераторы угроз нацио­нальным интересам США

 

Официальным документом правительства США, определяющим его приоритеты в обеспечении национальной безопасности, явля­ется, прежде всего, периодически обновляемая «Стратегия нацио­нальной безопасности США». Она представляет собой правитель­ственную политическую декларацию по вопросам безопасности, задающую вектор внешнеполитической деятельности американ­ского государства. Согласно Закону о реорганизации обороны 1986г. администрация США обязана регулярно представлять кон­грессу «Стратегии национальной безопасности» с анализом теку­щего состояния национальной безопасности страны. Хотя данный документ не является нормативным, но внутренняя и внешняя политика американского правительства строятся в основном именно согласно «Стратегиям».

Важной тенденцией в деятельности американского правительства по защите национальных интересов стало неуклонное повышение внимания к факторам, влияющим на международную конкуренто­способность страны. Ведь США после Второй мировой войны стали самым сильным государством планеты, претендующим на роль аб­солютного лидера. Это привело к постепенной «экономизации» до­ктрины национальной безопасности, поскольку в современных усло­виях сила нации определяется уже не столько ее военным, сколько именно экономическим потенциалом.

Ключевыми моментами в обеспечении экономической безопас­ности США считаются, прежде всего, следующие цели:

повышение конкурентоспособности американских товаров на внутреннем и внешнем рынках;

сокращение зависимости страны от иностранных займов;

укрепление ее возможностей выполнять международные обязательства в торгово-экономических и других областях. Постепенный сдвиг от приоритета военных аспектов к экономи­ческим приоритетам выразился в разработке официальных докумен­тов, посвященных именно национальной экономической безопас­ности (как составной части национальной безопасности в целом).

При ярко выраженном стремлении администраций США к ком­плексному видению проблем национальной безопасности в офици­альную их трактовку не включены многие существенные аспекты этой безопасности. Уже отмечалось, что под угрозами национальной безопасности Америки понимаются только угрозы извне. Но и из внешних угроз некоторые не отражены в официальной доктрине национальной безопасности. Например, регулирование миграции хотя и трактуется многими американскими мыслителями как крае­угольное условие сохранения американской нации, однако вопросы миграционной политики не включены в официальную доктрину без­опасности США (хотя де-факто постоянно рассматриваются именно в этом контексте).

Сразу после самоликвидации СССР как главного геополитиче­ского соперника США в американской доктрине национальной без­опасности наметилась тенденция к формированию взгляда на Со­единенные Штаты как на глобального лидера. События 11 сентября 2001 г. завершили ранее наметившийся качественный сдвиг в пони­мании угроз национальным интересам США и, самое главное, ме­тодов противодействия этим угрозам. В стране возродилась тенден­ция видеть главные угрозы национальному развитию не во внутри- экономических, а во внешнеполитических проблемах.

Американский подход долгое время основывался на понимании национальной безопасности через «национальную устойчивость — состояние, обеспечивающее достаточную экономическую и военную мощь нации для противостояния опасностям и угрозам для ее суще­ствования, исходящим как из других стран, так и изнутри собствен­ной страны». Однако после событий 2001 г. в «Стратегии националь­ной безопасности США», опубликованной администрацией Дж. Буша-мл. 20 сентября 2002г., было выражено принципиальное новое понимание принципов обеспечения безопасности США как мировой державы: «Мы будем активно работать, чтобы принести надежду, связанную с демократией, развитием, свободными рынками и сво­бодной торговлей, в каждый уголок мира. События 11 сентября на­учили нас тому, что несостоявшиеся государства, подобные Афга­нистану, могут представлять для нас не меньшую опасность, чем сильные государства. Бедность не превращает бедных людей в тер­рористов и убийц. Но бедность, слабые институты и коррупция мо­гут сделать несостоявшиеся государства уязвимыми для террористических сетей и наркокартелей в пределах их границ». В «Стратегии национальной безопасности США» 2006г. вновь прозвучала мысль, что «неразделимыми приоритетами для США являются победа в вой­не с террором и продвижение демократии в качестве альтернативы тирании и отчаянию»3.

Таким образом, в начале XXI в. американское правительство официально объявило о приоритетности внешнеполитических аспектов обеспечения национальной безопасности: национальная безопас­ность США требует ликвидации «несостоявшихся государств», внед­рения во все страны мира демократических институтов. При такой трактовке зоной американских национальных интересов оказывает­ся вся планета. Безопасность понимается уже не как независимость от внешних угроз, а как бесспорное мировое лидерство.

В новой трактовке национальной безопасности США есть и экономический компонент: в качестве генераторов угроз названы «бедность, слабые институты и коррупция». В таком случае борьба с эти­ми негативными социально-экономическими явлениями должна стать объектом действий по защите национальных интересов США не в меньшей степени, чем «война с террором и продвижение демократии». Если бы речь шла в первую очередь об активизации амери­канских программ помощи бедным и противодействия коррупции во всех странах мира, то подобная переориентация доктрины нацио­нальной безопасности США вызывала бы только одобрение. К со­жалению, этот важный аспект остается пока только деклариру­емым.

Практические действия США показывают, что американское правительство делает ставку на силовое «насаждение демократии», а не на экономическую помощь борьбе с бедностью, слабыми социально- экономическими институтами и коррупцией. Тем не менее, указание в современной доктрине безопасности США на социально-эконо­мические корни внешних угроз интересам американской нации дает надежду на переосмысление в будущем того, как же лучше защищать национальные интересы Америки.

Американский подход к пониманию и институционализации национальной безопасности оказывает сильное влияние и на другие современные развитые страны. Это хорошо видно, например, на материалах доктрин национальной безопасности Франции и Япо­нии.

Во Франции аналогом американского Совета национальной безопасности является Генеральный секретариат национальной оборо­ны, отвечающий за межведомственную координацию вопросов обо­роны. Сфера деятельности Генерального секретариата очерчена Ор­донансом 7 января 1957г.— это проблемы войны, дипломатии, экономики, гражданской обороны, научных и технических исследо­ваний. Как и в США, французская доктрина национальной безопас­ности развивалась под знаком роста внимания к экономическим проблемам — прежде всего, в контексте взаимодействия стран — участниц Европейского экономического союза.

В Японии, которая после поражения во Второй мировой войне позиционировала себя как «младшего партнера» США, понимание национальной безопасности во многом является прямым отражени­ем американской доктрины. Это заметно даже на уровне формули­ровок: так, в 1990-е гг. политика национальной безопасности Японии в официальных документах трактовалась как опирающаяся на «фун­даментальные ценности и идеалы: свободу, демократию и рынок» (перекличка с американской формулой приоритетов — «демократи­ей, развитием, свободными рынками и свободной торговлей»). Рас­смотрение вопросов национальной безопасности в этой стране воз­ложено на Национальный совет безопасности, который в отличие от аналогичных структур США и Франции является лишь консультативным органом ведущих министров кабинета.

Можно констатировать, что развитые страны Запада и Востока при формировании своих доктрин национальной безопасности в основном следуют примеру США — как по содержанию концепций, так и по методам их институционализации.

Таким образом, в развитых странах в настоящее время преобладает понимание национальной безопасности прежде всего как независимости, защищенности нацио­нального развития от любых внешних угроз (включая экономические). Что касается внутренних угроз (инфляция, бедность, межэтнические конфликты), то они, за некоторым исклю­чением (трудности внедрения технических инноваций), в доктрины национальной безопасности не включаются. Такой подход правоме­рен для тех стран, которые уже выработали эффективную националь­ную социально-экономическую модель развития и теперь стремятся ее сохранить.

Однако Россия относится совсем к другому типу стран — к стра­нам догоняющего развития, которые еще не создали эффективной модели развития, которые находятся в поисках этой модели. Для таких стран главными угрозами являются, очевидно, «бедность, сла­бые институты и коррупция», т.е. не внешние, а внутренние угрозы. Поэтому и в официальных доктринах национальной безопасности стран догоняющего развития целесообразно не копировать амери­канскую доктрину, а изменить приоритеты, поставив на первое мес­то внутренние угрозы.

Если посмотреть на доктрины национальной безопасности сосед­них с Россией экс-социалистических стран, то они (очевидно, под влиянием опыта США и других развитых стран) пока идут по пути формального признания приоритета внешних угроз. Однако если проанализировать перечни основных направлений деятельности по обеспечению национальной безопасности, то окажется, что эконо­мическая проблематика — включая вопросы социальной (гумани­тарной), экологической и информационной безопасности — зани­мает большую часть этих перечней.

Так, в Концепции национальной безопасности Республики Бела­русь (2001) проблемы безопасности рассматриваются так: сначала речь идет о безопасности в политической сфере, затем — в экономи­ческой, далее — в военной, экологической, информационной и гу­манитарной сферах.

В Законе «Об основах национальной безопасности Украины» (2003) угрозы национальной безопасности перечислены в следующей последовательности: внешнеполитические, угрозы государственной безопасности (включая угрозы, связанные с коррупцией и иными видами теневой экономической деятельности), угрозы в военной сфере, внутриполитические, угрозы в экономической, социальной и гуманитарной, научно-технологической, экологической и информационной сферах.

В Казахстане в принятом в 2006 г. Указе «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030г.» в разделе «Укрепление государственности и системы национальной безопас­ности, адекватной современным вызовам и угрозам» предусмотрено три основных пункта. В первом из них — «Укрепление национальной безопасности страны» — национальная безопасность трактуется как чисто военная безопасность. Однако в следующих пунктах — «По­литика, направленная на противодействие религиозному экстремиз­му и борьбу с международным терроризмом, наркоторговлей и неза­конным оборотом оружия» и «Последовательная реализация ком­плексной общенациональной программы борьбы с коррупцией как угрозой национальной безопасности» указывается уже именно на внутренние угрозы безопасности, причем связанные не только с по­литическими, но и с экономическими аспектами (особенно это от­носится к проблеме коррупции).

Российская доктрина национальной безопасности качественно отличается от программ других стран СНГ.

В Концепции национальной безопасности Российской Федера­ции от 10 января 2000г. Ill раздел, посвященный угрозам националь­ной безопасности, начинается со следующей формулировки: «Со­стояние отечественной экономики, несовершенство системы орга­низации государственной власти и гражданского общества, социально-экономическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение меж­национальных и ослабление международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной без­опасности страны». В Концепции прямо указано, что «обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономи­ческой сфере являются приоритетными направлениями политики государства». Здесь изложено четкое и ясное понимание приоритета значения внутренних — прежде всего, связанных с экономикой — факторов национальной безопасности России над внешними.

Итак, в понимании приоритетов национальной безопасности Россия не должна копировать опыт США, поскольку относится к качественно иной группе стран. Это отличие осознано и уже офици­ально зафиксировано, в результате чего российская доктрина нацио­нальной безопасности в целом лучше соответствует требованиям современной эпохи, чем доктрины других экс-социалистических стран.

Таблица. Сравнительные характеристики доктрин национальной безопасности различных стран мира

Характеристики официальных доктрин	Развитые страны		Страны догоняющего развития
	США	Франция, Япония	Украина, Белоруссия, Казахстан	Россия
Наиболее важные угрозы национальной безопасности	Внешние, прежде всего внешнеполитические		Декларируется приори­тет внешнеполитических угроз, большое внима­ние уделяется внутри- экономическим угрозам	Официально признан приори­тет внутриэко- номических угроз
Меры противодей­ствия угрозам	Превентив­ные действия в масштабах планеты		Активная региональная политика	Активная регио­нальная и гло­бальная полити­ка

 

В современной России есть Совет Безопасности, схожий по функциям с Советом национальной безопасности США. Он образован согласно Указу Президента РФ № 547 от 3 июня 1992 г. «Об образо­вании Совета Безопасности Российской Федерации». Рабочими ор­ганами Совбеза стали 9 межведомственных комиссий, в том числе комиссия по экономической безопасности. Однако его роль в госу­дарственном управлении оказалась гораздо более низкой, чем у СНБ США. За 15 лет после образования Совбеза сменилось более десятка его секретарей, поэтому работа этого государственного агентства была малоэффективной. В результате правильное понимание при­оритетов, выраженное в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, не всегда сопровождалось комплексными и последовательными действиями по реализации этих принципов.

Нет в России и практики регулярного обнародования официаль­ных документов, похожих на «Стратегии национальной безопасности

США». В результате у многих аналитиков складывается впечатление, что если политика национальной безопасности США имеет ком­плексный и долгосрочный характер, то в современной России она носит характер спонтанной реакции на текущие события. Переход в 2000-е гг. к стабильному политическому и социально-экономичес­кому развитию создает предпосылки и для качественного изменения взглядов на механизм обеспечения национальной безопасности.

Следует обратить особое внимание на то, что в российской до­ктрине национальной безопасности ее основой признается обеспе­чение национальной экономической безопасности.