Система российского законодательства В разные периоды развития государства и роль законов В ее структуре

 

1. В соответствии со сложившемся в научной юридической литературе мнением система законодательства представляет собой совокупность существующих в российском обществе и государстве нормативно-правовых актов (законов, указов, статутов, декретов, постановлений правительства и другие), подразделяющуюся в соответствии с различными критериями на качественно определенные составные части в разные исторические периоды развития российского права.

По сравнению с системой права, имеющей объективный характер, система законодательства в значительной мере подвержена целенаправленному воздействию со стороны правотворческих органов. Она не только создается, но и в своем развитии направляется ими. Во многом ее существование и функционирование обусловливаются золей и нормотворческими устремлениями законодателя.

Сравнивая систему права и систему законодательства в плане определения их места в правовой системе России, прежде всего, следует заметить, что данные явления в теоретическом и практическом отношении выступают как две стороны одного и того же общего для них явления - права российского общества и государства. Система права, как было отмечено выше, является внутренней формой, структурой системы российского права, а система законодательства выступает как его внешняя форма.

Логический объем понятия и содержания системы российского права исчерпывается совокупностью только правовых норм, выступающих в качестве ее первичных элементов, а система законодательства - совокупностью нормативных правовых актов, содержание которых в ряде случаев составляют не только нормы права, но и программные положения, принципы, указания на цели и мотивы издания того или иного, зачастую - конституционного, закона и т.п. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что по своему логическому объему и содержанию понятие системы законодательства России, так же как и любой иной страны, гораздо шире понятия его системы права.

Аналогично обстоит дело с понятием и содержанием отраслей законодательства, которые, согласно сложившемуся о них представлению "могут быть моноотраслевыми, содержащими нормы одной отрасли или подотрасли права", как это имеет место, например, в отрасли уголовного законодательства, состоящей только из уголовно-правовых актов, и комплексными. "Внешним признаком отраслей законодательства, как правило, является кодификация составляющих ее норм"*(327).

Касаясь вопроса о структуре системы российского законодательства и других национальных правовых систем, следует заметить, что она проявляется, с одной стороны, как вертикальная структура, включая в себя совокупность связанных между собой по вертикали, в зависимости от юридической силы, законов и подзаконных актов.

А с другой - как горизонтальная (отраслевая) структура, отчасти совпадающая со структурой системы национального права.

Разумеется, подобно любому социально значимому явлению или институту, структура системы российского, как и любого иного национального законодательства, никогда не оставалось застывшей, неизменной. А по мере развития общества и государства постоянно развивалась и совершенствовалась.

В этом легко убедиться, сравнивая между собой систему законодательства разных периодов развития российского права, начиная от дооктябрьского периода и заканчивая современным, постсоветским периодом.

В процессе этого сравнения легко заметить, в частности, что если в дооктябрьский период развития российского права система российского законодательства в значительной мере состояла из законодательных актов, исходящих от единоличных глав государства - от князей на ранних этапах и указов монархов - на более поздних этапах развития российского общества и государства, то в советский и постсоветский периоды ситуация в государственно-правовой системе, а вместе с тем и в структуре системы российского законодательства в корне изменилось. Центральное место среди структурных элементов системы российского законодательства стали занимать акты, исходящие от представительных органов в лице Советов разных уровней - в советский период и парламентов федерального уровня и уровня субъектов Федерации - в постсоветский период.

Однако несмотря на очевидное различие системы российского законодательства разных периодов развития общества и государства, у них сохраняется много общего как у явлений, порожденных единым национальным правом со всеми вытекающими из этого социально-экономическими, политическими и иными последствиями.

Одним из таких проявлений общего у них является, в частности, сохранение доминирующего положения в структуре системы российского законодательства в разные периоды развития российского права законов, независимо от того, в каких формах они выражались и под какими названиями они выступали - в виде "собственно законов" - актов порожденных высшими законодательными органами страны или же в виде "законов в широком смысле", ассоциирующихся с системой нормативно-правовых актов.

В силу теоретической, а главное - практической значимости законов как основных регуляторов общественных отношений в России и как доминирующих элементов в системе российского законодательства, отнюдь не случайно в отечественной литературе рассмотрению вопросов, касающихся идентификации законов и их роли в системе российского законодательства разных периодов, включая постсоветский, традиционно уделялось значительное внимание*(328).

2. Будучи весьма сложным и многогранным явлением, закон традиционно изучался с самых разных сторон и в самых разных аспектах: в общетеоретическом и отраслевом планах, как юридическая (правовая) и философская категория, с позиций материальной социологии и психологии.

В связи с психологическим подходом к анализу закона нельзя не вспомнить слова Л.И. Петражицкого о том, что "центр тяжести понятия и учения о законном праве и законах должен быть перенесен в область правно-психологического действия" и что "существенно не то, от кого исходит закон, - от данного государства, его органов или от кого-либо другого, а то, что соответственный акт получает в данном государстве силу нормативного факта, т.е. вызывает соответственное императивно-атрибутивное сознание"*(329).

Исходя из этого, автор делал вывод: "законное право" есть не что иное, как "императивно-атрибутивное переживание", а законы - это "представляемые односторонние правовые распоряжения кого-либо, поскольку они являются нормативными фактами, т.е. поскольку подлежащие представления оказывают соответственное влияние на чью-либо правовую психику, возбуждая, устраняя или изменяя императивно-атрибутивные переживания"*(330).

По поводу изучения закона с позиций материальной социологии, т.е. с точки зрения "самой социальной жизни", по аналогии с познанием государства около столетия назад Г. Еллинеком было высказано суждение, согласно которому юрист должен остерегаться "смешения мира норм", исходящих от государства и "долженствующих управлять жизнью государства, с самой этой жизнью". Все "формально-юридические представления о могуществе государства, - заключал исследователь, - гипотетически вполне допустимые, исчезают, как только мы из мира юридически возможного вступаем в мир социальной действительности. Здесь действуют исторические силы, которые образуют и разрушают самодовлеющее бытие государств, лежащее вне всяких юридических конструкций"*(331).

Аналогичные суждения и подходы к изучению законов не только и даже не столько сами по себе, сколько в связи с их обусловленностью материальными и иными факторами, т.е. "самой социальной жизнью", рассматривались и раньше. В частности, Ш. Монтескье в известной работе "О духе законов" доказывал, что законы должны находиться "в тесном соответствии со свойствами народа" и "должны соответствовать физическим свойствам страны, ее климату, качествам почвы, ее положению, размерам, образу жизни ее народов - земледельцев, охотников или пастухов, - степени свободы, допускаемой устройством государства, религии населения, его склонностям, богатству, численности, торговле, нравам и обычаям"*(332).

Многократно предпринимались подобные попытки рассмотрения законов с позиций "самой социальной жизни" и нашими современниками, выделявшими в законах наряду с их "специфически правовыми" признаками, отражающими "юридические свойства закона и особенности правотворческой процедуры", материальные признаки, характеризующие законы "с точки зрения источника, содержания и значения"*(333).

Одновременно с названными подходами в научной литературе, исходя из фундаментальности и огромной социально-экономической, политической и иной значимости юридических законов предпринимались неоднократные попытки их познания в контексте законов природы, законов в научном смысле.

Всем существующим в обществе положительным законам, писал в связи с этим Ш. Монтескье, "предшествуют законы природы, названные так потому, что они вытекают единственно из устройства нашего существа". "Закон, вообще говоря, - добавлял просветитель, - есть человеческий разум, поскольку он управляет народами земли; а политические и гражданские законы каждого народа должны быть не более как частными случаями приложения этого разума"*(334).

Проблему познания юридического закона в соотношении с "законами в научном смысле" в России ставил и решал Н.М. Коркунов. Усматривая общность всех видов и разновидностей законов в том, что "законами принято называть только наиболее общие формулы однообразия явлений, которые уже нельзя свести к другим, еще более общим"*(335), названный автор в то же время проводил между ними довольно жесткое различие.

Называя юридические законы нормами права, Н.М. Коркунов писал, что различие между ними, с одной стороны, и "законами в научном смысле" - с другой, заключается в следующем:

а) юридическая норма, как всякая иная социальная норма, всегда "обусловлена определенной социальной целью, в то же время как закон в научном смысле никаких целей не преследует";

б) закон в научном смысле как "общая формула, выражающая подмеченное однообразие явлений" отражает "не то, что должно быть, а то, что есть в действительности, - не должное, а сущее", тогда как норма права в этом отношении проявляется с точностью до наоборот;

в) нормы права "могут быть нарушаемы; нарушить же закон невозможно";

г) нормы права, "руководя деятельностью людей и указывая им путь достижения их целей, причинным образом обусловливают поступки людей, т.е. "служат причиной явления". Что же касается законов природы (законов тяготения и др.), то они, выражая лишь уже "существующее однообразие явлений, не могут быть причиной этих явлений";

д) "закон в научном смысле" в отличие от юридических законов (норм) "объясняет нам, не почему явления совершаются, а только как они совершаются"*(336).

Подводя итог сказанному о различии между законом в научном смысле и юридическим законом, Н.М. Коркунов констатировал, что "в отличие от нормы, как правила должного, могущего быть нарушенным и служащего причиной человеческих действий, закон в научном смысле есть лишь выражение действительно существующего однообразия явлений, не допускающего отступлений, и потому самому не могущего быть причиной этих явлений"*(337).

Юридические нормы "не выражают того, что есть, а указывают лишь, что должно быть; они могут быть нарушаемы, они вместе с тем служат причиной явлений, а именно - всех тех явлений, совокупность которых образует юридический быт общества. Поэтому юридические нормы не могут быть подводимы под понятие закона в научном смысле"*(338).

Справедливость данного вывода, как и констатация о коренном различии рассматриваемых законов, не подлежит никакому сомнению. Вполне очевидно, что "законы в научном смысле" и юридические законы весьма разнородны не только в том смысле и в тех отношениях, о которых свидетельствуют Н.М. Коркунов и другие авторы, но и по своим природе и характеру, по уровню объективности и субъективности, по способности быть регулятором или просто стабилизатором общественных отношений, наконец, по характеру их связей и отражения в них особенностей развития природы и общества.

Однако, будучи столь разнородными и трудно сопоставимыми друг с другом по многим параметрам, "законы в научном смысле" и юридические законы квалифицируются или просто называются законами.

Означает ли это хотя бы минимальную их однородность или однотипность? Да, однако весьма условно - при рассмотрении этих законов с терминологической точки зрения и в философском аспекте.

Это означает, что, каковы бы ни были те или иные понятия, как бы ни отличались друг от друга "законы в научном смысле" и юридические законы, они неизменно в отечественной и зарубежной литературе именуются законами.

Последнее обстоятельство позволяет подчеркнуть, что согласно философскому представлению о законе как "необходимом, существенном, устойчивом, повторяющемся отношении между явлениями"*(339), как "одной из ступеней познания человеком единства и связей, взаимозависимости и цельности мирового процесса"*(340) законы в научном смысле и юридические законы выступают в качестве объективных по своему характеру явлений и категорий, выражающих реальные отношения вещей*(341).

При этом следует иметь в виду то вполне очевидное и широко известное обстоятельство, что характер и степень объективности данных явлений и категорий и реальности отражаемых в них отношений далеко не одинаковы. Ибо, как справедливо отмечается в философской литературе, "законы в научном смысле", законы природы "действуют как стихийная сила", в то же время юридические законы в качестве неотъемлемой составной части, разновидности общественно-исторических законов, "будучи равнодействующей сознательных человеческих действий", выступают как "законы самой человеческой деятельности", которые "создаются и реализуются людьми в процессе общественной практики"*(342).

Из этого следует, по справедливому замечанию Н.М. Коркунова, что, "вглядываясь ближе в характер юридических законов, нетрудно заметить, что общность их весьма относительна и далеко не может быть отождествляема с тою общностью, какую мы приписываем законам в научном смысле"*(343).

Закон в научном смысле, пояснял автор, "есть общее однообразие данной группы явлений, не допускающее исключений. Его действие не изменяется по времени и месту", тогда как "общность юридических законов, напротив, крайне условна", поскольку они "возникают, меняются, исчезают, влияют известным образом на склад юридических отношений, служат причиной того, что эти отношения принимают ту или иную форму"*(344).

В связи с этим Н.М. Коркунов справедливо сетовал, что мысль о глубоком, принципиальном различии "законов в научном смысле" и юридических законов, развиваемая одним из основателей исторической школы права Г. Гуго в начале XIX в., так и "не нашла себе должного развития и многие юристы до сих пор продолжают, увлекаясь сходством названий, смешивать законы юридические с законами в научном смысле"*(345).

В настоящее время одна из основных проблем, возникающих в процессе изучения закона и определения его понятия, заключается, однако, не только и даже не столько в том, что в юридической литературе в силу слишком прямолинейного понимания и использования термина "закон" допускается неправомерное смешение юридических законов с неюридическими, сколько в том, что в должной мере не учитывается исторический характер самих юридических законов, эволюция их понятия, сущности и содержания.

В этом одна из причин того, что исследователи на протяжении многих столетий безуспешно пытались постичь суть и содержание закона, безотносительно ко времени его возникновения, существования и применения. В этом же одна из причин того, что все познание юридических законов в конечном счете с неизбежностью сводилось лишь к одностороннему, формально-юридическому их познанию и пониманию. Познавались не конкретная социально-классовая исторически изменяющаяся сущность, содержание и назначение закона как такового, а его внешняя сторона, форма, присущая ему поверхностная атрибутика. Соответствующим образом формировалось и определялось его понятие.

Убедиться в этом нетрудно, сравнив дефиниции закона, которые создавались и активно использовались в разное время, включая современный период в развитии российского права.

Так, в Древнем Риме согласно Институциям Юстиниана закон в формально-юридическом плане определялся весьма упрощенно: то, "что римский народ постановил по предложению сенатского должностного лица, например, консула". При этом пояснялось, что словом "народ" в отличие от понятия "плебс", включающего "всех прочих граждан, за исключением патрициев и сенаторов", обозначаются "вообще все граждане, включая в это число и патрициев, и сенаторов"*(346).

Спустя много столетий, в конце XIX - начале XX в. под законом, по определению одного из русских юристов А.Д. Градовского, подразумевалось "общее правило, устанавливаемое Верховной Властью, определяющее ряд однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике"*(347).

Примерно в этот же период Г.Ф. Шершеневич определял закон как "норму права, т.е. общее правило, рассчитанное на неограниченное число случаев", исходящее "непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке"*(348). Е.Н. Трубецкой в начале XX в. под "законом в тесном смысле" понимал "норму, установленную высшим, в пределах каждой данной правовой организации, правовым авторитетом", а под "законом в обширном смысле слова" - "всякую юридическую норму, установленную прямым велением того или другого внешнего авторитета"*(349).

В настоящее время в отечественной юридической литературе существует довольно много различных определений закона. Но наиболее распространенным понятием закона в собственном смысле слова является представление о нем как о "нормативном акте, принятом высшим представительным органом государственной власти, с соблюдением установленной конституцией процедуры либо в порядке референдума"*(350).

Нередко такого рода традиционное определение понятия закона дополняется положениями о том, что закон "непосредственно выражает общую государственную волю", регулирует наиболее важные общественные отношения, обладает высшей юридической силой по отношению к иным источникам права и др.*(351)

Сравнивая между собой разработанные и широко распространенные в разное время понятия законов, легко заметить следующее.

Во-первых, все они апеллируют только к внешней, формально-юридической, атрибутивной стороне явления, именуемого законом, упуская из виду его главную - существенную и содержательную в социально-классовом смысле грань. При таком подходе к анализу конкретного закона основное внимание исследователя неизбежно будет сконцентрировано лишь на анализе формального выражения и закрепления его сущности - его текста, а не на рассмотрении других более важных в социальном плане сторон, его глубинных, ценностных ориентиров, социально-классового духа. В то же время, как справедливо отмечается в научной литературе, закон, будучи сложным, комплексным явлением, отнюдь, не сводится к тексту и не отождествляется с ним. "Появляясь в процессе познания действительности на основе научного анализа и информационно-аналитических и юридических документов, путем согласования социальных интересов, закон отражает ее разные стороны"*(352).

Во-вторых, сравнивая определения понятия закона, сформулированные в разное время, нельзя не заметить, что в них при сохранении неизменных исходных базовых положений и формальных признаков закона, свидетельствующих, в частности, о том, что любой юридический закон - это прежде всего акт высшего органа законодательной власти (Народного собрания в Древнем Риме, верховной власти в дореволюционной России и т.д.), "по нарастающей" из века в век по мере развития государственно-правовых исследований и накопления соответствующих юридических знаний обозначались все новые формально-юридические признаки и положения*(353).

В настоящее время, помимо того, что он исходит от высших органов государственной власти, является результатом правотворческой деятельности парламента, конгресса, федерального собрания и проч., закон как ведущий нормативный правовой акт в системе источников права России и во многих других правовых системах традиционно наделяется такими формально-юридическими признаками, как: а) нормативность и общеобязательность, ибо закон - это прежде всего нормативный правовой акт; б) особый

порядок принятия, изменения и отмены, в особенности когда речь идет о конституционных законах; в) непосредственное выражение государственной воли; г) опосредование наиболее важных общественных отношений; д) первичный характер содержащихся в законе норм; е) преследование стратегических целей, интересов и задач; ж) обладание высшей юридической силой по отношению к иным источникам права*(354).

Разумеется, данный перечень признаков и особенностей закона не является закрытым, а тем более исчерпывающим*(355). Однако он дает достаточно полное представление о сложившемся в настоящее время у отечественных юристов - теоретиков и практиков понимании закона.

Как относиться к такому весьма формализованному, пригодному к использованию "во все времена" и при любых социально-экономических условиях жизни пониманию закона? И как оценивать сложившееся о нем представление?

Несомненно, положительно, и уже хотя бы потому, что, во-первых, данное представление, будучи весьма формализованным, тем не менее, в определенной мере адекватно отражает социальную реальность; во-вторых, на протяжении многих столетий юридическое сообщество, в том числе российское, не выработало иного, кроме существующего, представления о законе.

Разделяя в целом сложившиеся представления о законе и его основных признаках, необходимо сделать несколько существенных оговорок-замечаний.

Суть их сводится прежде всего к тому, что формально-юридическое познание закона, выделение его видовых и родовых признаков, наконец, его чисто формальная идентификация - это, хотя и объективно необходимый и весьма важный, но только первоначальный шаг в полном познании закона. Выделение формальных признаков и особенностей законов - это своего рода технико-юридический аспект процесса изучения законов, который не может быть продуктивным, если он не дополняется другими сторонами процесса познания законов, в частности, социально-юридической и экономико-юридической. Познание законов будет далеко не полным, если изучение их формально-юридических черт не будет органически сочетаться с познанием их фактических сущностных и содержательных черт*(356).

Ведь нельзя же всерьез говорить о полном и всестороннем познании "разнесенных" по времени законов, скажем законов Древнего Рима и современных законов или законов авторитарного и тоталитарного государства, с одной стороны, и демократического государства - с другой, только на том основании, что все они имеют общее название - "законы" и некоторые общие формально-юридические черты.

Используя общеродовые и видовые признаки законов, можно лишь утверждать или, наоборот, отрицать факт существования в том или ином национальном сообществе либо государстве, в том числе российском, таких правовых феноменов, которые принято называть законами. Это лишь внешняя, формальная сторона проблемы идентификации и познания законов.

Что же касается ее главной - сущностной и содержательной стороны, то она связана с ответами на вопросы типа: чьи интересы и ценности отражает и защищает тот или иной закон? Интересы каких слоев общества он обслуживает? Как соотносится он с интересами всего общества? Конструктивную или деструктивную роль по отношению к обществу он играет; будучи основным компонентом системы законодательства?

Данная сторона процесса познания и идентификации закона является его глубинной, в теоретическом и практическом планах наиболее важной стороной. Ибо если формально-юридическая идентификация отвечает лишь на вопрос о том, какими внешними особенностями обладает тот или иной правовой феномен, который согласно сложившемуся представлению является законом, то его фактическая - сущностная и содержательная идентификация отвечает на другой, более сложный и более значимый в теоретическом и практическом отношениях вопрос о том, каков этот формально-идентифицированный закон.

Разумеется, было бы неверным противопоставлять формально-юридическую и фактическую идентификацию законов, ибо это взаимосвязанные стадии одного и того же процесса познания законов*(357). Однако было бы опрометчивым для теории и практики уравнивать их. Ведь с точки зрения интересов всего общества и отдельно взятого индивида далеко не всегда важно и нужно знать, существует ли тот или иной акт, который называется законом, и отвечает ли он формальным признакам закона. Но всегда необходимо знать, если таковой существует, ибо он затрагивает их интересы, что представляет собой в социально-классовом смысле данный закон, каково его фактическое, а не официально прокламируемое содержание и назначение.

Акцентирование внимания на фактической, сущностной и содержательной стороне законов как источников права в процессе их выделения среди других источников права и их познания вовсе не означает недооценки или принижения значимости их формально-юридической стороны.

Последняя, будучи тесно связанной с сущностной и содержательной стороной, требует к себе особого внимания, вызывает необходимость своего дальнейшего развития и совершенствования.

Причина подобного отношения к формально-юридической идентификации законов, процессу выявления и изучения, свойственных им общеродовых черт обусловлена, с одной стороны, их общетеоретической важностью и высокой значимостью их для определения и изучения законов, с другой стороны - их условностью и неопределенностью.

Это можно видеть на примере целого ряда признаков, формирующих формально-юридическое представление о законе как основном источнике российского права и, в частности, предмета или объекта регулятивного воздействия закона, в качестве которого выступает особая социальная, экономическая и иная среда.

В научной юридической литературе по поводу особенностей предмета правового регулирования закона как одного из его отличительных признаков обычно указывается на то, что он регулирует "наиболее важные общественные отношения"*(358) или принимается высшим законодательным органом "по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни"*(359).

Основная проблема, однако, заключается в том, что понимается под этими "наиболее важными" или "важнейшими" вопросами государственной и общественной жизни и общественными отношениями. Какой смысл вкладывается в них и по какому критерию проводится различие между "важными", "важнейшими" и обычными вопросами и общественными отношениями. Иными словами, как проводится грань между отношениями ("важными", "важнейшими"), которые должны быть урегулированы с помощью норм, содержащихся в законах, и отношениями ("неважными"?), которые должны быть опосредованы с помощью норм, содержащихся в иных нормативных правовых актах.

Юридически грамотное решение данных и им подобных вопросов имеет принципиальное значение не только для теории правотворчества и правоохранительной деятельности, но и для практики правоприменения*(360). От того, насколько четко и профессионально решаются данные вопросы, напрямую зависит качество правовой системы и системы законодательства.

Большое количество принятых законов отнюдь далеко не всегда соотносится с качеством правовой системы. Это как раз тот случай, когда не столько количество, сколько качество квалифицировано подготовленных и принятых правовых актов играет решающую роль.

В подтверждение данного, как представляется, вполне очевидного тезиса можно сослаться на следующий факт. Согласно научным источникам в нашей стране с 1938 по 1988 г. было принято около 100 законов "в чистом виде, не утверждавшихся указами Президиума Верховного Совета СССР". Для сравнения: за период первого десятилетия существования постсоветской власти было принято около 1,5 тыс. законов*(361).

Естественно, что, принимая такое огромное количество законов, законодатели исходили из самых благих побуждений, связанных с установлением и укреплением нового правопорядка, законности, обеспечением безопасности граждан и проч. Однако реальная жизнь и юридическая практика свидетельствуют скорее об обратном.

Как верно заметил Ю.А. Тихомиров, "мы клянемся перед законом, который считаем верховенствующим в нашей жизни, но объем правонарушений растет". Возникающие при этом в прогрессирующем порядке юридические коллизии бьют по авторитету и "стабильности закона и выражают другие притязания к закону"*(362).

В настоящее время в России, как справедливо отмечается в литературе, "количественное увеличение законов привело к чрезмерной поспешности в их принятии, к снижению качества принимаемых законов". А, кроме того, невнимание законодателя к вопросам установления соотношения закона с другими нормативными правовыми актами отрицательно отразилось на всей системе нормативного регулирования, привело "не к взаимодействию, а к соперничеству и необоснованной конфронтации правотворческих органов"*(363).

Решая вопрос о предмете (об объекте) непосредственного регулятивного воздействия закона, в качестве которого выступают вопросы государственной и общественной жизни и общественные отношения, отечественные юристы - теоретики и практики исходят, как правило, из молчаливого согласия в том, что данный вопрос, равно как и многие другие юридические вопросы, рассматриваемые с традиционных для российской юриспруденции позитивистских позиций, имеет скорее субъективный, нежели объективный характер. В силу этого предмет регулирования закона, поиском которого в настоящее время заняты многие ученые-юристы*(364), нуждается в четком императивном определении и законодательном закреплении.

Если одни авторы настаивают на конституционном закреплении вопросов, относящихся исключительно к предмету регулирования законов*(365), то другие предлагают ограничиться определением их в специальном законе типа федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", необходимость принятия которого не только созрела, а уже давно перезрела*(366).

Важность четкого определения и законодательного закрепления круга вопросов, подлежащих исключительному регулированию законами, никем не подвергается и не может подвергаться сомнению, ибо от этого в значительной степени зависят стройность, упорядоченность и эффективность всей национальной правовой системы России.

Однако основная проблема, которая при этом возникает, состоит не столько в том, каким по форме должно быть их законодательное закрепление - конституционным или же с помощью обычного закона, сколько в том, каким оно должно быть по содержанию*(367). Должно ли оно быть исчерпывающим, вбирающими весь перечень вопросов, которые составляют предмет регулирования законов (как это полагают одни авторы)? Или же необходимо ограничиться закреплением только их базового перечня, как полагают другие исследователи? Или же, наконец, пойти по пути четкого определения и законодательного закрепления лишь сфер и принципов, с помощью которых в каждом отдельно взятом случае должен решаться вопрос об отнесении или, наоборот, о неотнесении тех или иных типичных для данного общества отношений к предмету исключительного регулятивного воздействия законов, как это видится третьей группе авторов?*(368)

Следует заметить, что данная проблема с неизбежностью возникает на самых разных уровнях и в самых разных проявлениях, в том числе на общетеоретическом и отраслевом уровнях, а также на федеральном уровне и уровне субъектов РФ*(369).

Данное обстоятельство нельзя не учитывать при определении круга вопросов и отношений, которые следует отнести к предмету исключительного регулирования законами, но решаться данная проблема должна на всех уровнях, как представляется, единообразно.

В настоящее время в отсутствие специального закона в России, с помощью которого решались бы вопросы, касающиеся предмета регулирования законами, такого единообразия нет.

В частности, если предметы регулирования федеральными конституционными законами определяются фактически путем их перечня в Конституции РФ, то предметы регулирования обычными федеральными законами в Конституции определены весьма слабо с точки зрения юридической техники и нечетко.

В принципиальном плане Основной закон не устанавливает перечня вопросов правового регулирования некоторых строго определенных видов общественных отношений*(370).

Например, п. 4 ст. 81 Конституции РФ устанавливает, что "порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом"; п. 2 ст. 96 закрепляет, что "порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами"; п. 2 ст. 114 предусматривает, что "порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным и конституционным законом".

Называя статьи, конституционно определяющие и закрепляющие круг отдельных общественных отношений, которые могут быть упорядочены и урегулированы не иначе, как только с помощью законов, правомерно при этом поставить вопрос, который касается возможности определения и закрепления в Конституции РФ или специальном законе исчерпывающего перечня такого рода отношений.

Ответ на этот и любой подобный вопрос a priori представляется отрицательным, поскольку исходя из опыта правотворческой деятельности России и других стран, становится очевидным, что весьма трудно (если не невозможно) отразить все случаи жизни (вопросы, отношения и проч.), которые можно и нужно предусмотреть только в законе.

В тех же случаях, когда авторы, придерживаясь иного мнения, ссылаются на мировую практику, в частности на ст. 34 Конституции Франции от 4 октября 1958 г., устанавливающую, по их мнению, исчерпывающий перечень вопросов, регулируемых законами, и тем самым не позволяющую французскому парламенту "выходить при законотворчестве за его пределы"*(371), то они при этом, как представляется, не учитывают два весьма существенных обстоятельства.

Первое заключается в том, что ст. 34 Конституции Франции указывает не только конкретные институты и отношения, которые регулируются с помощью норм, содержащихся в законах, но и основные принципы, на основе которых определяется предмет регулирования законами.

Второе состоит в том, что данная статья после закрепления перечня вопросов, подлежащих регулированию с помощью законов, дополнительно указывает на то, что ее положения "могут быть уточнены и дополнены органическим законом"*(372).

Из сказанного следует, что данная статья, на которую ссылаются отечественные авторы в подтверждение тезиса о возможности и необходимости законодательного закрепления всех отношений, составляющих предмет законодательного регулирования, не содержит исчерпывающего перечня таких отношений, а, следовательно, не может выступать в качестве соответствующего примера-аргумента.