Сущность внебюджетных фондов

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. При этом специальные фонды или счета появились гораздо раньше возникновения единого государственного бюджета, количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными. Для социальной защиты людей во всех государствах создаются общественные фонды потребления за счет бюджетных источников, средств предприятий и населения [21, С. 272].

Общественные фонды потребления используются для финансирования учреждений просвещения и здравоохранения, содержания нетрудоспособных и престарелых граждан, оказания материальной помощи отдельным группам населения (одиноким матерям и многодетным семьям, семьям, потерявшим кормильца, безработным и др.). Объем средств, выделяемых на социальную защиту граждан, зависит от уровня экономического развития страны, состояния сферы материального производства. Источником формирования фондов, из которых финансируются мероприятия по социальной защите населения, служит национальный доход, созданный трудоспособными гражданами и прошедший затем перераспределение через бюджеты и внебюджетные фонды. Мобилизуемые в бюджеты и внебюджетные фонды, денежные средства позволяют государству осуществлять социальную политику.

В СССР средства общественных фондов потребления, используемые для социальной защиты населения, направлялись в государственный бюджет государственного социального страхования, который, в свою очередь, был составной частью государственного бюджета СССР.

Правовой основой возникновения и функционирования внебюджетных фондов стал принятый 10 октября 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[14]. В нем, в частности, было указано, что в соответствии с решениями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, а также местных Советов народных депутатов в рамках законодательства РСФСР могут «образовываться целевые внебюджетные фонды…». Позже, в 1993 г. это право было подтверждено особым законом Российской Федерации, где кроме предоставления права образовывать внебюджетные фонды были изложены основные принципы их формирования и деятельности. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются в настоящее время в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [20, С.263]. Средства, направляемые на социальное обеспечение и социальное страхование были выведены из государственного бюджета, и на их основе были созданы внебюджетные фонды. Такие действия были обусловлены стремлением центральных органов власти:

- усилить контроль представительных органов власти за целевым использованием общегосударственных средств на социальную защиту населения;

- передать исполнение бюджетов внебюджетных фондов из сферы исполнительной государственной власти органам управления специально созданных фондов;

- создать четкий механизм формирования и использования целевых внебюджетных фондов, соизмерить величины источников формирования этих фондов с суммами используемых ими средств;

- снять нагрузку с центрального бюджета, из которого раньше давалась дотация на социальную защиту населения.

Внебюджетные фонды – это совокупность денежных распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых формируются фонды финансовых ресурсов, не входящих в бюджет и имеющих, как правило, целевое назначение.

Они выполняют распределительную и контрольную функции. Распределительная функция выражается в перераспределении через внебюджетные фонды части национального дохода в пользу либо социальных слоев населения, либо отдельных отраслей экономики в целях обеспечения их развития. Контрольная функция проявляется в информировании общества о возникших отклонениях в производственном либо социальном процессах [21, С. 273].

Внебюджетные фонды, как и бюджет, способствуют государственному регулированию рыночной экономики, содействуют более справедливому распределению национального дохода между социальными слоями населения. В зависимости от источников формирования, назначения и масштабов использования внебюджетные фонды подразделяются на централизованные и децентрализованные.

Централизованные (государственные) внебюджетные фонды имеют общегосударственное значение и используются для решения общегосударственных задач. В состав централизованных (государственных) внебюджетных фондов входят:

- Пенсионный фонд Российской Федерации;

- Фонд социального страхования Российской Федерации;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Средства большинства централизованных внебюджетных фондов служат финансовой гарантией конституционных прав граждан России на социальную защиту в случае старости, болезни, неблагоприятного социального и экономического положения некоторых групп населения.

Децентрализованные внебюджетные фонды формируются для решения территориальных, отраслевых, межотраслевых и других задач. К ним относятся внебюджетные фонды, создаваемые по решению региональных и муниципальных органов власти для решения региональных и местных задач, а также для решения отраслевых задач (фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, Фонд конверсии и др.)[21, С. 274].

Органы государственной власти, в частности, определяют целевое назначение и задачи деятельности конкретного внебюджетного фонда, источники формирования его доходов, среди которых важнейшим является обязательный платеж юридических и физических лиц, устанавливаемый в централизованном порядке. Первоначально по функциональному назначению внебюджетные фонды подразделялись на экономические, то есть образованные для решения важных общехозяйственных проблем, имеющих, как правило, программный характер (дорожное строительство и эксплуатация дорожного хозяйства, борьба с преступностью, экология и т.п.), и социальные, образованные для обеспечения важнейших конституционных социальных прав граждан России (пенсионное обеспечение, социальное страхование и медицинское обслуживание) [20, С.264]. 

Экономические фонды формируются за счет: специальных налогов (например, плата за пользование дорогами, как источник дорожного фонда), добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели, сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов, сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов власти и т.п.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются федеральным Собранием в форме Федеральных законов одновременно с принятием федерального закона «О Федеральном бюджете на очередной финансовый год». Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления фондов и представляются Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона. Контроль над исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль над исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение представительных органов субъектов РФ одновременно с проектами законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Отчеты об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются органами управления фондов и представляются органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение представительному органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ.

Бюджеты муниципальных внебюджетных фондов составляются и исполняются муниципальными органами исполнительной власти в соответствии с принимаемыми ими решениями, касающимися формирования и использования средств этих фондов. Теперь обратимся немного к истории и посмотрим, как влияют доктрины и концепции на формирование института социального страхования.

На формирование теоретических и институционных основ социального страхования существенное влияние оказали правовые и социально-филосовские доктрины естественного права и социальной справедливости, правового государства и гражданского общества, солидарности и субсидарности, социальных условий церкви и позиций международных специализированных организаций в сфере социальной защиты (социального обеспечения), а также страховая доктрина распределения и возмещения вреда.

Теоретические положения доктрин естественных прав и социальной справедливости были разработаны английскими учеными Гоббсом и Локком и развиты философами французской и немецкой школ – Вольтером, Монтескье, Руссо, Дидро, Кантом, Фихте и Гегелем [29, С.67]. В их основе лежат представления о необходимости защиты человека и содействия в улучшении условий жизни на началах социальной справедливости, равенства и законодательных гарантий свободы. Доктрина естественного права базируется на богатой традиции философии естественного закона, апологетами которой были Аристотель, греческие стоики, Цицерон, римские стоики и средневековые схоласты. В период Нового времени в развитии теории естественного права находит все большее понимание важности защиты человека как личности (жизни, условий его существования), что находит свое выражение в учениях Гроция, Томазия и Вольфа о естественных правах личности, разграничения естественного и позитивного закона в учениях Гоббса и Бентама. Так, по мнению Гоббса, самосохранение людей является платформой и причиной установления государства, которое есть единое лицо, ответственное за гарантию безопасности и обеспечение всякому человеку благ жизни, приобретенных законным трудом. Бентам в теорию правового позитивизма внес понимание важности усиления ролей государства и гражданского общества в реализации позитивного закона. Выступая поборником законодательной деятельности в целях улучшения жизни общества, он создал повод для многих реформ, которые были осуществлены в Англии в период между 1830-1850 годами [29, С.68].

Можно отметить, что идеи Гоббса и Бентама во многом использовал Беверидж в 40-50-х годах XXстолетия, когда разрабатывал концепцию всеобщего социального страхования для Англии. Последующее развитие понимания места прав и свобод граждан получило в концепции правового государства. Ее истоки уходят в просветительские и либеральные идеи XVIII и XIX веков, особенно социальную философию Канта и Гегеля. Основы теории правового государства разработаны Р.Иерингом, Г.Еллинеком, М.Вебером. концепция правового государства оказала сильное влияние на развитие института социального страхования. Она поставила и помогла решить ряд организационных, правовых и экономических задач по определению роли государства, основных социальных субъектов (работодателей и работников) и их профессиональных групп по обеспечению социальной защиты трудозанятого населения. Фундаментальной основой, из которой произросли многие идеи социального страхования, явилась доктрина и реальная практика становления гражданского общества в странах Европы.

Высокий и надежный уровень социальной защиты, который достигается в социальном страховании, обеспечивается гарантиями основных финансовых ресурсов. Это подразумевает наличие усилий основных социальных субъектов по повседневному проведению в жизнь комплекса мер, которые включают обязательное сочетание механизмов обеспечения минимального уровня пособий и механизмов возмещения утраченного заработка. Среди многочисленных теорий и доктрин, освещающих социальные, правовые и экономические аспекты страхования, следует отметить теорию распределения и возмещения вреда. Ее автор, немецкий ученый Адольф Вагнер определяет цель страхования в уменьшении вредных последствий отдельных непредвиденных событий и распределяет финансовые ресурсы на ряд случаев, которым угрожает одинаковая опасность, еще в действительности не наступившая. Следует обратить внимание на принципиальные моменты данного подхода, которые в полной мере соответствуют природе социальных рисков. Таким моментами могут быть, когда страхование призвано бороться с вредными последствиями непредвиденных событий – ряд социальных рисков проявляет себя не сразу, они имеют отдельные неблагоприятные последствия для здоровья, трудоспособности работников, а также их жизни, необходимость организации страхового учреждения – социальные риски требуют не просто объединенных усилий работодателей и работников, но и организации специализированного, постоянно функционирующего учреждения, призванного решать комплекс задач: оценку рисков, сбор и распределение финансовых ресурсов для компенсационных выплат, а также оплаты медицинских и реабилитационных мероприятий, важность группировки случаев для граждан, которым угрожает опасность – имеет существенное значение для социальных риской, так как многообразие их видов и характеристик требует их классификации с позиции организации специализированных медицинских и реабилитационных служб, а также справедливого распределения финансового страхового бремени на страхователей. Следует отметить широту подхода Вагнера при рассмотрении организации страхования с позиции не только коммерческого предприятия, но и «общей потребности», когда «индивидуальный момент отступает назад, социальный – вперед», и тем самым воплощает в себе идею «социальной солидарности». Ученик Адольфа Вагнера – Генри Пеш – рассматривает социальное страхование как форму высшей солидарности, которая только и может привести к победе над односторонним классовым эгоизмом при помощи трех средств: выравнивание интересов, любви к отечеству и религии. Характерная оценка страхования, высказанная в начале XX века русским ученым И.А. Покровским, который считал, что с помощью страхования можно установить «новый и общий принцип правопорядка» и решить многие проблемы в духе «общественной солидарности».

Еще одной значимой теорией для использования в системе социального страхования от несчастных случаев на производстве была предложена итальянским экономистом Гобби. В ее основе лежит категория эвентуальной потребности, которая включает в круг задач страхования, помимо необходимости покрытия прямого непосредственного имущественного вреда, покрытия других видов затрат, включая и социальные [29, С.69]. На современном языке социального страхования – утраты дохода из-за потери трудоспособности вследствие болезни, несчастного случая или утраты возможности получать средства к существованию: старость, смерть кормильца. Важным моментом теории эвентуальной потребности является идея классификации потребностей по видам на будущую, неизвестную и случайную их разновидности, а также организации распределения связанных с этим затрат между множеством лиц, подверженных данным рискам. Правовое государство и гражданское общество – это две части одного живого организма, каждая из которых нуждается в другой и призвана служить реализации неотъемлемых прав человека. Это связано с тем, что структуры гражданского общества наиболее чутко реагируют на потребности всех слоев общества, способны творчески решать сложные противоречивые задачи по нахождению социального консенсуса в области производства и распределения общественного продукта на основе принятых норм социальной справедливости. Именно гражданское общество разрушает монополию государства в сфере социальной политики. Многочисленные некоммерческие организации в области социального страхования, здравоохранения, охраны труда, социальной помощи одиноким и престарелым в большинстве развитых стран обеспечили существенное повышение уровня социальной защищенности граждан, избавили их от чрезмерной регламентации государственных структур, высвободили энергию потенциала доброты, участия и солидарности десятков миллионов людей. Крайне низкое качество жизни и социальной защиты российских граждан во многом обусловлено тем, что гражданское общество у нас все еще должным образом не сформировалось [29, С.70].

Исторический анализ общественных систем с гипертрофированной ролью государства и неразвитыми структурами гражданского общества подтверждает их бесперспективность. Недопонимание важности построения гражданского общества и формирования ответственного демократического сознания можно проиллюстрировать на примере отношения государства к системе социального страхования в России. Фактически оно препятствует демократизации этих институтов социальной защиты: объявляет собственность социальных внебюджетных фондов социального страхования государственной, трансформирует целевые страховые взносы в единый социальный налог, включает значительную часть страховых платежей в федеральный бюджет. Государство в цивилизованном обществе является центральным, но не единственным субъектом социальной политики. К числу базовых функций правового государства относится функция создания в обществе и хозяйстве множества субъектов как государственных, так и негосударственных. Его высшая цель и смысл существования – оберегать, создавать условия для мира и согласия в обществе, развивать институты социального партнерства, обеспечивать право трудящихся на справедливую и достойную заработную плату, защиту населения от социальных рисков. Общемировые тенденции усложнения общественной жизни, качественного изменения экономических и социальных факторов, воспроизводственных процессов, экологические и демографические сдвиги определяют необходимость значительного повышения уровня социальной самоорганизации национальных обществ. Это возможно при условии распределения функций государства с учетом возрастающей дифференциации интересов различных слоев общества, повышения самоответственности граждан путем развития обязательного и добровольного социального и личного страхования. Формирование новой парадигмы отношений личности, общества и государства связано с повышающейся ролью каждого из субъектов и всей триады в совокупности, что позволит должным образом ответить ан вызовы XXI века – глобализацию мировой экономической жизни, порождающей новый вид международной конкуренции не только товаров, но и рынков труда, а также эффективности национальных систем социальной защиты населения [29, С.72].