Институциально-организационные резервы борьбы с коррупцией

 

  Известно, что залог успеха в противостоянии такому необычному явлению как системное взяточничество состоит в выкорчевывании глубоких корней коррупции, находящей питательную среду в нашей институционально-правовой и юридико-государственной деятельности. Однако положить границу продажничеству может и должно немедленное институциональное повышение ответственности конкретных людей, а не некие абстрактные условия желаемого общественного состояния.

   Для этого, необходимо привести в действия все возможные институционально-организационные средства. С нашей точки зрения практические основы для реализации такого проекта положены новейшими документами.[137] В данном документе обращается особое внимание как раз на правовое сознание и правовой нигилизм[138].

Институциональные меры борьбы с коррупцией, при таком подходе приобретают новые качества. Они целенаправленно формируют антикоррупционные условия, не столько контроля и правового преследования конкретных коррупционеров, как создания отделенных предпосылок данного правонарушения. Такое положение дел осложняется правовым нигилизмом должностных лиц общественно-государственной системы, который автоматически и непреодолимо приводит к моральному вырождению и «служит почвой для многих негативных социальных явлений…»[139]

    Реализация таких условий предполагает ряд общих и специфических мер, которые, развивая общую и правовую культуру, способствовали материальному и духовному росту государственных служащих

     Для этого необходимо, в первую очередь, высоко оплачивать профессиональный труд государственных служащих, заботиться об их статусе и условиях жизни.  

  Во-вторых, необходимо сделать все возможное, чтобы отделить активных коррупционеров от случайных взяточников и честных служащих. Следует активно применять на практике Закон «О противодействии коррупции», сделать особые оговорки в отношении наиболее коррупциогенных зон и должностей, разработать способы подбора кандидатов на их замещение, в случае обнаружения коррупционеров необходимо избавиться от случайных, по отношению к государственной службе, людей.

   В-третьих, не делать «тайны» из общественных дел, представляя всех служащих особо честными людьми, ответственная деятельность которых несовместима с корыстью. Но, недоверие к определенному должностному лицу должно быть зафиксировано соответствующими актами или процедурами. Недвусмысленная дифференциация работников коррупциогенных государственно-правовых служб создаст нравственную и правовую нетерпимость к коррупции.

    Преодоление инверсии профессиональных работников правоохранительных органов нуждается в целенаправленной инспирации, приглашении к новому способу деятельности. Им мог бы стать обновленный контроль над взяточничеством, стимулирование общественной нетерпимости, ощутимое повышение зарплаты чиновнику с резким увеличением его ответственности и т.д. Нужны практические шаги, поддержанные и стимулированные политической волей.

  Данные меры могли бы побудить работника государственного аппарата к внутреннему моральному конфликту с самим собой, к пониманию того, что не все до конца определяется объективными условиями и сложившимися традициями.  

  Иначе говоря, всякое зло и коррупция, в том числе, может быть значительно потеснена, локализована. Для этого необходимо ей активно противодействовать. И добиться того, чтобы антикоррупционные действия проявились, наконец, положительным результатом. Важно, чтобы они были целенаправленны, последовательно проводились и вселяли надежду в тех, кто ее потерял, создавали дискомфорт для тех, кто уверовал в свою безнаказанность.  

  Коррупция как крайне негативное для институционально-правовой деятельности явление всегда должно быть в поле пристального внимания со стороны внешнего, заинтересованного контроля самих граждан, контролирующих внутриведомственных, хорошо стимулируемых и профессионально ответственных инстанций и самих работников правоохранительных систем. По сути, это одна трехсторонняя проблема, находящая себе место в деятельности государственного служащего, злоупотребляющего своими должностными обязанностями. Отсюда следует, что возможности её решения на пути повышенного внимания со стороны граждан, специальных контролирующих организаций и собственной критичности исполнителей правоохранительных функций.

    Внешний гражданский контроль – наиболее болезненная процедура для профессиональных работников политико-правовых ведомств. Для успеха общественно-гражданских контролеров необходимо не просто желание и живой интерес, но и знание, опыт, компетентность. В настоящее время данные предпосылки гражданского контроля только начинают складываться. Они будут достаточно зрелыми только тогда, когда каждый гражданин, опираясь на общественные организации, активную помощь профессиональных работников государственно-правовых структур сможет на равных выступать против любого должностного лица, нарушающего закон. Пока что можно говорить о робких попытках, осуществлять такие действия. Негативное общественное мнение по отношению к полиции, суду, прокуратуре в настоящее время распространяется и на институт адвокатуры, представители которого чаще предпочитают защите законных прав граждан, защиту преступников, профессиональной чести - высокий гонорар. Внешний контроль со стороны граждан – это дилетантский контроль. И в этом его главный недостаток. Данный вид контроля коррупции достаточно полно описан в литературе[140].

Разветвленный профессиональный внутриведомственный контроль деятельности государственных служащих – давно сложившаяся система государственно-правовых служб. Ее достоинство в профессионализме проверок, знании, понимании существа дела и возможностей проверяемых.    Отсюда крайнее снисхождение к ним проверяющих, умение все свести к формальной работе, не желание что-либо менять принципиально, «выносить сор из избы» даже при обнаружении очевидных должностных правонарушений.

   Профессионально поставленная подотчетность государственных служащих позволяет отслеживать достижения и упущения каждого должностного лица и тем самым составлять дискретную и все учитывающую -континуальную картину его персональной службы. Такая форма опасна всесторонним влиянием на служащего, составлением досье и, в конечном итоге, чревата возможными последствиями. 

  По результатам общественного и ведомственного контроля есть возможность производить оптимизацию штатов, конкретизировать нормативно-правовую базу и в том числе его антикоррупционную направленность, регулировать дискреционные полномочия служащих. Официальный внутриведомственный контроль как средство борьбы с коррупцией достаточно полно проанализирован в литературе[141].  

Особое место в антикоррупционном контроле занимает спецконтроль. Он предполагает четкое исполнение своих должностных обязанностей представителями прокурорских органов, призванных по долгу службы осуществлять надзор за осуществлением законности. К нему относится также эффективная работа органов собственной безопасности правоохранительных структур, непосредственных начальников. Спецконтроль определяется умением и способностью тех, других и третьих преодолеть мощное воздействие «чести мундира» в процессе достижения конечных результатов своей деятельности, которыми является действительная защита прав и свобод граждан. Как известно и в этой области отмечается много трудностей.

    Политизация и идеологизация надзорно-контролирующих систем непосредственно способствует должностной деформации представителей этих ответственных исполнительных инстанций. Особенно много просчетов и ошибок делают различного рода комиссии, призванные от лица Верховных органов (Думы, Счетной палаты, Общественной палаты и т.д.) вернуть политико-правовые процессы России в русло закона. Все формы контроля не могут гарантировать требуемого результата, поскольку, он всецело определяется профессионализмом, ответственностью и гражданским мужеством проверяющего. Для получения оптимального, благотворного для упорядочения политико-правового процесса необходимы специально подобранные кадры. В современной литературе они все чаще носят название «комиссаров»[142].

Самоконтроль опирается на высокую нравственность, развитое чувство долга. Таким служащим должна быть оказана помощь, осуществлена этико-правовая подсказка, осужден порочащий профессию стереотип.

    Все формы контроля должны сопровождаться высоким материальным обеспечением и адекватным решением остропроблемной в условиях доверительно-клановой атмосферы отечественных государственно-правовых учреждений, премиально-наградной системы поощрений добросовестных некоррумпированных работников. Открытость, гласность, широкая реклама достижений составляют главное условие для творческой работы[143].

   Принципиальные трудности в преодолении формальной работы, за которой, как правило, и скрывается коррупция, могут быть преодолены пристальным наблюдением конкретных процессов для их совершенствования[144].

Коррупция в государственно-правовых органах и организациях требует тонкой, деликатной, настойчивой и многосторонней работы со стороны специально подготовленных профессионалов, которые должны быть поддержаны руководством, широким общественным мнением и самими служащими. Главное, чтобы такая работа неустанно и последовательно осуществлялась и не превратилась в формальную отчетность, составляемую самими проверяемыми под подписью проверяющих. Для современных государственно-правовых процессов такой контроль вполне реален. Различные формы антикоррупционного контроля без специального выделения внутриведомственного, общественного или специального описаны в литературе[145].

  Особая роль отводится борьбе с экономической коррупцией. Главные субъекты борьбы с нею -  Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба Безопасности  Российской Федерации. В определенной степени участвует в этой работе и другие правоохранительные органы. Достаточно активно на факты взяточничества реагирует пресса. Вместе с тем, представители четвертой власти, особенно теле- и - радиожурналисты, судя по характеру и направленности, часто явной предвзятости современных передач, также непосредственно участвуют в коррупционных процессах.

  Успехи в борьбе с коррупцией, в том числе с ее экономической разновидностью, нельзя на данной стадии назвать впечатляющими. И это потому, что официально фиксируемая часть совершаемых в этой области преступлений составляет, по мнению специалистов, не больше 1/1000 доли. Это примерно около 5 тыс. фактов взяточничества в 1993, 1994 и в последующие годы. С увеличением числа возбужденных уголовных дел по факту взяточничества в 2007 году до 10,5 тыс. В этом отношении проще подсчитать ущерб от коррупции, чем возбудить уголовное дело против коррупционеров. Предполагается, что ущерб от коррумпирования одних только государственных чиновников составил в 1993-1994-1995 гг. соответственно 65,5 млрд. руб. - 71,7 млрд. руб. - 913 млрд. руб.[146]   

  В настоящее время положение с коррупционными преступлениям

выглядит статистически утешительным [147].  В первой половине 2012 г. зарегистрировано на 13% меньше предыдущего года и почти на 30% меньше по сравнению с «ударным» 2010 г.[148]

В целом, по приблизительным подсчетам коррупционный ущерб России исчисляется в триллионах рублей с обвальным ростом так, что в одной только Армии он исчисляется 4,4 миллиардами и вырос в 2013 году по сравнению с 2012 г. в 5,5 раза[149].

   Возможность реальной борьбы с коррупцией необходимо рассматривать сквозь призму двух подходов. Первый из них заключается в том, чтобы совершенствовать всю общественную и государственную деятельность, преодолевая выявленные ранее предпосылки коррупции. Это будет верный, системный, упорно и последовательно очищающий наше общество, подход. Он, практически определен как неизбежный в сложившихся во второй половине XX века условиях российской государственной службы, требующей коренных преобразований. Как уже подчеркивалось ранее это «Основы государственной политики РФ в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан».[150]

   Другой подход борьбы с коррупцией требует умножение усилий сотрудников правоохранительных органов. Тогда нет необходимости ожидать установления идеальных условий и принятия совершенных законов, так как по утратившим силу закона борьба с коррупцией останавливается.

     Особые осложнения представляет собой сам российский менталитет, когда, согласно опросам, свыше 55% считает, что взятка является нормой жизни, и с нею нет необходимости бороться, она привычна и удобна. Ее преодоления равно гибели всей системы.

  Но в таком случае сотрудник правоохранительных органов может выступать не только в роли добросовестного, но и бессильного борца с коррупцией, которому не дают адекватно исполнить свои обязанности. «В структуре коррупционеров, - отмечает В.В. Лунеев, - преобладают лица из учреждений госуправления (66,3%) и правоохраны свыше 92%. В числе коррупционеров из правоохранительных органов до 95 и более процентов составляют работники органов внутренних дел». Это заставило МВД в конце 1995 года создать собственную службу внутренней безопасности в виде внутренней инспекции».[151]

  Иначе говоря, в должностной сфере стихийно сложившихся институтов и во вновь вводимых структурах остается непреодолимым своеобразный «дух нации», который как вирус мгновенно поражает новый институт. Для условий России это, так хорошо выраженный М.М.Сперанским двойственный подход к закону - на словах высокое уважение. На деле – убежденный правовой нигилизм.

  Данные тенденции государственной службы России не просто деформируют процесс институционализации западных форм правления, но практически блокируют его, усугубляя формализм существующих правовых регламентов и институтов. Особенно ярко это проявилось при попытке институционализировать правовое государство в условия России.

         Идея правового государства, которая пришла к нам из стран «раз­витой демократии», представляет собой определенную, по-видимому, больше теоретическую, чем практическую форму свободы. Она с одобрением принята нашим обновленным законодательством и, в значительной степени самой жизнью. Идея правового государства оживленно обсуждается в отечественной научной литературе, когда речь идет о правах и свободах человека и гражданина[152]. Оно в центре внимания тех, кто исследует проблему институционализации гражданского общества[153].     

 Однако эта идея многими была встречена настороженно, как «произвольная совокупность произвольных признаков неведомого явления», как «мечта теоретиков». Это результат «теологических домыслов» юристов и гипотетических изысканий обществоведов.

   Преодоление правового нигилизма для определенной части должностных лиц является проблемой. Так, например, В.М. Баранов обращает внимание на злоупотребление должностны­ми полномочиями, на коррупцию в системе государственно-политической и правоохранительной деятельности. Опасно деформирована общественно важная деятельность от ответственных работников государст­венной власти и управления, муниципальных служащих, милиции, судов, прокуратуры, налоговой службы до преподавателей и врачей. В системе «официальной» политики и права формируются их неофициальные «теневые» прообразы.[154]

  Они связаны историей и взаимно влияют друг на друга, деформируя или приспосабливая к своим потребностям направленность оппонента.

Преступность, в том числе рассматриваемая сквозь призму соотно­шения политики, права и гражданского общества, выступает важным, но все­го лишь одним из моментов девиантного поведения, которое в одинаковой мере распространено среди представителей данных сфер. Продолжая отслеживать девиантные инновации, можно будет уже скоро сказать, что привычным для обществен­ного мнения становится взятка, должностные злоупотребления как таковые. То есть девиантные аномалии становятся неофициальной нормой. А официально одобряемое поведение и  нормативные способы деятельности граждан и должностных лиц выглядит аномалией.

   При этом опросы общественного мнения показывают, что деформация государственно-правовых процессов одинаково сильно беспокоит государственных служащих и граждан, но только способы решения проблемы видятся ими по-разному.                                                

   Соотношение общества и государства, управляющих и управляемых приобрело в истории человечества определенную и труднопреодолимую несоразмерность, когда представители официальных учреждений выступают «отцами», рядовые граждане - «детьми». Первые всегда опекуны, вторые - опекаемые. В наиболее четкой форме такое положение отображено в теории и практике патернализма, который как бы распространяется на весь народ и тем самым защищается мощью суверена и его подданных. Нашему обществу, прошедшему сквозь всестороннюю «заботу», это явление, как никому другому, хорошо известно. Но, патернализм в чистом виде достаточно обтекаемое понятие. Он обретает реальность, когда конкретизируется в заботе со стороны властных персон, по отношению к своим соратникам, доверенным людям, приятелям. Это форма фаворитизма. Нет такого властного учреждения и субъектов власти, которые бы не пользовались данной недвусмысленной связью правящего с управляемыми. Эта связь ярко демонстрируется, например, вновь избранным «первым лицом», района, региона. Которые, принципиально не доверяя «чужим», немедленно мобилизуют в виде «команды» своих земляков, знакомых, приятелей и просто преданных людей. Но не все входят в этот состав.  

  Другой формой патернализма проявляется непотизм, когда «под правящее ружье» ставится вся родня. Поэтому «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан» утверждает основными принципами формирования государственной политики принципы законности, демократизма, гуманизма[155]. Если в условиях тоталитаризма фаворитизм официально ставил заслон непотизму, то в условиях демократии расцветает  своячество. Общество как бы возвращается к давно забытым цеховым отношениям по поводу определенного ремесла, передаваемого в тайных учениях от отцов к сыновьям и от дедов к внукам. В таких условиях сама государственная служба становится трудной проблемой[156]. И отдельным способом осуществляется правовая  справедливость.                         

    Принципиальное решение проблемы законопослушности является важнейшей в современной России. Ее принципиальное решение определено «Основами государственной политики РФ в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», где речь идет не только о государственных служащих, но общей, можно сказать национальной атмосфере правового нигилизма. Его преодоления рекомендуется осуществлять, уделяя особое внимание, следующим факторам:

  - характеру воспитания и моральному климату в семье;

  - качественному уровню воспитания и обучения;

  -распространению и использованию правовой информации;

  - доступности услуг правосудия;

  -понятности и справедливости законодательства;

  - контролю процесса и результатов законодательства;

  -эффективности, профессионализму и законности деятельности правоохранительных органов;

   -информационному обеспечению пропаганды законопослушной модели поведения: средствам СМИ, телевидения, социальных сетей и др.

   Многие исследователи, в частности такие известные как В.В. Лунеев, Б.В. Волженкин и др., пришли к выводу, что центр коррупции, ее подлинный источник расположен в криминальной юстиции. Уголовные преступления, находящиеся в компетенции этой сферы правоохранительной деятельности, неустанно растут так, что, например, в период с 1989 по 2001 год их количество возросло в 3,8 раза. И это при огромной латентности, когда, как считают специалисты, около 80% преступлений не попадают в официальную уголовную статистику[157]. В настоящее время несмотря на проводимые реформы, переименования милиции в полицию их число явно не уменьшается[158].

     В итоге следует, что источником коррупционной преступности может быть, в том числе и уголовная юстиция, которая явно не справляется с валом современной преступности и в целях экономии сил осуществляет выборочную регистрацию, обманную отчетность, дифференцированную работу по уходу от коррупционных скандалов, отягощенных высоким статусом коррупционеров, согласительным характером совершения, огромной латентностью и трудностью расследования. Вместе с тем, именно институционально-организационные условия тщательного контроля, педантичного и настойчивого отслеживания, создания атмосферы страха за коррупционные действия являются эффективным средством воздействия на чиновников государственно-правовых структур, создания атмосферы непримиримости и неприятия коррупции.

Тем самым, универсальным способом актуализации политико-правовых институтов России является развитие их существующих форм до уровня максимальной блокировки правового нигилизма и произвола должностных лиц. В перспективе это постановка проблемы их воспитания с целью превращения харизматических безответственных политико-правовых функционеров в статус «ответственных должностных лиц».

Нет сомнения, что контроль не может и не должен минимизироваться перечисленными формами внешнего, внутреннего, специального и самоконтроля. Необходимы новые формы. В крайнем случае, исторически испытанные и проверенные. К таким относится, например старинная идея, высказанная еще Платоном, о необходимости каждому гражданину его города-государства иметь ответственного за его поведение и результаты работы. На первый взгляд, это лишает гражданина свободы и самостоятельности, инициативы и творчества. Однако М. Вебер, уже практически в наше время подтвердил продуктивность этой идеи.

И если у Платона запрещено вводить какие - либо новшества, и предписано всегда быть под началом у старшего, опытного и ответственного за успешность реализации государственных дел, то у М. Вебера узаконено идеей непреодолимости бюрократии буквально воспроизводящей должностную инструкцию. Последнюю точку в споре творческих работников и служебных рутинеров положил институт «омбудсмена», развитый во многих странах Европы и предписывающий, например, в Швеции непримиримое осуждение государственного служащего не только нарушившего регламент, но и того, который не оправдал надежд гражданина на помощь. Потому что практически других задач у должностного лица нет.