Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления неразрывно связано с правовыми основами местного самоуправления, под которыми понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории России, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы.

Правовую основу местного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:

) международно-правовые документы;

) федеральные нормативные правовые акты (т.н. «национальное законодательство»);

) нормативные акты субъектов РФ;

) муниципальные нормативные правовые акты.

Таким образом, правовая база местного самоуправления включает четыре группы.

Первую группу составляют международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:

а) Декларация о принципах местного самоуправления (принята в 1994 году Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ);

б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

в) Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985г.).

Особое место среди международных правовых документов занимает Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996г. и ратифицирована 5 мая 1998г.

Европейская хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранцы, имеющие разрешение ПМЖ, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.

Ко второй группе относятся федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.

Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. ст. 12, 133); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. ст. 12, 130-132); осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. ст. 3, 32, 131). Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов: институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. ст. 3, 12); институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. ст. 130 - 133); институт муниципальной собственности (ст. ст. 8, 132) и т.п. Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

В развитие конституционных принципов местного самоуправления был принят Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в настоящее время уже не действует, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в свое время стал базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации. Данный закон назывался «об общих принципах», т.к. он закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Федеральном законе № 154-ФЗ были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы.

В дальнейшем были приняты Федеральный закон от 26 ноября 1996г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие.

Применение положений Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило сформировать относительно жизнеспособную систему местного самоуправления на большей части территории страны. Вместе с тем многие специалисты в области муниципального права, юристы-практики, а также чиновники разного уровня часто акцентировали внимание общественности, что Федеральный закон № 154-ФЗ не был совершенен и концепция местного самоуправления не была до конца продумана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В Закон неоднократно вносились изменения и дополнения. Все это привело к необходимости разработать новый базовый Федеральный закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с прежним Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России существовала одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, ранее действующее законодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусмотрел необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения (см. Приложение № 1 к настоящей дипломной работе «Схема 1. Двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления»). В результате проведенной реформы вместо 11436 муниципальных образований, существующих в Российской Федерации в соответствии с Законом 1995 года, было образовано свыше 24000 муниципальных образований.

Особенностью нового Закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения. Такое нововведение, на наш взгляд, можно только приветствовать. Мы полагаем, что оно, безусловно, призвано исправить существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей всего несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями». Закон о местном самоуправлении 2003 года урегулировал целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных вопросов в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере. Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления;

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6 Закона). Особое место среди них занимают уставы (конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ.

В большинстве субъектов РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.

Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты. В отличие от ранее действовавшего Федерального закона 1995 года Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании. Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципальные правовые отношения. Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.