Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

Согласно данному Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие «местное самоуправление» было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 году. Законом РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Согласно ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Новый Федеральный закон определяет местного самоуправления не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Определение местного самоуправления по Федеральному закону несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой под местным самоуправлением понимается правомочие и способность органов местной власти регламентировать значительную часть публичных дел и осуществлять управление ею, действуя в рамках закона, но в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Следовательно, можно сделать вывод о том, в Европейской хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления в решении государственных дел, в то время как Федеральный закон подчеркивает именно участие населения в решении вопросов местного значения.

Обращают на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Европейской хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (то есть оно может и не использоваться), то, исходя из смысла федерального закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией. Кроме того, Европейская хартия трактует о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть уже как бы не являются государственными.

Можно выделить и еще одно достаточно принципиальное отличие. Исходя из смысла Хартии местное самоуправление в европейских странах осуществляется только органами местного самоуправления (что, кстати, не совпадает с истинным положением дел), в то время как в Российской Федерации непосредственно населением.

Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается исключительно система организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что в Законе речь идет о деятельности населения, а в Декларации - о системе организации такой деятельности. Представляется, что формула, использованная в федеральном законе, более полно и точно описывает всю широту данного понятия.

Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, оно функционирует на основе определенных конституционных принципов, характерных только для системы местного самоуправления, позволяющие говорить о ее единстве и уникальности: самостоятельности и ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством и юридическими лицами. Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельностьорганов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, которое предусматривает, что органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти. Во-вторых, население любого муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность.Она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности. Финансовую самостоятельностьместного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях. Ответственность- неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Выделяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В процессе реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами данных видов власти, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Вопросы местного значения выражаются в конкретных функциях органов местного самоуправления. Функции (от лат. functio - исполнение, осуществление) - это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению конкретных целей и задач; это комплекс однородных работ, направленный на достижение цели органа или его структурного подразделения. Функции местного самоуправления определяют его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплексный, собирательный характер. Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их исторического развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания компетенции, полномочий, основных направлений, форм и методов осуществления муниципальной деятельности. Функции первичны по отношению к компетенции и полномочиям органов. Компетенция органов местной власти, а особенно их отдельные полномочия подвержены более частным изменениям. Функции же более стабильны по сравнению с компетенцией, т.к. отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления.

В функциях местного самоуправления выражается его сущность, та роль, которую органы местного самоуправления играют при решении вопросов местного значения, удовлетворении потребностей населения и повышения качества его жизни, а также развитии муниципального образования. Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Предметы ведения муниципального образования - сферы общественной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и в которых они юридически компетентны.

Необходимым условием создания и функционирования муниципальных властных органов является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, т.е. компетенцией, которая представляет собой определенную совокупность юридически закрепленных полномочий, предоставленных органу или должностному лицу местного самоуправления для осуществления своих функций.

В свою очередь, под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права за органами и должностными лицами местного самоуправления определенный комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Следовательно, можно утверждать, что полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Полномочия органов местного самоуправления включают в себя два вида:

) собственные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

) отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться дополнительно.

Юридический термин «полномочия» также тесно связано с понятием «вопросы местного значения».

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся те вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения то или иного муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В функциях органов муниципального управления выражается их сущность, та роль, которую они играют в осуществлении местного самоуправления. В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительные, контрольные и избирательные комиссии.

Функции органов местного самоуправления обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением поставленных перед ними целей и задач. Вместе с тем большинству органов муниципального управления присущи функции, имеющие универсальный характер, например прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, финансирование, контроль, учет и т.п. Необходимо отметить, что перечень вопросов местного значения может устанавливаться и изменяться только федеральным законом об организации местного самоуправления в Российской Федерации, за исключением вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В данных субъектах РФ - это прерогатива региональных законодателей.

В ст.ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельно закрепляет перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, кроме как уже отмечалось выше, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Особенностью данного Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения городского и сельского поселения не тождественны вопросам местного значения муниципального района и городского округа.

Такое нововведение исправило существовавшую ранее ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение и поселение с числом жителей всего несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических ресурсов и потенциалов.

Так, к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия. В связи с введением, так называемой, «двухуровневой» системы местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

Следует отметить, что в настоящее время данным Федеральным законом к ведению городских и сельских поселений отнесен круг вопросов, связанных с повседневным жизнеобеспечением населения. Разделение вопросов местного значения произведено по такому принципу: что в границах поселения, за то отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды, т.е. те вопросы, решение которых требует наличие развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат, отнесены исключительно на районный уровень. Важной особенностью является то, что к вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муниципального района. Но, например, при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к данным вопросам местного значения в том случае, если они не являются компетенцией соседних муниципальных образований и других уровней власти.

Учитывая разные возможности муниципальных образований, Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил органам местного самоуправления муниципального района и входящим в его состав поселениям, право заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная правовая норма позволила экономически слабому сельскому поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что вопросы местного значения можно сгруппировать следующим образом:

. Вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления Конституцией РФ.

. Вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления федеральными и региональными законами как вопросы местного значения.

. Отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления в установленном порядке.

. Вопросы, решение которых передано органам местного самоуправления соглашениями с органами местного самоуправления другого уровня.

. Вопросы, принятые органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.

Следовательно, кроме того, все вопросы местного значения также можно разбить на две большие группы:

) вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций. Данные вопросы местного значения являются общими для всех типов муниципальных образований;

) вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением муниципальных образований и оказанием муниципальных услуг населению. Именно эти вопросы местного значения разграничены по типам муниципальных образований.

Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования должен закрепляться в его уставе. При решении вопросов местного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера.