Формы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий

В современных условиях особую актуальность приобрела проблема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Основной формой их взаимодействия становится институт наделения последних отдельными государственными полномочиями.

В современной теории муниципального управления предусматриваются две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий - это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется, как уже ранее отмечалось, в Конституции Российской Федерации. До сих пор на федеральном уровне вопрос о порядке передачи (наделения) местных органов власти отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Регламентировалось законодательно только то, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться одновременно с передачей необходимых для их осуществления денежных средств.

Законодательство Российской Федерации в настоящее время называет наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями различными терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Такое многообразие в терминологии данного института объясняется социально-политическими факторами. При введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистический анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.

Впервые термин «наделение отдельными государственными полномочиями» появился в Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992г., согласно которой указывалось, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству . Аналогичная формулировка была закреплена впоследствии в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и основных законах субъектов Российской Федерации.

Однако следует отметить, что в начале 90-х гг. XX в. в Российской Федерации не было формальных оснований для введения самого понятия «наделение отдельными государственными полномочиями» ввиду его отсутствия как в конституционных актах прошлых лет, так и в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985г. Логично было бы иное: чтобы законодательная власть РФ, изучив зарубежный опыт, использовала бы правовые категории, применяемые, например, в той же Европейской хартии местного самоуправления, текст которой содержит упоминание о возможности «предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач», а ниже сообщается о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления. Следовательно, в данном случае понятия «предоставление» и «делегирование» используются как синонимы.

Термин «наделение» получил дальнейшее закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем в пришедшем ему на замену одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003г..

В Законе 1995г. нет специального раздела, посвященного наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (возможность их передачи была обозначена лишь термином «наделение», который употреблялся в тексте четыре раза). В Законе 2003г. есть уже специальная глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в которой понятие «наделение» употреблено не менее десяти раз. В то же время использован и термин «передача»: согласно п. 8 ст. 19 федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Как видно, понятия «передача» и «наделение» применяются в качестве слов-синонимов.

В законодательных актах субъектов РФ, принятых после введения в действие Конституции РФ, для обозначения данного правового института используется ряд понятий: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». При этом следует заметить, что все они употребляются как вместо термина «наделение», так и одновременно с ним, как-то: «возложение и наделение» (Республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); «делегирование и наделение» (Республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); «передача и наделение» (Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); «возложение, наделение, передача» (Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Курганская, Тульская области); «возложение, делегирование, передача» (Костромская, Ростовская области); «делегирование, наделение, передача» (Республики Алтай и Мордовия, Вологодская, Ивановская, Ленинградская области); «наделение, передача, предоставление» (Краснодарский край, Кировская область); «возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление» (Пермская область).

Попробуем определить по толковым словарям русского языка семантику каждого из названных терминов (см. таблицу № 1 (Приложении № 2 к настоящей к дипломной работе). В таблице приведены лишь те определения, которые наиболее подходят к рассматриваемой нами теме.

Как видно, рассматриваемые понятия по смыслу фактически тождественны, поскольку их содержание, как правило, раскрывается посредством друг друга.

Во избежание односторонности анализа рассмотрим толкование этих же терминов в юридических энциклопедиях и словарях. Так, в Большой юридической энциклопедии дается разъяснение только одному сложносоставному понятию - делегированию полномочий, обозначающему уступку одним государственным органом другому государственному органу некоторых исключительных полномочий. В данном определении под делегированием полномочий понимается возможность их передачи только в системе органов государственной власти (одно- и разноуровневых).

Особое значение в определении понятия «наделение» в Основном Законе имеют решения Конституционного Суда РФ, так как именно Суд является основным «интерпретатором» Конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года используется понятие «наделение»: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем...» В названном акте Конституционного Суда наряду с термином «наделение» широко применяется понятие «передача». Оно встречается и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: «Муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия». Как мы видим, в Постановлениях Конституционного Суда РФ, так же как и в Конституции РФ, используются термины «наделение» и «передача», которые рассматриваются как синонимы. Иные понятия в отношении передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не используются.

Большинство юридических словарей либо избегают рассматриваемых нами терминов, либо упоминают лишь один из них. В Словаре по конституционному праву Российской Федерации под делегированием понимается поручение (передача) одним органом другому рассмотрения и разрешения вопросов своей компетенции (на постоянной основе, на определенное время, на один раз). Аналогичное определение зафиксировано и в Энциклопедическом словаре по конституционному праву. В Словаре по конституционному праву «делегирование полномочий» рассматривается как передача полномочий одним органом другому.

Интересны результаты исследований и отдельные комментарии к Конституции РФ, где также отсутствует единое понимание данной формулировки. Трактуется, что наделение полномочиями может осуществляться в двух формах: посредством передачи или в результате их делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Специфика же делегирования заключается в том, что предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления осуществляется на один раз, на определенный срок или бессрочно.

В Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации (под ред. В.В. Лазарева) отмечается, что, рассматривая понятие «наделение», следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не о полной передаче их органам местного самоуправления. В комментариях к Конституции РФ поочередно встречаются понятия «наделение» и «передача», которые рассматриваются авторами как синонимы. Одновременно через понятие «делегирование» была обозначена возможность передачи органами местного самоуправления на основании договора своих полномочий органам государственной власти.

Эти примеры свидетельствуют о том, что в Словаре по конституционному праву Российской Федерации и комментариях к Конституции используются разные подходы к трактовке понятия «наделение».

Как видно, многие ученые-авторы при определении передачи отдельных государственных полномочий используют понятие «делегирование». На наш взгляд, это не совсем корректно. Если обратиться к конституционному праву зарубежных стран, то мы встретим термин «делегированное законодательство». Большая юридическая энциклопедия определяет делегированное законодательство как нормативные акты органов исполнительной власти, которые издаются по делегации парламента по вопросам, входящим в их компетенцию, и имеют силу закона. Такое делегирование является по своей сути передачей права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей компетенцией такими правами не обладает. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что делегирование представляет собой наиболее широкое понятие, предполагающее передачу обширного круга полномочий по сравнению с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Таким образом, можно прийти к выводу, что использование термина «делегирование» в данной области представляется не совсем удачным.

Следует отметить, что в научном сообществе также нет единого понимания соотношения понятий «наделение» и «делегирование», «наделение» и «передача», «делегирование» и «передача» государственных полномочий. В научной литературе сложилось несколько основных подходов:

вышеперечисленные категории тождественны;

данные категории являются различными понятиями;

«делегирование» и «передача» - элементы наделения государственными полномочиями;

«передача» - родовое понятие по отношению к видовым понятиям «наделение» и «делегирование»;

вместо понятия «наделение» более удачным представляется использование термина «делегирование государственных полномочий».

Таким образом, можно сделать вывод, что ключевым понятием в законодательстве Российской Федерации, передающим истинный смысл данного правового института, является термин «наделение», а также понятие «передача», зафиксированное Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ.

Как уже было сказано выше, региональное законодательство в различных вариантах применяет термины «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление», хотя следует отметить, что в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации воспроизводятся известные федеральные понятия «наделение» и «передача». Такое многообразие в терминологии института «наделение отдельными государственными полномочиями» является объективным на период его становления. Однако при введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистической анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.

Итак, следует констатировать, что, во-первых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями называется в современной отечественной правовой системе следующими терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Во-вторых, понятие «наделение», означающее предоставление в распоряжение, поручение кому-нибудь другому, в федеральном законодательстве заменяется, как правило, термином «передача», а в региональном - понятиями «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление».