Розробка принципів та напрямів удосконалення державного регулювання індустрії туризму на рівні регіону

 

У більшості країн, що займаються розвитком туризму, державна туристична політика проводиться в рамках регіональних програм економічного розвитку. Така практика ґрунтується на ряді позицій: регіональні туристичні комплекси і центри виступають ключовою ланкою у сфері туризму, індивідуальність кожного з них є "візитною карткою" для держави в цілому; розвиток туризму в кожному окремому регіоні має свої особливості, зумовлені природними, культурними, історичними, економічними, демографічними й іншими умовами; створення та розвиток регіональних туристичних комплексів є потужним фактором соціально-економічного зростання регіонів і особливо сприяють оздоровленню економіки слабкорозвинених районів, що не мають у своєму розпорядженні розвинутої торговельної і промислової бази.

При цьому основним першорядним значенням в реалізації регіональної туристичної політики є місцевий рівень, тобто регулювання туристичного комплексу регіону на рівні його органів державної влади.

У зв’язку з цим слід зазначити основні моменти, що визначають, на наш погляд, важливість регіональної туристичної політики, насамперед як діяльності регіональної влади: суттєвою є роль, яку туризм може відіграти в соціально-економічному розвитку регіону, що володіє навіть не дуже значним туристичним потенціалом; розвиток туризму - це насамперед інтерес регіону, що полягає в стимулюванні своєї економіки та ліквідації територіального дисбалансу в її розвитку; розвиток туризму передбачає індивідуальний підхід у кожному окремому регіоні з урахуванням його характерних особливостей, що ставить ефективність туризму в пряму залежність від управління в регіонах.

Головною метою розвитку індустрії туризму на період до 2025 р. є подальше зміцнення туристично-екскурсійного й санаторно-курортного обслуговування, досягнення європейського та світового визнання якості місцевих рекреаційних ресурсів та послуг, розширення асортименту рекреаційних і туристичних послуг, створення матеріально-технічної і кадрової бази, необхідної для формування на державному та міжнародному ринку рекреаційних послуг, нарощування обсягу доходів суб’єктів господарювання обласного та державного бюджету від туристично-екскурсійної й санаторно-курортної діяльності, що сприятиме підвищенню конкурентоспроможності рекреаційної сфери та туризму області на вітчизняному й світовому ринку рекреаційних і туристичних послуг.

Рекреаційна сфера в Запорізькій області являє собою складний міжгалузевий господарський механізм, структура якого - й адміністративно-господарська, і функціональна, й економічна - має бути реформована і переведена на ринкові механізми господарювання та комплексного управління цієї сфери на рівні регіону, поєднана з конвенцією природокористування, що формується в Україні.

Для створення високорентабельної туристичної та курортної галузей області, які мають максимально задовольнити потреби населення, забезпечення на цій основі комплексного розвитку області за умови збереження природних рекреаційних, лікувальних ресурсів, територій природно-заповідного фонду, пам'яток історії та культури розроблено Програму розвитку галузі, яка покликана стимулювати ефективне використання наявних туристичних та рекреаційних ресурсів області, підвищення рівня міжгалузевого співробітництва, розвиток ринкових відносин у туристичній сфері, визначення перспектив подальшого розвитку рекреаційно-курортного комплексу на основі аналізу його сучасного стану.

Головною ланкою реалізації регіональної туристичної політики має бути державний орган регіональної виконавчої влади. Саме від його зусиль щодо координації діяльності інших органів державного управління, організацій і суб'єктів господарювання у сфері туризму, його ініціативи у сфері законодавства, зовнішніх зв'язків, фінансової, податкової, адміністративної та інших сфер залежить успіх державної туристичної політики.

Розробки СОТ, що стосуються принципів і методів державного регулювання туризму, містять у собі рекомендації щодо створення подібних державних структур як самостійних органів у складі регіональних органів влади.

Коло обов’язків подібних органів окреслюється таким переліком: розробка нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері регіональної туристичної індустрії та здійснення державного контролю за виконанням законодавства про туристичну діяльність; розробка та реалізація регіональних програм розвитку туризму, участь у розробці та реалізації державних і міжнародних програм; урахування і моніторинг ресурсів туризму та здійснення державного контролю за їх раціональним використанням, реалізація заходів щодо їх збереження і відновлення.

При цьому підвищення дієздатності й ефективності державних управлінських структур з туризму має бути пов’язане з двома важливими моментами: наявністю стратегії державної підтримки туризму, з виділенням його як пріоритетного напряму розвитку; збільшенням можливостей туристичних адміністрацій в управлінні державною власністю у сфері туризму.

Крім органів виконавчої влади, в розробці та реалізації регіональної туристичної політики мають брати участь і взаємодіяти інші суб'єкти, насамперед громадські туристичні організації і об’єднання.

У зв’язку з цим існує необхідність систематизації та розподілу напрямів діяльності і повноважень щодо регулювання між органами державної влади і туристичними об’єднаннями.

Цей розподіл повноважень і сфер діяльності нами пропонується здійснювати в такому вигляді (табл. 3.1).

Підвищення ефективності державного регулювання регіональної туристичної індустрії має бути пов’язане, на нашу думку, з такими напрямами діяльності: формування і використання законодавчої бази для розвитку й функціонування підрозділів туристичної індустрії, організаційно-правовий захист суб’єктів туристичної діяльності; розробка стратегії залучення підприємницького сектора в регіональний туристичний комплекс, підтримка, розвиток його діяльності в туристичній сфері; становлення, функціонування та розвиток статистичної бази туристичної діяльності, що є основою аналізу, розробки, реалізації та контролю за виробленням науково обґрунтованих заходів держави в різних функціонування туристичної індустрії країни та її регіонів; посилення взаємодії з державними органами природоохоронної діяльності для недопущення порушення природного балансу як у туристичних зонах, так і на всій території країни; інформаційно-рекламне забезпечення потреб розвитку індустрії туризму як усередині країни, так і за її межами, що спирається на посилення кадрового потенціалу управлінських структур за рахунок залучення фахівців з інформаційних, комунікаційних і рекламних технологій; матеріально-технічне забезпечення та розвиток інфраструктури туристичних регіонів, що супроводжується посиленням ролі і відповідальності туристичної адміністрації в управлінні державною власністю у сфері туризму, контролі за діяльністю відомчих і приватних туристичних підприємств;

формування концепцій і концептуальних підходів, пов’язаних з фінансуванням проблем розвитку туристичної діяльності в регіоні, розробка варіантів здійснення такої діяльності, відбір проектів, які мають реальні можливості фінансування; визначення перспективної потреби в трудових ресурсах, програмне забезпечення розвитку кадрового потенціалу галузі, забезпечення підготовки кадрів для туристичної індустрії.

 

Таблиця 3.1.

Розподіл напрямів діяльності між суб’єктами регулювання туризму

Діяльність регіональних державних органів з регулювання туризму

Діяльність регіональних громадських туристичних організацій і об'єднань з регулювання туризму

-розробка державних стратегій і програм розвитку туристичного комплексу; створення нормативно-правової бази; складання планів розвитку індустрії туризму; оптимізація регіональних туристичних ресурсів; податкове регулювання; надання пільгових кредитів; інвестиції в об'єкти турінфраструктури; розвиток наукових досліджень у сфері туризму; сприяння кадровому забезпеченню туристичної діяльності; захист інтересів туристів; забезпечення безпеки туризму; збір статистичних даних; макромаркетинг регіональних туристичних продуктів; охорона навколишнього середовища; охорона історичних пам'яток.

- представлення регіональних інтересів щодо туризму на державному і міжнародному рівні; укладання двосторонніх і багатосторонніх угод з метою збільшення туристичних потоків у регіон; організація спільних маркетингових досліджень туристичного ринку і поведінки споживачів; організація технічного і фінансового співробітництва; організація інформаційного забезпечення (публікація аналітичних оглядів, проспектів, листівок, путівників і спеціальної туристичної інформації); збут туристичних продуктів в інших регіонах і країнах (створення туристичних агентств або укладання угод про представництво); організація професійної підготовки і підвищення кваліфікації (курси, семінари, навчальні програми); сприяння охороні туристичних ресурсів регіону (проведення акцій і кампаній на захист культури і мистецтва, природного середовища).

 

При цьому різні заходи реалізуються у названих напрямах діяльності і спрямовані на вирішення завдання ефективного регулювання регіонального туристичного комплексу. Вони повинні, на наш погляд, базуватися на таких принципах:

1. Виділення туристичної індустрії регіону як пріоритетної галузі регіональної економіки та концентрація зусиль і ресурсів з метою її розвитку.

2. Визначальним фоном будь-яких дій держави регуляторного характеру мають бути структурні зрушення в організації туристичної діяльності, пов'язані зі зміною умов господарювання та орієнтації населення на споживання туристичних послуг.

3. Підставою для створення умов розвитку конкретних видів туристичної діяльності або об’єктів туріндустрії, надання або позбавлення державної підтримки має бути оцінка попиту на відповідний туристичний продукт в найближчій і віддаленій перспективі.

4. Залучення підприємств різних форм власності до діяльності, пов'язаної з державною підтримкою, можна, здійснювати на конкурсній основі за наявності техніко-економічного обґрунтування інвестиційної діяльності.

5. Державна підтримка повинна поширюватися на обмежене коло найважливіших напрямів діяльності відповідно до економічних і соціальних пріоритетів розвитку туризму, насамперед на заходи, пов'язані з відновленням історико-культурної спадщини регіону, а також з реконструкцією та будівництвом туристичних об’єктів нерухомості, що хоч і мають тривалу окупність, але важливі з погляду соціальної значущості, освіти і перепідготовки кадрів для туристичної сфери за міжнародними стандартами.

6. Залучення величезної державної власності - природних ресурсів, що володіють значним потенціалом використання, для цілей туризму з умовою обов'язкового вироблення правил ринкового обігу природних ресурсів, ефективної їх експлуатації з метою розвитку індустрії туризму.

Удосконалення інформаційного забезпечення регіональної туристичної індустрії і проведення активної рекламної діяльності є невід'ємною умовою розвитку туристичної сфери.

Завдяки великій кількості і різноманітності учасників та продуктів на туристичному ринку, а також специфічності туристичних послуг реклама в туризмі набуває особливого значення. Рекламно-пропагандистська діяльність є найдієвішим і фактично єдиним засобом донесення інформації про регіональний туристичний продукт до клієнта та створення іміджу регіону як привабливого місця для туризму.

Рекламна політика пропаганди туризму, спрямована на просування регіонального туристичного продукту за кордоном і всередині країни, на сьогодні не розвинута.

Відсутність достатніх коштів на ці цілі перешкоджає створенню на туристичному ринку інформаційно-рекламного середовища, що характеризує регіональну продукцію. Той обсяг інформації, який надходить до потенційних туристів зусиллями регіональних засобів масової інформації, окремих туристичних фірм, які рекламують свій турпродукт, не може в повному обсязі показати можливості туріндустрії країни, вирішити все наявні проблеми рекламно-інформаційної діяльності.

З метою активного інформаційно-рекламного забезпечення просування туристичного продукту діяльність регіональних органів влади повинна, на нашу думку, включати: підготовку і видання інформаційно-рекламних проектів та відеопродуктів про регіональні туристичні ресурси і продукти; проведення регулярних кампаній в засобах масової інформації (вітчизняних і зарубіжних) з метою створення сприятливого туристичного іміджу регіону; створення інформаційного банку реклами туристичних продуктів за окремими туристичними зонами; створення єдиної туристично-інформаційної регіональної мережі та забезпечення її інтеграції з аналогічними вітчизняними і міжнародними мережами; створення рекламно-інформаційної експозиції регіону на вітчизняних і міжнародних туристичних ярмарках, виставках і біржах.

Кажучи про інші напрями інформаційного забезпечення державного регулювання туристичної галузі, слід підкреслити важливу роль статистики для аналізу й виявлення соціально-економічної сутності, факторів і тенденцій розвитку туристичної діяльності.

Щодо стану справ туристичної індустрії як у регіоні, так і в державі в цілому, то на сьогодні не має можливості отримати достовірні дані. Достатньо сказати, що серед професіоналів турбізнесу лише 20% довіряють офіційній статистиці, ще 30 % довіряють частково. Деякі з них стикаютьсяся з ситуацією, коли офіційні дані відхилялися від реальних у сім разів.

Важливим напрямом державного регулювання туристичної діяльності має виступати і державна політика підтримки підприємницького сектора в туристичному бізнесі.

На відміну від світового, а в деяких випадках вже і вітчизняного досвіду, у регіональній практиці туристичної діяльності такої підтримки підприємництва практично немає.

Існують відомі, такі, що декларуються законами і нормативними актами, податкові, фінансові й інші методи підтримки підприємництва, проте ці методи у своїй більшості реалізуються слабо. Крім того, існуючий перелік методів підтримки підприємництва в регіоні не містить достатнього інструментарію, що зважає на специфіку туристичної сфери.

Це істотно стримує повноцінне використання туристичного потенціалу регіону, не сприяє припливу в цей сектор економіки додаткових інвестиційних ресурсів.

У зв’язку з цим вважаємо за необхідне підкреслити економічну зацікавленість учасників туристичного бізнесу в реалізації заходів щодо розвитку індустрії туризму, що забезпечується такими формами державної підтримки: надання туристичним районам і центрам регіону статусу зон найбільшого сприяння з різним набором пільг; акумуляція податків у регіональних інвестиційних фондах; пільгове державне кредитування; встановлення гарантій у різних формах для отримання кредиту; стимулювання створення нових і збереження діючих робочих місць.

Не менш важливим напрямом державного регулювання туристичної діяльності в регіоні виступає формування та використання законодавчої бази для розвитку й функціонування підрозділів туристичної індустрії.

Специфічність туризму, складна багатогалузева структура зв'язків у цій сфері зумовлюють необхідність комплексного, різнобічного підходу в правовому регулюванні. У результаті, створення ефективної системи у сфері туризму не може обмежитися ухваленням норм спеціального законодавства, необхідний також розвиток і інших галузей права (митного, транспортного, споживчого, торговельного, податкового, інвестиційного тощо) з орієнтацією на стимулювання туристичної діяльності і забезпечення узгодженості всіх норм регулювання відносин у сфері туризму. Здійснення цієї роботи має відбуватися не лише на загальнонаціональному рівні, але й на рівні регіону в рамках наявних повноважень регіональних органів влади. Важливим моментом тут є забезпечення відповідності регіонального правового поля нормам вітчизняного і міжнародного права, оскільки невідповідність може служити серйозною перешкодою розвитку туристичних зв’язків і залучення інвестицій у галузь.

Важливим напрямом державного регулювання має бути розвиток регіональної інфраструктури та створення умов вдосконалення матеріальної бази туризму. Проблеми в розвитку інфраструктури впливають на зниження потенціалу сфери туризму.

Значна невідповідність матеріальної бази потенціалу природних туристичних ресурсів регіону і туристичним стандартам, які використовуються у світовій практиці, є серйозною перешкодою для зростання туристичних потоків у регіон.

Необхідне будівництво нових туристичних об’єктів і реконструкція наявних. Насамперед це стосується оновлення та розширення готельної бази, здатної прийняти туристів і забезпечити сервіс на світовому рівні.

Готельне господарство регіону характеризується високим рівнем морального і фізичного зносу (більше ніж 80%), низьким рівнем комфортності номерів, технологічною відсталістю і вузьким асортиментом послуг, що надаються. У ньому практично відсутній сектор готелів середнього класу за прийнятими цінами, рівень обслуговування розрахований на масового туриста, як іноземного, так і вітчизняного.

Створення ефективної транспортної інфраструктури туризму, що відповідає сучасним міжнародним вимогам перевезень, є гнучкою відносно туристичного попиту й адекватної географії та рельєфно-ландшафтним особливостями туризму в регіоні, входить до головних державних завдань розвитку туристичної сфери.

Має бути забезпечена якісна і вартісна прийнятність транспортних послуг у туризмі як шляхом державного нормативно-законодавчого регулювання, так і через договірне регулювання відносин регіональних туристичних підприємств і організацій з транспортними компаніями.

Безпосередньою умовою створення в регіоні конкурентоспроможних туристичних центрів є реконструкція та розвиток їх технічної бази: засобів зв'язку, рятувальних служб, інвентарної бази для різних видів туризму, канатних доріг, крісел, підйомників.

Оновлення та розвиток інфраструктури туризму в Україні відповідно до сучасних технологій і світових стандартів неможливі без здійснення значних капіталовкладень. Проблема нестачі інвестиційних ресурсів для розвитку туристичної галузі на сьогодні є ключовою.

Формування концептуальних підходів, пов'язаних з фінансуванням програм розвитку туристичної діяльності в регіоні, розробки варіантів і сценаріїв її здійснення, відбір проектів з реальними можливостями фінансування, як один з напрямів державного регулювання туристичної діяльності в країні, реалізується у відповідних регіональних законодавчих і нормативних актах.

Відповідно до цих документів передбачається в рамках державного регулювання у сфері туризму пряме бюджетне фінансування розробки та реалізації регіональних цільових програм розвитку туризму, а також створення сприятливих умов для інвестицій у туристичну індустрію. Розроблені на базі чинних законодавчих і нормативних актів заходи містять не лише набір відповідних дій держави, але й пропонують організаційно-економічний механізм їх фінансування.

Основними принципами, на яких слід будувати фінансування туристичної діяльності в регіоні, є: фінансування інвестиційних та інших проектів у сфері взаємних інтересів країни в цілому при участі державного бюджету і бюджету регіону; виділення з державного й інших бюджетних джерел цільових інвестиційних кредитів для реалізації найбільш значущих проектів з недовгими термінами окупності; залучення позабюджетних інвестицій під державні гарантії регіональних органів управління; створення організаційно-економічних і правових умов, що дають змогу регіональним органам управління приваблювати кошти зарубіжних інвесторів; ухвалення спектра поправок до законодавчих і нормативних актів, що дають можливість ослабити податковий тягар для туристичних підприємств, які здійснюють діяльність за пріоритетними напрямами розвитку регіонального туризму.

Разом з природними туристичними ресурсами і матеріально-технічною базою туризму неодмінним фактором функціонування туристичної галузі виступають трудові ресурси. Підготовка висококваліфікованих туристичних кадрів і розвиток галузевої туристичної науки є фундаментальним напрямом державного регулювання туристичної індустрії в регіоні.

Головне завдання в цьому плані на сьогодні полягає в тому, щоб заповнити нестачу у фахівцях у сфері менеджменту та маркетингу туризму на регіональному рівні. З цією метою в регіональних вузах відкриті спеціальності підготовки працівників туристичної сфери.

Збереження надалі набраного темпу і якості підготовки фахівців стане заставою швидкого вирішення проблем регіонального туризму.

Для ефективного просування регіонального туристичного продукту на українському і міжнародному туристичному ринках доцільне створення за прикладом багатьох країн світу спеціальних туристичних організацій, які об'єднують у своєму складі зацікавлені в розвитку вітчизняного туризму підприємства й організації. У співпраці з урядовими органами ці організації могли б, на наш погляд, доповнити зусилля держави за такими напрямами: організація маркетингових досліджень туристичного ринку; здійснення рекламно-інформаційної діяльності за просування регіонального продукту; організація туристичних представництв за межами країни; професійні контакти і участь у діяльності українських і міжнародних туристичних організацій; концентрація фінансових ресурсів як за рахунок державних коштів і членських внесків, так і за рахунок позикових джерел і різноманітних доходів, та використання їх на просування й розвиток туристичного продукту; координація діяльності членів організації і вироблення рішень у сфері управління туризмом, що відповідають як інтересам бізнесу, так і громадським інтересам.

Тісна співпраця держави, підприємств туристичної сфери, громадських об'єднань при регуляторній ролі держави буде ефективним важелем розвитку регіонального туристичного комплексу, що з усією очевидністю підтверджується зарубіжним досвідом.