Специфіка державного регулювання та підтримки розвитку індустрії туризму

 

Внесок індустрії туризму в соціально-економічний і культурний розвиток та реалізацію існуючих потенційних можливостей багато в чому визначається політикою держави щодо туризму.

Зокрема, успіхи розвитку туризму в країнах Західної Європи і США, його внесок у ВВП багато в чому визначаються цілеспрямованою політикою держави, яка створює сприятливі умови для розвитку всіх складових індустрії туризму. Безумовно, у сфері туризму, як і в більшості інших секторів економіки, головним регулятором темпів і напрямів розвитку виступають ринкові відносини.

Проте існують певні межі. за які процес зниження регуляторної функції держави не повинен виходити. Державі, що розглядає розвиток туризму як одне з пріоритетних завдань, не обійтися без цілеспрямованого державного регулювання та підтримки розвитку індустрії туризму, без дієвого національного механізму, що координує політику на різних рівнях її реалізації.

Міжнародні туристичні організації зазначають, що "туризм повинен плануватися державними структурами на комплексній і послідовній основі, з урахуванням усіх аспектів цього феномену" [139, с.71].

Проте, оскільки не існує єдиної сталої інтерпретації самого поняття "індустрія туризму", для виявлення важелів дії та форм участі держави в цій сфері необхідно розглядати існуючі погляди на визначення поняття "державне регулювання" стосовно економіки в цілому.

Розглядаючи проблеми процесів конкуренції та координації в сучасній економіці, представники школи інституціоналізму обґрунтовують доцільність інституційної суперструктури: це проміжна ланка між конкуренцією та координацією, своєрідний надбудовний механізм, що активно впливає на ринкові процеси. Цей механізм ґрунтується на міжособистісних і міжкорпоративних зв’язках у системі влади, за допомогою яких здійснюється міжфірмова ринкова торгівля й забезпечується взаємодія підприємств.

Тенденції до посилення державного регулювання ринку відзначають Р. Хейлбронер і Л. Тароу [66]. Соціалізація економічної системи, зміцнення економічної бази державного регулювання приводить до формування моделі "контрольованого суспільства", в якому скорочується роль традиційних атрибутів капіталізму - приватної власності й ринкового механізму. У результаті посилення ролі політичного чинника з розвитком сучасної економіки з’являються різноманітні інститути, що беруть участь у регулюванні ринкових процесів.

У 70-х рр. XX ст. виник новий напрям у теорії державного регулювання ринкових процесів, який дістав назву енвайронменталізму, або теорії регулювання зовнішнього середовища бізнесу. Прихильники цієї теорії вважають, що оптимальний вплив держави на функціонування ринків має здійснюватися через зовнішнє середовище бізнесу. Американські економісти Г. Стейнер і Дж. Стейнер розглядають систему державного регулювання ринку як зовнішнє середовище, що забезпечує, по-перше, безпеку товарів для споживачів, дотримання екологічних вимог у процесі виробництва, достовірність рекламної інформації. По-друге, підтримку приватного бізнесу на основі субсидування, захисту від недобросовісної конкуренції, забезпечення можливості виходу на ринки інших країн тощо. Таким чином, система державного регулювання ринку розглядається з позицій інтересів бізнесу, реалізація яких дасть змогу забезпечити виконання інтересів суспільства в цілому [114].

Г. Домінгез зазначає, що ринки функціонують у межах регульованого зовнішнього середовища, яке визначає поведінку агентів ринку, впливаючи на них у декількох напрямах: внутрішньофірмові відносини, контрактні відносини з іншими фірмами, зовнішньоекономічні зв’язки, ринкова кон’юнктура, кредитування, страхування ризиків, правові норми, стандарти [167]. Отже, і державне регулювання ринку є складною системою форм і методів впливу на зовнішнє середовище функціонування бізнесу. Саме зовнішнє середовище визначає правила поведінки суб’єктів ринку і встановлює певні параметри, у межах яких забезпечується узгодження інтересів приватного бізнесу й суспільства в цілому.

У науковій літературі існують різні підходи до змісту та класифікації інструментів державного регулювання ринкових процесів.

П. Самуельсон розуміє під державним регулюванням ринку сукупність таких інструментів: державне підприємництво, фінансово-бюджетне, кредитно-грошове, зовнішньоторговельне регулювання й регулювання доходів [138].

К. Бейн і П. Хоуелс включають у систему державного регулювання ринку такі елементи, як антимонопольне, податкове, тарифне регулювання, субсидування приватних фірм, державні інвестиції в інфраструктуру, регулювання зайнятості, правове забезпечення [138].. Армстронг, Дж. Тейлор розуміють під державним регулюванням систему методів економічного регулювання (фіскального, монетарного, зовнішньоторговельного) у сукупності з адміністративним регулюванням розміщення приватних фірм (адміністративно-бюрократичні вимоги, архітектурно-планові, екологічні та інші стандарти, норми й правила, державні гарантії за приватними кредитами) [156].

Вивчення праць зарубіжних авторів [158], вітчизняних економістів - фахівців з проблем державного регулювання ринкових процесів як на національному [133], так і на регіональному рівнях [113] дає змогу запропонувати таку класифікацію інструментів державного регулювання ринкових процесів: за характером впливу на ринкові процеси інструменти державного регулювання поділяються на прямі та непрямі, за широтою впливу - на загальноекономічні й селективні, за каналами впливу - на економічні й адміністративні, за політикою та формами реалізації - на податкові, бюджетні, кредитно-грошові, цінові, антимонопольні, зовнішньоекономічні, інституційні.

Реалізація економічної політики можлива лише при використанні сукупності заходів, що створюють механізм державного впливу на економіку. Для раціонального їх застосування необхідне знання структури цих заходів. Залежно від вибраних критеріїв існує декілька варіантів їх класифікації.

Для виявлення особливостей взаємодії суб’єктів регіональної економічної системи і їх функцій доцільно всіх суб’єктів згрупувати в такі підсистеми: підприємства й організації різних форм власності, ринкова інфраструктура, регіональні органи управління, населення, що займається підприємницькою діяльністю. Ефективному управлінню на регіональному рівні перешкоджає відсутність чіткої системи регулювання регіонального відтворювального процесу, особливо у фазах розподілу й обміну, тому одне з головних завдань у сфері управління економікою регіону на сучасному етапі розвитку - об’єднання наявних окремих елементів у єдину систему управління.

Для зарубіжної економічної літератури характерне виділення економічних форм державної підтримки й регулювання галузей, розподіл їх на фінансові та кредитні заходи.

Превалювання в ході державного економічного регулювання фінансових заходів підтримки галузей економіки показано в працях П. Хейне та М. Блауга. Фінансово-державна підтримка галузей включає такі форми, як фінансування капітальних вкладень на розвиток виробничої й соціальної інфраструктури; списання кредиторської заборгованості, асигнування на цільові, галузеві та міжгалузеві програми; дотації на виробництво певних видів продукції й компенсації; пільгове або прогресивне оподаткування, фінансування лізингової системи, цінова й тарифна політика, субвенції, субсидії тощо.

Іншої точки зору дотримуються М. Фрідмен, Е. Долан, які у своїх працях відводять провідну роль кредитно-грошовим заходам регулювання. Система кредитної підтримки з боку держави має ряд особливостей: компенсація (субсидування) відсоткової ставки кредитів для підприємств; часткове (або повне) забезпечення банківських кредитних вкладень у галузь гарантіями державних органів влади, створення спеціалізованих кредитних інститутів, орієнтованих на кредитування галузі.

Крім вказаних вище джерел підтримки галузей економіки, до них також доцільно віднести кошти громадських структур, що займаються некомерційною діяльністю, і кошти міжнародних організацій, які беруть участь своїм капіталом у заходах розвитку галузей економіки. Використання цих джерел ще не набуло достатнього поширення в Україні, але існують реальні можливості для їх застосування з урахуванням досвіду зарубіжних країн.

Виходячи з проведеного вище аналізу суті й змісту поняття "державне регулювання", з урахуванням складності й багатогранності індустрії туризму, можна дати таке визначення поняттю "державне регулювання індустрії туризму":

Це діяльність органів державної влади, цілі якої визначаються концептуальними уявленнями про місце й роль туристичного комплексу в економіці країни та полягають у визначенні пріоритетних напрямів розвитку туризму, розробці й ініціації концепцій та програм, їх правовому, фінансовому, кадровому і інформаційному забезпеченні.

Державна політика регулювання створює умови та визначає основні напрями розвитку, як самої індустрії туризму, так і інших галузей економіки, тією чи іншою мірою орієнтованих на туристичний ринок.

Суть державного регулювання індустрії туризму виражається в цілях, засобах і організаційних формах її реалізації.

Основними цілями політики державного регулювання індустрії туризму є: збільшення валового національного доходу від туристичної діяльності; збільшення кількості зайнятих в індустрії туризму; організація туристичної діяльності в цивілізованих рамках; збереження туристичних ресурсів; примноження туристичного потенціалу країни й окремих регіонів.

Досягнення цих цілей передбачає вирішення головного завдання державного регулювання - створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму за допомогою правових, економічних, адміністративних та інших методів дії, розподілу матеріальних і кадрових ресурсів з урахуванням існуючих пріоритетів.

Цілі державної політики розвитку індустрії туризму реалізуються на основі функціонування системи державного регулювання індустрії туризму, під якою розуміється сукупність організаційних структур і методів регулювання, що забезпечують виконання таких функцій, як: планування, що включає розробку стратегій і програм розвитку туризму, вироблення планів діяльності й механізмів їх реалізації; організація, що полягає у формуванні оптимальної організаційної структури туристичних адміністрацій, раціональний розподіл обов'язків і повноважень, сприяння створенню додаткових структур регулювання (спілки, асоціації); координація, тобто забезпечення синхронності дій учасників процесу регулювання індустрії туризму; контроль, оцінка й коректування діяльності елементів системи регулювання для забезпечення виходу на заплановані параметри розвитку.

Державна політика повинна здійснюватися в процесі регулювання й підтримки становлення індустрії туризму в Україні і створення для неї необхідної інфраструктури.

У розвинутих у туристичному аспекті країнах форми підтримки можуть варіюватися від прямих інвестицій, що спрямовуються на формування туристичної інфраструктури, до витрат на підготовку кадрів, наукове й рекламно-інформаційне забезпечення просування національного туристичного продукту на світовому ринку, податкових та митних пільг, які стимулюють приток інвестицій і розвиток внутрішнього та в'їзного туризму.

Важливим етапом створення ефективної системи регулювання індустрії туризму є вибір моделі організаційної побудови й визначення з урахуванням існуючих реалій найбільш раціонального способу її реалізації. Світова практика розвитку систем державного регулювання туризму виробила три основні моделі організаційної побудови органів регулювання [89].

Перша модель регулювання індустрії туризму, що реалізовується в США, передбачає відсутність централізованої державної туристичної адміністрації. Вирішення всіх питань здійснюється на місцевому рівні в ході взаємодії суб'єктів туристичної діяльності на основі принципів ринкового "саморегулювання". Втручання державних органів відбувається тільки в разі виникнення серйозних суперечностей.

Реалізація подібної моделі регулювання туризму передбачає: присутність сильних компаній в індустрії туризму, здатних ініціювати та самостійно здійснювати великомасштабні проекти; розвинутість і міцність позицій різних елементів ринкової інфраструктури; високу привабливість туристичних об'єктів для відвідувань; міцний і налагоджений характер відносин в умовах ринкової взаємодії.

Друга модель передбачає наявність сильного й авторитетного центрального органу (як правило, міністерства) національної туристичної адміністрації. Подібна організація регулювання туристичної індустрії реалізується в країнах, де туризм є одним з основних джерел валютних надходжень (Єгипет, Туніс, Туреччина). Ця модель передбачає масштабну участь держави у фінансуванні підприємств індустрії туризму та інвестуванні розвитку туристичної інфраструктури, проведення рекламної й маркетингової діяльності.

Третя модель, що реалізовується в європейських країнах, полягає в тому, що питаннями розвитку індустрії туризму відає яке-небудь багатогалузеве міністерство, частіше за весь. економічного профілю. При цьому підрозділи міністерства, відповідальні за туризм, діють у двох напрямах: займаються вирішенням загальних питань державного регулювання (розробка нормативно-правової бази, координація діяльності, міждержавна співпраця, аналіз стану й розвитку) і проводять маркетингову, рекламно-інформаційну діяльність, управляють туристичними представництвами за кордоном.

Функції, повноваження та статус органів, що здійснюють регулювання туризму в межах конкретної організаційної моделі, визначаються національним законодавством тієї чи іншої країни, яке, таким чином, відображає роль туризму в національній економіці. Проте, незалежно від моделі організаційної побудови, практично в усіх країнах до компетенції державних органів різних рівнів входить: визначення пріоритетів розвитку індустрії туризму й розробка відповідних цільових програм; створення на міжнародній арені привабливого образу своєї країни і пропаганда її туристичних ресурсів; координація зусиль і ресурсів державного та приватного секторів для створення туристичної інфраструктури; забезпечення доступу до туристичних регіонів, охорона пам’яток; створення умов для стимулювання приватних інвестицій в індустрію туризму; визначення і здійснення пріоритетних заходів щодо маркетингу й реклами туристичних районів з метою підвищення їх привабливості; ухвалення правил ліцензування та контроль за їх дотриманням, а також за якістю туристичних об'єктів і обслуговування туристів; збереження туристичних ресурсів, у тому числі встановлення правил землекористування та охорони навколишнього середовища, контроль за їх дотриманням; організація системи професійної підготовки та перепідготовки кадрів для підприємств і організацій індустрії туризму.

Ефективне функціонування системи державного регулювання передбачає вплив на всі аспекти розвитку індустрії туризму: правові, економічні, соціальні, політико-адміністративні, культурні й екологічні. У кожному з вказаних напрямів органи регулювання застосовують свій інструментарій дії, який у систематизованому вигляді подано в табл.1.2.

Державне регулювання індустрії туризму здійснюється не лише при безпосередній і прямій дії на туристичну діяльність. З метою стимулювання розвитку туризму державою можуть бути використані й опосредковані методи, що впливають на індустрію туризму. Заходи, здійснювані в цьому напрямі, одночасно є й заходами загальноекономічного регулювання. Вони впливають на динаміку розвитку туристичної галузі. діючи на економічну кон’юнктуру в країні.

Опосередкований вплив може полягати також у зміні умов господарювання в інших галузях у бік стимулювання або гальмування економічних процесів. Так, наприклад, зниження податків на бізнес в одних галузях може знижувати темпи розвитку індустрії туризму внаслідок переливання ресурсів у привабливіші сектори економіки.

 

Таблиця 1.2

Інструментарій державного регулювання в різних аспектах розвитку туризму

Сфери регулювання	Інструментарій регулювання
Правова	- регламентація норм і правил експлуатації туристичних ресурсів; регламентація правил діяльності підприємств туріндустрії, їх прав і обов'язків; регулювання правил в'їзду і виїзду в країну для іноземних і вітчизняних туристів; встановлення правил внутрішньої міграції; встановлення мораторіїв і санкцій; розробка та ухвалення концепцій і програм розвитку індустрії туризму
Економічна	- формування умов сприяння для приватних інвестицій у туризм; прямі державні інвестиції в турінфраструктуру; пільгове кредитування; пільгове оподаткування; зовнішньоторговельні пільги; адміністративні пільги; регулювання цін і тарифів; страхування
Організаційна	- розробка й формування системи регулювання індустрії туризму на національному та регіональному рівні; розробка й реалізація заходів щодо формування туристичного іміджу країни і її регіонів; розробка й реалізація консультативних схем взаємодії суб'єктів регулювання та підприємств індустрії туризму, громадських туристичних організацій; розробка й реалізація заходів щодо просування туристичного продукту країни та регіонів, встановлення й підтримка міжнародних зв'язків у сфері туризму; розробка й формування системи спостереження та контролю за станом туристичних ресурсів, станом і розвитком туріндустрії
Соціальна	- субсидування створення робочих місць; розвиток соціального туризму; розвиток дитячого й молодіжного туризму; інвестиції в розвиток людського потенціалу; захист прав та інтересів туристів
Науково-освітня	- організація й фінансування підготовки кадрів у системі середньої і вищої освіти; фінансування наукових досліджень у галузі туризму; організація міжнародних і внутрішніх стажувань
Культурна	- охорона й реставрація історичних пам’ятників; проведення культурних фестивалів; залучення й організація гастролей популярних творчих колективів; проведення заходів щодо дослідження, відновлення та розвитку фольклору місцевого населення; підтримка діяльності установ культури, творчих колективів
Екологічна	- розробка та проведення природоохоронних заходів; ліквідація загроз й відновлення природних ресурсів; стимулювання впровадження природоохоронних технологій виробничої діяльності

 

Державне регулювання повинно використовувати широко розгалужений інструментарій і враховувати регіональну специфіку розвитку індустрії туризму. В умовах України ця необхідність пояснюється не лише існуючими міжрегіональними відмінностями за видами та потенціалами природних туристичних ресурсів, зумовлених масштабами території країни, а й дією безлічі інших чинників, що визначають характер розвитку індустрії туризму в регіонах: рівень соціально-економічного розвитку; характер культурно-історичної спадщини; масштаби індустріалізації, урбанізації; етнічний склад населення; екологічна обстановка тощо.

У зв’язку із цим державна політика регулювання й підтримки розвитку індустрії туризму повинна мати регіональну складову. Регіональна туристична політика як діяльність державних органів з розвитку індустрії туризму в конкретних регіонах з урахуванням їх територіальних особливостей повинна мати два рівні свого прояву: національний, що реалізується центральними органами влади, і регіональний.

Перший передбачає втілення основних принципів загальнонаціональної політики регулювання розвитку індустрії туризму в конкретних регіонах, насамперед тих, які володіють найбільшим потенціалом розвитку туризму.

Другий є розробкою й реалізацією на місцевому рівні конкретних заходів з розвитку індустрії туризму, визначених можливостями цієї галузі, вирішити існуючі соціально-економічні проблеми регіону.

Невід’ємним елементом такої дворівневої регіональної туристичної політики має бути координація заходів, що реалізуються на різних рівнях влади (рис.1.2).

У цілому можна констатувати, що реалізація наявного в країні або в окремому її регіоні туристичного потенціалу залежить від переважно від характеру, спрямованості й інтенсивності зусиль державних органів зі створення необхідних умов розвитку індустрії туризму. У зв'язку із цим розробка та реалізація вивіреної державної політики регулювання й підтримки розвитку індустрії туризму є необхідною умовою її поступального розвитку.

Рис.1.2 Рівні регіональної туристичної політики

 

Здійснення політики державного регулювання індустрії туризму базується, як правило, на розробці та реалізації цільових програм, повинно передбачати тісну взаємодію з іншими елементами державної загальноекономічної політики, спрямованими на розвиток галузей, пов'язаних з індустрією туризму: транспорту, зв’язку, торгівлі, будівництва, виробництва товарів народного споживання.

Це означає, що розробка принципів, методів і конкретних заходів державного регулювання й підтримки розвитку індустрії туризму повинна базуватися всебічному врахуванні та аналізі всієї сукупності внутрішніх і зовнішніх факторів, що визначають пріоритети й перспективи розвитку туристичного комплексу. Серед вказаних факторів можна виділити: внутрішні: рівень розвитку підприємств безпосереднього обслуговування туристів; номенклатура пропонованих видів туристичних послуг; наявність і рівень розвитку підприємств та організацій непрямого обслуговування туристів; кадрове забезпечення підприємств туріндустрії; рівень розвитку туристичної культури (готовність населення до подорожей, доброзичливість місцевого населення до туристів тощо); зовнішні: природно-географічні та кліматичні умови; історико-культурний потенціал; соціально-економічна ситуація; суспільно-політична обстановка.

Важливим етапом визначення шляхів і способів розвитку індустрії туризму є вивчення практики зарубіжних країн, що накопичили в цьому плані досить великий досвід. Аналіз зарубіжної практики дає змогу виявити пріоритети державної політики регулювання та підтримки індустрії туризму, оцінити ефективність використаного інструментарію, розглянути можливість адаптації досвіду інших країн до вітчизняних умов.