Создание трехуровневой системы распределения власти между центром и регионами

Президентский указ N 849 от 13.05.2000 г. ввел не просто новый элемент в политическую систему, но осуществил переход от двухуровневой системы управления к трехуровневой. Если раньше взаимодействие центра с регионами происходило при непосредственном контакте федеральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съезжавшимися в Москву на заседания Совета федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка - полпреды. Восемьдесят девять российских регионов были объединены в семь округов, границы которых почти полностью совпадали с семью военными округами: Центральный (17 субъектов федерации), Северозападный (11), Северо-Кавказский, переименованный в сентябре того же года в Южный (13), Приволжский (15), Уральский (6), Сибирский (16), Дальневосточный (10). Сложившееся в последние годы ельцинского правления деление регионов на межрегиональные "ассоциации" было проигнорировано, что, вероятно, имело целью разрушить установившиеся между губернаторами связи, представлявшиеся Кремлю опасными.

Полпреды и их заместители были отнесены указом президента к федеральным государственным служащим, входящим в состав Администрации Президента РФ. Назначение на должность заместителей полпредов, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются руководителем Администрации Президента РФ, который также утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество его заместителей. Таким образом, несмотря на большие полномочия, полпреды были подконтрольны не только президенту, но и руководителю его администрации, и полностью зависели от последнего при подборе своих заместителей. Это ограничение властных полномочий вызвало противостояние между полпредами и администрацией президента, которое наблюдалось и спустя два года после реформы. Это противостояние было закреплено тем, что В.Путин в том же 2000г. вводит полпредов в состав Совета безопасности РФ, ставя их, таким образом, на один уровень с руководителем Администрации.

Реформа вызвала к жизни и еще один конфликт интересов: совсем недавно независимые губернаторы оказались понижены в ранге, и теперь должны были апеллировать не лично к президенту, а к своему полпреду, который контролировал их деятельность. Ослабление власти губернатора проявлялось также в том, что главные федеральные инспектора (ГФИ), курировавшие в новой системе власти каждый субъект федерации, получили больший статус по сравнению с представителями президента ельцинского времени. Политологи Зубаревич Н., Петров П., Титков А. так описывали этот процесс:

"Практически первое, с чего начал В.Путин, став исполняющим обязанности президента, были массовые чистки среди представителей президента в регионах, обленившихся, прикормленных губернаторами, погрязших во внутренних склоках. В январе 2000 г. все они были подвешены в воздухе, получив приставку "и.о.", причем при этом подверглись "пентимации" - каждый пятый из них лишился поста."

Путинские федеральные инспектора начали осуществлять проверки деятельности региональных администраций, и сразу же обнаружили массу несоответствий и нарушений не только в сфере законодательства. Конфликт между новым "этажом" власти и региональной элитой обозначился сразу же в большинстве регионов. Губернаторы были унижены потерей своей почти бесконтрольной власти, и тем, что в их дела вмешиваются не только чиновники Администрации президента и полпреды, но и федеральные инспектора - по большей части, совсем молодые и неопытные назначенцы. Раздражение губернаторов вызывали также неопределенность функций полпредов и инспекторов, которые могли вмешиваться в любые региональные проблемы. С критикой в адрес новой системы выступил президент Татарстана М. Шаймиев, который сказал, что "параллельные функции федеральных и окружных структур плодят новые армии чиновников и ведут к полной неразберихе. Были слышны и голоса тех, кто считал, что путинская "реформа регионального устройства направлена на превращение России из федеративного в унитарное государство".

Однако такая функциональная неточность на этом периоде становления путинского государства имела свои плюсы, так как давала президенту возможность маневра в управлении регионами. Функция полпредов состояла не столько в конкретных контрольных действиях, но в том, чтобы быть опорой президента там, где того потребует ситуация. Кроме обозначенных в "Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" задач (работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации контроля за исполнением решений федерального центра, реализации кадровой политики президента, предоставлении президенту регулярных докладов) полпреды выполняли и "особые поручения". Так, одной из важных неофициальных задач полпредов стала мобилизация так называемого административного ресурса на региональных выборах, подбор кандидатов на высший пост исполнительной власти в регионе, и обеспечение максимальных возможностей для их избрания.

Насколько эффективна была новая система распределения власти? Часть политиков и исследователей оценивали ее весьма скептически. Так, депутат Государственной думы РФ В. Рыжков утверждал, что главный итог путинской реформы - "появление в России еще одной хрупкой и плохо определенной бюрократической надстройки, запутавшей и без того непролазный отечественный госаппарат. Рождение нового бесформенного чиновничьего облака, парящего над пестрой мозаикой российских провинций, в которых течет своим заведенным порядком привычная жизнь, по-прежнему бесконечно далекая от бюрократических игр власти". Другой политик, О. Морозов, несмотря на положительное в целом отношение к реформе, отмечал, что "проблема заключается в поиске дальнейших функций полпредов". Действительно, новый "этаж" российской власти обладал довольно расплывчатыми полномочиями, и сам факт введения полпредов не федеральным законом, а указом президента также вызывает некоторые вопросы. Однако, на наш взгляд, Путин и его окружение преследовали определенные цели, которые и были достигнуты. Внедрив новый "этаж" федеральной власти, президент В.Путин добился не только усиления центра, но и создал группу чиновников, преданных ему лично. Эта группа стала не только функциональным отрядом федералов, действующих от имени президента в регионах, но и селекционной кадровой лабораторией. Поскольку Путину первые два года правления приходилось в срочном порядке подтягивать своих людей, вопрос подготовки кадров для него имел первостепенную важность. В 2001-2002гг. в системе государственной власти появляются новые ниши, заполняемые "резервом" - молодыми чиновниками, которые должны были проявить себя на политическом поприще. В первую очередь кадровый резерв формировался в аппаратах полномочных представителей президента в федеральных округах и в Совете федерации, формируемом по новым принципам.

Произведя реформу политической системы, В.Путин начал формировать новый слой элиты, деятельность которой была связана с представительством федеральных интересов в российских регионах. Мы будем называть эту группу элиты федералами, подчеркивая ее функциональное значение. Первым шагом в формировании корпуса федералов было назначение полномочных представителей президента - этих супергубернаторов, наделенных довольно большими, но неопределенными полномочиями. Каждый федеральный округ возглавлялся полномочным представителем президента, у которого было от 6 до 10 заместителей. Аппарат каждого полпреда насчитывал примерно 150 человек, включая главных федеральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), их помощников и "подснежников". Возрождение института подснежников - этих внештатных государственных служащих - после более чем десятилетнего перерыва свидетельствовало не только о том, что государство испытывает нехватку кадров на низших чиновничьих должностях, но и о новых договорных отношениях между властями и частным бизнесом, который соглашался оплачивать работу внештатников. Численность новой группы элиты составила примерно полторы тысячи человек.: 7 полпредов, 45 их заместителей, 1050 сотрудников аппаратов федеральных округов. Почти в каждом субъекте федерации имеется один главный федеральный инспектор и просто федеральный инспектор со штатом 5 - 6 человек аппаратных сотрудников и неопределенным числом внештатных "подснежников.