Элиты и бюрократии. Региональные элиты переходного периода

Автор: Екатерина Добрынина

Нынешней осенью проблемы региональной политики опять оказались в фокусе внимания СМИ. В основном, как говорят на своем сленге газетчики, по "новостным поводам". Вот, например, каждое осеннее воскресенье граждане стройными рядами шли избирать себе десятки тысяч "чернорабочих власти" - мэров городов и городков, глав муниципальных образований, местных депутатов. Тех, кто личным трудом призван будет вывезти из нынешнего болота реформируемую систему местного самоуправления (МСУ). Вот на губернаторские посты назначили новых политиков - персон вполне прогрессивного толка или, на худой конец, федерального масштаба. Пресса описывала каждый из первых шагов Георгия Бооса в Калининграде, Валерия Шанцева в Нижнем Новгороде, а также и менее известных деятелей - иркутского Александра Тишанина (бывшего начальника Восточно-Сибирской железной дороги), алтайского Александра Карлина (в прежние времена - первого замминистра юстиции, до назначения - начальника управления президента РФ по вопросам государственной службы).

Вот на президиуме Госсовета в Пензе президент требует, чтобы регионы начали "максимально публично работать при формировании бюджета на 2006, 2007 и 2008 годы" и участвовали в осуществлении национальных проектов, чтобы муниципалитеты не разбазаривали отпущенные им средства на "всякого рода стройки и инвестиции", а общественность контролировала процесс расходования средств в регионах. Шквал комментариев, несколько официальных документов, много-много слов с общим смыслом: "Есть, товарищ главнокомандующий! Разрешите выполнять?"

Вот председатель правительства Михаил Фрадков посвящает заседание кабинета министров целиком региональным проблемам, призывает искать в субъектах Федерации "источники роста" и с интересом знакомится с ипотечными, инновационными и прочими региональными программами.

А еще на прямой линии с жителями России президент прилюдно устраивает трепку отдельным губернаторам, а ставропольского начальника даже заставляет "рыть землю" - срочно изыскивать технику и средства для проведения водопровода на дальний хутор под угрозой лишения кресла. К тому же ВЦИОМ вовремя проводит опрос, согласно которому почти половина граждан (49%), оказывается, на данный момент одобряет новую систему назначения губернаторов, хотя еще недавно была настроена куда критичнее (в 2004 году с реформой были согласны 38%). Да и по поводу монетизации льгот никто вроде бы не выходит на улицы и не бьет стекла в платных муниципальных маршрутках. Хотя в начале октября крупномасштабные акции протеста бюджетников все-таки состоялись, но были разовыми и точечными, не испортив общей картины.

Почитать газеты и посмотреть телевизор - полное ощущение, что страна переполняется тишиной, благостью и прочими субстанциями с отчетливым запахом елея. Что все идет справедливо и логично: граждане радуются, не затронутые гневом президента чиновники стараются, пресса умиляется. Виноватый губернатор торопливо кладет трубы. Демократия торжествует даже на местном уровне. Региональная политика демонстрирует свою эффективность. Административная реформа по-прежнему на марше. Москва выражает сдержанный оптимизм, местные власти ликуют, граждане в воздух чепчики бросают.

Если бы все обстояло так просто, как оно видится с Краснопресненской набережной, из Охотного Ряда и с Боровицкого холма!.. Выслушав президента, члены президиума Госсовета разъезжаются по своим семи округам, на местах мало что меняется, потому что и орган этот сугубо совещательный, и средств на "замену системы" в провинции нет - так, разве что на прочистку стока и новый бачок. В конце коллегии Минрегионразвития встают представители Минфина и Минэкономразвития и портят всю песню. Они сообщают, что в первый раз слышат о столь масштабных планах, денег в бюджете на это не заложено и за пару дней, оставшихся до принятия главного финансового документа страны Госдумой во втором чтении, включить в бюджет новые расходные статьи, увы, не в силах даже Господь Бог. К одному хутору воду проводят, а на десятки других - нет, потому что денег на всех не выделено. Губернатор же ради водопровода бросает куда более важные прямые обязанности - так что выгода от трепки весьма сомнительна. Реформа МСУ откладывается еще на 3 года, вместо 2006-го - на 2009-й, о чем принимается соответствующий пакет законов (как раз к этому времени избранным этой осенью главам муниципальных образований и местным депутатам придется уйти с постов). "Вдруг" выяснилось, что в масштабах всей страны еще слишком много регионов, которые ни материально, ни морально не готовы наделить органы самоуправления нужными кадрами, полномочиями, а главное - деньгами.

Да и опросы - вещь лукавая. Социологи и пресса акцентируют внимание на ответах "да" и "нет" - но дьявол прячется в других подробностях. Год от года все больше становится тех, кто "затруднился ответить" - то есть полностью равнодушен к тому, о чем его спрашивают. И не ведает, что даже если политикой не заниматься, рано или поздно она займется тобой.

Так во всем.

Тонны бумаги исписаны министерствами, ведомствами, структурами всех ветвей власти и "совещательными органами" вроде состоящего из губернаторов Госсовета, чтобы хоть как-то привести к одному знаменателю все многообразие российских регионов и выработать для них единые, справедливые и мудрые правила игры. Ничего пока что не получается. 89, как известно из курса математики, - простое число. То есть делится оно только на единицу или само на себя. Как ни классифицируй российские провинции, как ни собирай их в группы по доходам, интересам, влиятельности - всегда хотя бы один регион да выпадет в неделимый остаток, потребует к себе особого отношения или - еще хуже - образует в ответе такую кошмарную дробь, что хоть вообще за вычисления не берись. Гладкого и округленного ответа на "региональный вопрос" не получается.

Административная реформа в нашей стране идет, по сути дела, в двух противоположных направлениях - как те поезда, что вышли из пункта А и пункта Б и встретиться должны где-то посередке. С одной стороны, идет укрупнение регионов до необходимого минимума. С другой - до возможного максимума увеличивается число муниципальных образований и имеющихся в них органов власти, с тем чтобы система местного самоуправления заполнила собой самую близкую "к земле" и к гражданам с их повседневными нуждами управленческую нишу.

В обоих случаях все очень непросто.

Говорят, что через два-три года все станет лучше и логичнее. Появятся недостающие средства, уменьшится количество лишних чиновничьих кресел, взойдут ростки гражданского общества в форме обновленных органов МСУ - и так далее.

После грядущего укрупнения регионов их число, казалось бы, станет более пригодным для арифметических действий и управленческих решений. Триумфальное шествие этого процесса уже начато - в 2006 году после создания Пермского края вместо одноименной области и Коми-Пермяцкого АО регионов станет 88, потом настанет черед Красноярского края, включившего в себя Эвенкию и Таймыр. Затем сольются Камчатка и Корякия, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО (если, конечно, граждане на референдумах выскажутся за, но пока их согласие властные персоны представляют как заранее решенную чистую формальность).

Кроме того, к тому времени будут действовать в полную силу законы, связанные с разграничением и делегированием полномочий разных уровней власти, монетизацией льгот, урегулированием налоговых и земельных отношений и пр. Да и губернаторы станут все как один назначенцами, а не своевольными "избранниками народа". Будет избрана новая, сугубо партийная Дума без ехидных одномандатников, вертикаль власти увенчается новым президентом - преемником нынешнего.

Вопрос: изменится ли что-то кардинально? Станет ли провинция равной Москве, если говорить о равенстве права голоса, о возможности предложить и отстоять собственную волю и логику, о демократии, в конце концов? Удастся ли по справедливости распределить полномочия Центра и регионов в том, что касается жизненно важных для людей вопросов? Почувствуют ли "провинциалы" свою значимость или по-прежнему будут во всем кивать на столицу, одновременно пресмыкаясь и лукавя перед ней?

Ответы на эти почти риторические вопросы, как ни странно, далеки от однозначных "да" или "нет". Хотя бы потому, что на одни и те же темы Москва и провинция говорят на абсолютно разных языках. У них кардинально разное понимание того, что есть богатство и бедность, управляемость и хаос, демократия и авторитаризм.

Как показал опыт, наибольший "коэффициент выживаемости" (читай - шанс на переназначение) за последний год продемонстрировали те губернаторы, у которых хватило ума не выносить на суд Москвы свои проблемы и внутренние дрязги. Не случайно первым из назначенцев стал вовсе не "бесспорный" и не то чтобы очень "лояльный" Сергей Дарькин. Переназначены и персоны, с которыми у Москвы в прошлом было связано немало головной боли, но которые продемонстрировали, что умеют "держать" свои регионы в едином начальственном кулаке. Региональной фронды, естественно, за этот год поубавилось. Но и лояльность спасает не всегда. Так, в затруднительном положении оказался сейчас бывший подследственный по делам о превышении должностных полномочий ярославский губернатор Анатолий Лисицын. На свое досрочное переназначение (срок истекает в 2007 году) он надеялся с тех пор, как еще до официального объявления о реформе избирательной системы высказывал мнение, что губернаторов надо именно назначать, а не выбирать всенародно. Благосклонность к Лисицыну со стороны Москвы отмечали многие эксперты. Однако недавно Ярославская областная дума выступила с запросом в Конституционный суд, требуя признать антиконституционным президентский законопроект о назначении глав регионов. Протест в скором времени был, конечно, отозван, однако шансы Анатолия Лисицына получить от президента утвердительный ответ на вопрос о доверии эксперты теперь оценивают достаточно скептически.

Во всех случаях, когда губернаторы в силу личных качеств или объективных причин давали повод гневаться федеральному Центру или демонстрировали нелояльность, они, как правило, слетали со своих постов. Так получилось с Дмитрием Аяцковым (Саратовская область), Владимиром Логиновым (замороженная Корякия), Василием Стародубцевым (Тульская область), Геннадием Ходыревым (Нижний Новгород). В списке кандидатов на пост главы Ивановской области, представленном в администрацию президента полпредом в ЦФО Георгием Полтавченко, фамилии действующего губернатора Владимира Тихонова нет.

Каждый случай, конечно, имеет особенности, но тенденция прослеживается. Для центральной власти в конечном итоге важнее не столько объективные показатели экономического развития региона и его потенциал, сколько "управляемость управленцев", их умение находить компромиссы и строить взаимоотношения с земляками и с федеральным Центром одновременно. Другими словами, исполнять роль "винтиков и приводных ремней" в отлаженном (или отлаживающемся) государственном механизме.

Марш фарфоровых слоников

Главный аргумент в любых спорах о государственных делах - это, как известно, Конституция. Что в Основном законе написано, то и есть высшая правда для отдельно взятой страны.

Но чего ждать от Федерации, которая по сути своей больше всего напоминает любимую в советские и более ранние времена коллекцию разномастных фарфоровых слоников на комоде?.. В ее составе не просто 89 равнозначных регионов, а 49 областей, 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев и 1 автономная область, а также два города федерального значения - столица бывшая (обиженная) и столица нынешняя (по общему мнению, "заевшаяся"). По размерам и доходам субъекты Федерации соотносимы так же, как величина Краснодарского края с размерами Красноярского. Влияние и вес местных политиков на федеральной арене столь же неравноценны. Величина дотаций из Центра в региональные бюджеты может различаться в десятки раз. Ко всем этим объективным факторам добавляются и "субъективные" различия. Так, республики имеют право на собственные конституции, а области - только на уставы. Республика внутри своих пределов может собственный язык объявить государственным в дополнение к русскому (остальные субъекты Федерации этого права лишены). Как мы помним, едва Татарстан решил перевести свой государственный язык на латинское начертание, вспыхнувший до небес скандал удалось притушить только Конституционному суду. Однако по сути нечто подобное может произойти практически в любом регионе, который равен по статусу приволжской республике, никогда не упускавшей возможности показать Центру свой характер и норов. Автономный округ имеет льготы и послабления, не положенные области, в которую он входит, даже если это противоречит истории с географией. Еврейская автономная область, где титульная нация составляет крайне малый процент, тем не менее имеет ряд институциональных преимуществ по сравнению с Хабаровским краем, кавказские республики - со Ставропольем. Нормы представительства в федеральных структурах, нарезка избирательных округов, объемы бюджетного финансирования - все это тоже тесно увязано со статусом той или иной территории, а не только с ее размерами, доходами и плотностью населения. И, конечно, есть множество юридических тонкостей в том, как в разностатусных субъектах одной Федерации распределяются деньги, происходят ключевые назначения, регулируются отношения с московскими структурами и т.д. И не та у нас страна, чтобы добровольно отказываться пусть даже от малых льгот-привилегий. Понятно, что каждое административно-территориальное изменение на карте страны немедленно отражается на правах большого количества персон, которые этими правами пользуются. С учетом того, что Центр не намерен в ближайшее время менять Конституцию, многие проблемы становятся нерешаемыми в принципе.

Процесс слияния и укрупнения регионов вместе с находящимися в них гражданами тоже обставлен целым рядом дополнительных условий. Автономные округа сохранят часть своих "особых прав" даже после слияния Эвенкии, Таймыра и Красноярского края, то же касается УОБАО и Иркутской области, Корякии и Камчатки (в последнем случае эксперты говорят о дальнейших планах присоединения к гиперрегиону еще и Чукотки, ради чего, мол, и дал согласие на свое переназначение губернатором олигарх Роман Абрамович, уже не имеющий в своем северном регионе бизнес-заинтересованности).Территориальные единицы с особыми правами и финансироваться будут с учетом "необходимости сохранения национальной самобытности" коренных народов - под этот расплывчатый термин можно подогнать многое. Да и сам процесс слияния на практике сильно растянут во времени - до истечения срока полномочий региональных парламентов. Сокращение чиновничьего аппарата вовсе не будет столь значительным, как это может показаться, не так уж уменьшатся "расходы на управленцев". Неизбежно придется приводить к единому знаменателю интересы местных политических и бизнес-элит, монополистов и олигархов, имеющих на бескрайних просторах России четко очерченные интересы. Это чревато долгими подковерными войнами, переделом полномочий и массовым применением на практике коррупционных схем.

Кроме того, далеко не для всех матрешечных регионов пригодны схемы, опробованные в Пермском крае и примененные в Красноярском. Достаточно вспомнить, как долго и тяжко шли переговоры глав Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов вокруг их нынешнего трехстороннего договора, закрепившего "боевой нейтралитет" между автономными округами, где добывают большую часть российских углеводородов и получают за это соответствующие деньги, и их "южной сельхозпровинцией", как выразился в разгар перепалок пресс-секретарь одного из окружных губернаторов. Впрочем, рычаги для взаимного давления использовали все стороны.

Пермский край слился воедино практически безболезненно, при согласии подавляющего большинства граждан обоих субъектов Федерации. Однако вброшенный в СМИ тезис о том, что неплохо бы объединить Краснодарский край с крошечной по размерам 450-тысячной Республикой Адыгея вызвал нешуточную бурю эмоций. Руководство республики яростно отвергало идею на корню. Резко - до манифестаций и маршей протеста - отреагировали и общественники. В августе в Майкопе в очередной раз прошел митинг противников планов вхождения Республики Адыгея в Краснодарский край. Причем манифестанты, помимо прочего, теперь уже требовали остановить строительство памятника Николаю Чудотворцу и снести памятники полководцам Суворову, Зассу и Лазареву как "восхваляющие завоевание исконных земель адыгов царской Россией". Конфликт пришлось срочно гасить с помощью федерального Центра.

Сейчас на "провокационный" вопрос о возможности слияния краснодарский губернатор Александр Ткачев, который выступал сторонником этой идеи, дипломатично объясняет: "Никаких конкретных шагов, направленных на разработку идеи объединения Кубани и Адыгеи, администрация Краснодарского края не планирует. Этот вопрос должен решать сам народ через референдум, то есть конституционным путем. Другого пути просто нет. Если будет такая необходимость, так звезды лягут, то я готов рассмотреть этот вопрос. Но в повестке первоочередных задач он не стоит".

"Стрелки" же за ненужное разжигание страстей перевели на поспешно уволенного в конце сентября федерального инспектора по Адыгее Анатолия Одейчука, который незадолго до того вошел в острый конфликт с президентом этого субъекта Федерации Хазретом Совменом, обвинил руководство республики в "неэффективности" (из 3 миллиардов бюджета Адыгеи 2,8 миллиарда - дотации федерального Центра) и выступил с резкими заявлениями в СМИ.

Даже этот пример показывает, до какой степени процесс объединения регионов может сулить неприятности всем, кто к нему причастен. Если учесть, что в списке потенциальных кандидатов на слияние упоминались также Архангельская область и Ненецкий автономный округ, Хабаровский край и Амурская область, Карачаево-Черкесия и Ставропольский край, Горный Алтай и Алтайский край, а также Кемеровская область и - что совсем уже из области домыслов - Чечня с Дагестаном, градус накала политической борьбы вокруг географически-административных проблем вполне понятен. Москве при всех плюсах работы с более управляемыми главами укрупненных регионов немалую головную боль сулит рост так называемой социальной и межэтнической напряженности. Поэтому все разговоры о грядущем укрупнении "волнующихся" на этот счет регионов пока идут достаточно тихо и перешли из публичной сферы под толстый ковер.

Административная реформа между тем все равно пойдет вдаль, вширь и вглубь. Это диктуется элементарной логикой развития Федерации - даже в том виде, в каком она существует сейчас. И здесь, как обычно, особую роль сыграют кадры. Те, которых (по дружным заверениям московских экспертов) отчаянно не хватает Кремлю для формирования скамейки запасных. Те, которые в регионах были, есть и будут по той простой причине, что они там живут и работают, имеют авторитет и влияние, вкладывают деньги в региональный бизнес и уходить по первому требованию Центра отнюдь не намерены.

Числом и неумением

Крупномасштабных зондирований региональной элиты в России проводилось до обидного мало. Наиболее полным стало исследование "Самые влиятельные люди России-2003. Политические и экономические элиты российских регионов", которое дважды - в 2000 и 2003 годах - осуществил Институт ситуационного анализа и новых технологий (ИСАНТ) под научным руководством доктора политических наук Оксаны Гаман-Голутвиной. Термин "элита" ученые использовали в его сугубо функциональном значении - к ней причисляли тех, кто принимает стратегические решения в сфере экономики и политики.

Исследование его авторы вели в формате экспертного опроса, по результатам которого формировались рейтинги политического и экономического влияния для каждого из вовлеченных в орбиту исследования регионов. Причем в 2000 году опросу подверглись 1263 авторитетных эксперта - представителя 54 регионов РФ, в 2003-м - 1702 из 66 краев, округов, областей или республик (в каждом - не менее чем по 25 человек). В итоге удалось не только изучить региональные власти, но и проследить различия между путинской и ельцинской Россией в региональном ракурсе, вычертить некие "векторы развития" для региональной элиты на будущее.

Даже кардинальные перемены в способе избрания и назначения региональных лидеров, по-видимому, не сведут все усилия ученых на нет. Как явствует из сообщений о кадровых перестановках в том или ином округе или области, чаще всего они подчиняются примерно той же логике, что и прежние избрания (тем более что самому процессу выборов, как правило, предшествовала долгая цепочка согласований и выдвижения не столько харизматичных, сколько "нужных" кандидатур).

Исследование ИСАНТа помогло развенчать самые разные мифы о том, кто же вершит дела и правит бал на региональном уровне. Так, выяснилось, что по числу чиновников Россия вовсе не "впереди планеты всей". По сравнению с развитыми странами Европы и США в России количество чиновников по отношению к общей численности населения не так высоко. Так было в России вплоть до второй половины XIX века, то же наблюдается отчасти и сейчас, хотя некоторый рост числа управленцев действительно есть. По данным специалистов Высшей школы экономики, резче всего - на 6% - численность чиновников росла в 1995 году. С 1994 по 2001 год их количество во всех структурах власти увеличилось на 16%, и это можно рассматривать как естественное следствие становления рыночных отношений. Сейчас в России на тысячу жителей приходится в среднем 7 чиновников, тогда как в Австрии соответствующий показатель составляет 14, в Америке - 7,8, в Великобритании - 8,8, во Франции - 12,4, а в Швеции - целых 16,8. Причина "общественной аллергии" на чиновников проста: они раздражают общество не числом, а "умением". К нуждам общества они относятся с царственным безразличием, а к оппонентам - с нежностью бульдозера. Уровень коррупции в их среде намного превышает среднеевропейский. Сейчас, когда они еще меньше стали зависеть от мнения избирателей, взаимная антипатия неизбежно возрастет - и тут не спасут даже все большее равнодушие граждан к власти как таковой, их отчужденность от процесса руководства страной и принятия ключевых решений.

Еще не ведая о скорых переменах, эксперты ИСАНТа стали их буревестниками. Как они отмечали, влияние административной вертикали на формирование элиты в последние годы заметно усиливалось: по сравнению с 2000 годом доля губернаторов в перечне наиболее влиятельных лиц возросла на 26%. Но вот что важно: все меньшее значение имел личностный фактор по сравнению с принадлежностью или поддержкой мощных административных или политико-финансовых структур. Эпоха самовыдвиженцев и одиночек ушла в прошлое задолго до того, как им перекрыли возможность самих себя выдвигать, бороться за власть в одномандатном округе или претендовать на губернаторское кресло.

Уже несколько лет назад представителей региональной элиты рекрутировали во власть преимущественно административными методами, назначая нужных людей на руководящие посты в региональных или муниципальных структурах. Избирательное чистилище становилось дополнительным барьером, не более того. В бюллетени для голосования было просто не попасть людям со стороны, не продемонстрировавшим личной преданности тем или иным влиятельным группировкам. Услуги политтехнологов тоже стоили недешево, воля спонсоров была для кандидата законом. Сейчас много говорится о том, что решение о новом порядке выборов было недемократичным. Увы, и прежде региональные выборы лишь узаконивали состоявшиеся негласные закулисные тендеры на право занять высокое кресло, причем роль и влияние имеющейся административной вертикали по большей части перевешивали все прочие факторы.

Не вчера возникла и привычка местных лидеров с легкостью менять цвет своих убеждений и корочки партбилетов. Деление на красных, розовых и прочих политиков в их среде всегда было условно - большинство губернаторов во взаимоотношениях с Центром старались выглядеть крепкими хозяйственниками, пекущимися об удвоении ВВП.

На протяжении последних лет практически сдала без боя свои позиции так называемая милитократия, приходом которой страну долго пугали. По оценке экспертов, несмотря на высокий удельный вес выходцев из силовых и специальных структур в составе элиты, темпы вхождения во власть бывших военных (так называемых силовиков) намного ниже, чем темпы пополнения элиты за счет выходцев из бизнеса. Согласно социологическим исследованиям, в течение первых двух лет правления Владимира Путина удельный вес выходцев из деловых структур в региональной элите (хотя он и уступал вдвое бывшим военным в составе управленцев) вырос в 6 раз (!) и достиг 11,3% против 1,6% в 1993 году. Особенно заметно политическое участие бизнес-элиты в сырьевых регионах и тех субъектах Российской Федерации, где расположены крупные бюджетообразующие предприятия (Чукотка, Эвенкия, ХМАО, Приморье, Красноярский край и др.). Кроме того, в новых условиях выходцы из военных кругов оказались не очень эффективны в качестве гражданских управленцев. Единственный удачный пример - губернатор Подмосковья Борис Громов. Что же касается экс-губернатора Ульяновска Владимира Шаманова, то его опыт лучше других дал понять, как не надо управлять регионом. Трудности испытывал и Георгий Шпак (Рязань). Даже полпреды в погонах - Константин Пуликовский, Анатолий Квашнин, Петр Латышев и Георгий Полтавченко - существенно уступают по уровню влияния и управленческим качествам Сергею Кириенко и Дмитрию Козаку. Как считают ученые, любимые Москвой разговоры о неповоротливых провинциалах - миф. Региональная элита в целом (хотя нет правил без исключений) владеет ситуацией в своих регионах, чутко улавливает сигналы сверху, а иногда оказывается дальновиднее своих федеральных начальников.

Правда, если раньше среди региональных руководителей еще хоть как-то ценились навыки публичного политика, теперь они атрофируются за ненадобностью. Скорее всего, когорта чиновников и выходцев из бизнес-структур станет еще плотнее и многочисленнее. Переназначение молодых бизнесменов-прагматиков (Александра Хлопонина, Сергея Дарькина, Романа Абрамовича и др.) - свидетельство этой тенденции. Зато меньше всего нужны сейчас агитаторы и горлопаны - таких на региональной арене практически нет, да и прежние конфликтные политики существенно присмирели. И, конечно, никуда не ушли критерии принадлежности к местному "клану", "картелю", "коалиции" или "корпорации" (именно так многие исследователи определяют типы внутриэлитной консолидации в России). Последнее назначение, например, главы Кабардино-Балкарии убедительно продемонстрировало, насколько этот фактор важен при предварительных согласованиях кандидатуры регионального лидера с региональной элитой и Центром.

Что же касается рейтингов влиятельности региональных персон, то, как и прежде, бизнес-элита во многом формируется и действует по тем же законам, что и политическая, тем более что назначенцы уже не являются чистыми политиками. Многие деятели успешно существуют в обоих списках. Как правило, это представители ведущих отраслей промышленности регионов (в Приморье - рыбодобывающей, в Ханты-Мансийске - нефтяников и газовиков и пр.), а также структур РАО "ЕЭС" (что неудивительно, учитывая зависимость регионального производства от поставок электроэнергии). Что же касается личных качеств бизнес-элиты, то входящие в ее состав люди, как правило, молоды, энергичны, имеют дипломы престижных вузов с экономическим или юридическим уклоном (два-три высших образования - не редкость). Чтобы взойти на региональный бизнес-Олимп, им требуются работоспособность и быстрота реакции, умение "пройти сквозь стены", безжалостность к конкурентам, интуиция и гибкость в сочетании с напором и жесткостью. Бизнес-сообщества, как и политическая элита, нередко проявляют тенденцию к образованию кланов по этническому принципу (пример - русская, дагестанская, армянская, татарская, казахская и чеченская субгруппы в Астраханской области). А вот варягам в регионах по-прежнему трудно, даже если их насаждает своей волей Москва. За долгие годы сложилась система, по которой костяк администрации даже у пришлых губернаторов все равно формировался из местных уроженцев (хотя и это правило знало и исключения). Многие губернаторы просто не позволяли возможным конкурентам двинуться дальше "выжженной земли". Сейчас кадровые проблемы, естественно, меньше не стали, хотя бы потому, что с отменой выборов дал сбой сам механизм рекрутирования новых людей во власть.

Кресло для Молчалина

И все-таки что это такое - демократия в ее провинциальном понимании? Стоит ли вообще ломать копья тем, кто ратует за отказ Центра от авторитаризма, патернализма и прочих "измов", унаследованных еще с советских времен? Нуждается ли провинция в таком воспитании - или это опыты на кошках, в роли которых выступают граждане?

По мнению руководителя департамента региональных исследований Центра политических технологий Ростислава Туровского, главная черта политической характеристики российской провинции - консерватизм. Приправленный к тому же советской ментальностью, замешенной на имперских традициях. Этот дивный коктейль предполагает, что местные чиновники всегда готовы приспособиться к любым изменениям генеральной линии Центра, свято чтут сложившуюся иерархию и горячо поддерживают каждого из вышестоящих начальников. Но всегда блюдут и свой частный интерес, ради которого, собственно, и затеяна игра в лояльность. Какого рода этот интерес? Да того же, что при Гоголе и Салтыкове-Щедрине: чем-то владеть, кем-то являться, на что-то влиять. Три "с": собственность, статус, самосохранение. Нового здесь ничего нет, кроме малоутешительного вывода: на такой основе ни демократия, ни федерализм в их классическом западном понимании развиваться по-настоящему не в состоянии.

Туровский замечает: так называемые новые элиты - выходцы из бизнеса, - не имеющие опыта работы в советские времена, следуют той же логике, что и бывшие партийцы-хозяйственники. Тоже неудивительно: иначе можно поставить под удар и свое положение во власти, и собственный бизнес - а самоубийц среди этих людей нет.

Будь для наших сограждан слова "федерализм" и "демократия" не абстрактными терминами, а тем же, чем они являются для обитателей развитых западных стран, введенный год назад порядок назначения губернаторов вызвал бы нешуточную бурю.

Но граждане, судя по данным опросов, отреагировали на новшества без гнева и скорби, и даже элиты, в общем-то, не сочли, что на их права и свободы всерьез покушаются. Скорее наоборот - региональные элиты с немалым облегчением перешли от нервной и не очень-то предсказуемой системы выборов к понятным правилам номенклатурных игр. Вернулись к лоббизму, к отчетам перед вышестоящими структурами вместо выборов. Практически отказались от работы с населением - а к чему она теперь? Таким образом, вместо демократии мы получили обычную кадровую политику, заключает политолог.

Новые властные кадры, быть может, уже не решают все. Но они прекрасно умеют создавать в глазах Центра именно ту иллюзию, какую он хочет видеть сам. Главное для них - продвижение вверх по карьерной лестнице, и для этого хороши любые средства. Принципами чиновники новой волны поступаются легко и радостно: достаточно вспомнить пример бывшего псковского губернатора Евгения Михайлова, который вышел из ЛДПР и вступил в "Единую Россию". Правда, тогда еще были выборы и избиратели такого губернатора не поддержали. Зато Арсен Каноков в свое время сменил думскую фракцию ЛДПР на "Единую Россию" и был назначен президентом Кабардино-Балкарии.

При этом показная покорность местных деятелей Москве прекрасно сочетается с умением вовремя разнести в кулуарах в пух и прах инициативы федерального Центра и тем самым не взять на себя ни малейшей доли ответственности, к примеру, за замену льгот деньгами. У региональной элиты немало и конструктивных предложений по улучшению работы государственной машины, немало желания что-то реально сделать и изменить. Но сама система не сильно поощряет такие инициативы. Притом региональная элита слишком пуглива и разобщена, чтобы защищать свои "классовые интересы" на федеральном уровне. Дальше местных разборок дело не идет. Да и инстинкт борьбы у чиновников-назначенцев практически атрофирован. К счастью для Москвы, о новом параде суверенитетов речь, по-видимому, в ближайшее время не зайдет: в большой коммунальной квартире каждый жилец борется за собственный шкурный интерес, объединяться с соседями в праведном гневе не желает и не умеет, легко поддается подкупу или запугиванию со стороны Центра.

Кадровые проблемы, закладываемые сейчас, дадут о себе знать гораздо позже. Пока Кремль объективно не в состоянии оценить плюсы и минусы им же введенной системы назначений по простой причине: "чистых" назначенцев среди губернаторов раз-два и обчелся. Слишком мала скамейка запасных, да и Москве проще иметь дело с известными персонами: "пусть сукин сын, но наш". "Сыновья", в свою очередь, соревнуются в выражении лояльности Центру и достигают успеха - столица легко покупается на уловки новых Молчалиных, "умеренных и аккуратных". Или, скорее, премудрых пескарей, избравших тактику выжидания ради выживания. Как показал опыт, лишились губернаторских кресел в результате нововведений лишь те губернаторы, которые из-за своей неуклюжей политики или особой несговорчивости попали в федеральный водоворот и чем-то разозлили влиятельных персон, обитающих внутри Садового кольца. Так произошло в Саратовской, Нижегородской, Иркутской областях. В то же время были благополучно переназначены еще менее успешные региональные лидеры, например, в мало кому интересных Костромской и Амурской областях.

Есть еще один побочный эффект от введения системы назначений региональных начальников. Если прежде при смене верховной власти в стране всегда были поводы опасаться губернаторской фронды, то сейчас новая когорта губернаторов волей-неволей будет выступать за сохранение статус-кво: назначенные и призванные действующим президентом, они - его заложники. Не случайно многие из губернаторов публично выступили за продление срока полномочий Путина.

Впрочем, Молчалины гнездятся не только в зданиях обладминистраций, но и в стенах региональных парламентов. По наблюдениям Туровского, и накал борьбы перед выборами в ЗС, и многопартийность уже избранных законодательных органов - это в значительной мере фикция. Противостоят друг другу не идеологии, а все те же собственнические и властные интересы, партии являются лишь инструментами в руках группировок, стремящихся захватить командные высоты над плоским и серым провинциальным ландшафтом. Депутаты от разных партий очень быстро превращаются в аморфное месиво, вяло выясняющее отношения. Когда дело касается вопросов государственной важности вроде обсуждения кандидатур губернатора или сенатора от региона, они покорно голосуют за предложенную им сверху персону. Да и сами партии в итоге представляют собой на региональном уровне лишь карьерную стремянку, которую можно сложить и разложить в любом удобном месте, потому списки одних и тех же партий в течение четырех лет могут практически полностью поменяться. Так что говорить о полноценной политической борьбе в данном случае невозможно - сражаются лишь амбиции и деньги.