Новая роль губернаторов и реформа Совета федерации

Реформа В.Путина заметно изменила роль губернаторов, которые в период правления Б.Ельцина стали силой, угрожавшей стабильности центра. Теперь позиции губернаторов были сильно поколеблены. Фактически они лишились прямого доступа к президенту, так как между ними и Кремлем появился новый институт федеральной власти - инспектуры.

Теперь всенародно избранные губернаторы могли быть уволены президентом, а региональные парламенты - распущены. Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятый Государственной думой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность роспуска президентом регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушаются права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

Следующим шагом политической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000г. ФЗ РФ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Новым законом отменялся порядок формирования СФ РФ "по должности", то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть "сенаторами". Теперь верхняя палата Российского парламента формировалась из представителей законодательного собрания и руководителя региональной администрации. Статья 1 данного закона гласила:

"В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации... в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.".

Кандидатура представителя от законодательного органа власти вносилась на рассмотрение местного парламента спикером и утверждалась простым большинством. Кандидатура представителя от исполнительного органа власти назначалась губернатором, утверждалась указом, который направлялся в региональный парламент и там утверждался. Реформа вызвала ропот среди губернаторов: Э.Россель, М.Прусак, А.Тулеев и др. выступили с открытой критикой действий президента. М.Прусак высказался прямо: "Мы проиграли, и теперь надо красиво и достойно уйти". А.Тулеев назвал реформу Совета федерации объявлением войны губернаторам, направленным против представителей государственной власти в регионах. Сам В. Путин так объяснял логику производимой реформы: "Сегодня губернаторы и руководители республик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета Федерации - одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это, как у нас говорится, "сапоги всмятку" - фактически нарушение принципа разделения властей" ². Заместитель председателя думской фракции СПС Б. Надеждин так охарактеризовал новый Совет федерации: "...По Конституции сенаторы должны представлять субъекты федерации - на самом лее деле по меньшей мере половина состава СФ представляет Кремль. СФ нужен Кремлю главным образом как "запасной игрок.

Такое изменение принципа формирования Совета федерации внесло ощутимые поправки в композицию элиты. Новая расстановка сил была закреплена иным порядком формирования верхней палаты Федерального собрания РФ. Губернаторы теперь не имели возможности регулярно собираться вместе для обсуждения актуальных проблем и выработки согласованных подходов. Территориальные ассоциации губернаторов, которые в последние годы ельцинского правления играли все более заметную роль, распались. Коалиция "сенаторов", представлявших регионы-доноры, которая осмеливалась ставить условия Кремлю и считала себя всемогущей, теперь рассеялась. Губернаторы лишились не только возможности согласованно вырабатывать решения и оказывать давление на центр, но и возможности апеллировать лично к президенту. Теперь они должны были решать все возникающие вопросы с полпредами и их аппаратом. Федеральные инспектора приобрели больше полномочий, нежели бывшие представители президента, и теперь они то и дело внедрялись с сферу компетенции губернаторов, ощущая уверенность в поддержке их действий федеральными структурами.

Более того, несмотря на многочисленные жалобы губернаторов, что федералы мешают им работать и вносят хаос в управление регионов, полпреды набирали все больший вес. В каждом федеральном округе были созданы координационные советы по безопасности, куда вошли руководители всех силовых и правоохранительных органов региона (начальники военных гарнизонов, руководители управлений ФСБ, МВД, ФСНП, прокуроры и пр.) и консультативно-экспертные советы по предпринимательству, членами которых стали видные бизнесмены и директора своих регионов. Получалось, что полпреды консолидировали силы федеральных структур, противопоставляя их деятельности структур региональных. Из-под контроля губернаторов постепенно выходила их главная опора -УВД. Бывшие начальники региональных отделений ФСБ, МФБ и ФСНП, подчиняясь теперь полпредам, а не губернаторам (как это фактически было в конце 90-х годов), они лишили местную элиту серьезной базы поддержки. Как заметил полпред в Приволжском федеральном округе С. Кириенко, накануне реформы 2000 г. "реально независимым от региональных властей остался только командующий военным округом". В то же время произошло укрепление президентской власти, так как выстроив вертикаль "президент РФ - администрация президента РФ - полпреды -федеральные инспектора", Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп, имеющих представительство во всех без исключения регионах, и состоящую в значительной степени из людей в погонах.

Таким образом, принятие пакета из трех законов ("О полномочном представителе президента РФ в федеральном округе", "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации") изменило баланс сил на российской политической арене. Власть региональной элиты была существенно ослаблена, а власть президентских структур - усилена.

Для того, чтобы не вызвать волны недовольства губернаторов, Кремлю потребовалось заранее запланировать меры по снятию напряжения. Этой цели служили два других законодательных акта, входящих в президентский пакет 2000 года: "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в России", принятый Госдумой 7 июля 2000г., и указ Президента РФ N 602 от 1 сентября 2000 г. "О Государственном совете Российской Федерации". Первый из указанных актов давал губернаторам право отстранять от должности глав местного самоуправления (за исключением глав столиц и административных центров регионов). Раньше этим правом был наделен только Президент России.

Но эта мера не столько компенсировала губернаторам потерянную власть, сколько еще раз указывала на то, что теперь Кремль предлагает заниматься региональной элите своими внутренними проблемами, главным образом хозяйственными.

Создание Государственного совета РФ - этого нового "совещательного органа, содействующего реализации полномочии главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти" ¹ - было призвано хотя бы отчасти восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что Кремль не намерен полностью вытеснить их с поля высокой политики. Потеряв позиции в Совете федерации, региональные лидеры вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, пусть и на "совещательной основе". Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи его членов, которые отбираются президентом РФ и подлежат ротации один раз в полгода (статья 3.8. указа N 602). Желая заручиться поддержкой региональной элиты, президент принимает решение создать еще один консультативный орган: В Путин вводит в политическую систему страны еще один институт - Совет законодателей, объединяющий руководителей всех региональных парламентов. Таким образом, все бывшие "сенаторы" и после реформы Совета федерации получают федеральную "площадку" для консультаций.

Создание Госсовета и Совета законодателей продемонстрировало намерение В. Путина расширить круг проводимых консультаций и разного рода "нулевых чтений" со всеми значимыми группами российской элиты, для того, чтобы минимизировать сопротивление проводимой реформе, и, в то же время, стремиться к достижению консенсуса по важнейшим вопросам государственной политики. Политолог А. Зудин метко назвал происходящее "становлением режима консультаций" ².

Этот этап реформы Путина привел к тому, что была устранена главная причина слабости государства, построенного его предшественником Б. Ельциным, которая крылась в разрушении управленческой вертикали, что привело к определенному вакууму власти федеральных структур, утрате ими контроля и механизмов воздействия на политический процесс в масштабах страны, в атомизации и автономизации элит. В. Путин вернул Кремлю значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на местах и наметил пути для восстановления действия механизмов управления территориями, не нарушая при этом демократических принципов (по крайней мере, формально). Была создана управляемая, сверху донизу упорядоченная система исполнительной власти, усилено федеральное присутствие в регионах. Надо отметить, что В. Путин не пошел по пути, который активно муссировался среди элиты: отменить выборы губернаторов. Это был бы явный шаг назад. Мировое сообщество, без сомнения, восприняло бы такой шаг как возврат к старым методам авторитарного правления. Была избрана иная стратегия -ввести в каждый регион "царских опричников" - президентских назначенцев, наделенных большими, но неопределенными полномочиями, которые в новой иерархии власти заняли более высокое место, нежели главы субъектов федерации при Ельцине. Реформа Путина 2000 года восстановила субординацию элитных групп, усилила центр и его контроль над регионами. Если весь период правления Б. Ельцина власть рассредоточивалась, перемещаясь от центра к регионам, то в первый же год Путина процесс был обращен вспять: власть вновь стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. Опасность неуправляемости территорий и неподчинения региональных лидеров Кремлю была преодолена.