Реформа Государственной думы и новые принципы партийного строительства

Следующей по важности задачей после приведения губернаторов к послушанию, стало изменение фактического статуса Государственной думы и создание новых условий для партийного строительства. Ельцинская Дума в качестве политической вольницы и главного оппозиционного Кремлю центра совсем не устраивала путинское руководство. Но возможные сценарии реформ были ограничены тем, что В. Путину досталась Дума, избранная еще до него - в конце 1999 года, которая формировалась в значительной степени под влиянием антиельцинских настроений. Правда, предусмотрительные руководители Администрации президента РФ готовились заранее к тому, что "исполняющему обязанности президента" вскоре потребуется плацдарм в парламенте, и смогли сформировать две пропутинские группы: "Единство" и "Народный депутат". Были в резерве и депутаты-одномандатники, готовые присоединиться к коалиции, складывающейся вокруг нового главы государства. Однако, несмотря на эти усилия, голоса оппозиционеров и справа, и слева были все еще многочисленны.

Задачи, поставленные Путиным перед чиновниками его администрации, сводились к следующему:

* сформировать "президентское большинство" в Думе;

* нейтрализовать оппозицию и лишить Думу статуса "второго центра власти"в государстве;

* создать основу для сильной и стабильной партии власти, которая могла бы:

- уверенно выиграть выборы 2003 года;

- создавать условия, при которых победа партии власти и в будущем была бы делом техники;

- стать источником регулярного пополнения кадров элиты.

Для этого требовались многосторонние усилия как по работе с депутатами нынешней Думы, так и по подготовке к следующим выборам. Нужен был новый закон о партиях, который расчистил бы политическое поле, освободив предстоящие выборы от маргинальных и радикальных организаций. Все годы демократизации с 1993 по 1999гг. количество избирательных объединений, участвующих в федеральных выборах, было труднообозримым для избирателей: в думских выборах 1993 г. участвовало 43 партии, в выборах 1995 г. - 23; в выборах 1999 г. - 28'.

Таблица 1 " Партии власти" на выборах в Государственную думу 1993 - 1999 гг. ²

"Партии власти"	Госдума РФ 1993 г.		Госдума РФ 1995 г.		Госдума РФ 1999 г.
	% голосов на выборах	Численность фракции (чел.)	% голосов на выборах	Численность фракции (чел.)	% голосов на выборах	Численность фракции (чел.)
Выбор России (ДВР)	15,51	74	3,86	.
ПРЕСС	6,73	30	0,36	-	-	-
НДР	-	-	10,13	66	1,19	-
"Единство"	-	-	-	-	23,32	82
Группа "Народный депутат"	-	-	.	-		58

Одной из важнейших целей закона было, как показал дальнейший ход событий, не ликвидировать, а укрепить партию власти. Здесь сомнений у Кремля не было: партия власти была необходима. Этот институт, введенный в российскую политическую практику еще Б.Ельциным, к выборам 1999 года практически не претерпел существенных изменений. Эта бюрократическая организация от выборов к выборам меняла название и лидера, но неизменно выполняла "функции парламентского представителя исполнительной власти. И таковой она и должна была остаться. Но "кадровая партия" (термин М.Дюверже) при Ельцине обладала рядом недостатков: она была слаба организационно, не имела внятной идеологии, и даже лояльность ее влиятельных членов Кремлю вызывала подчас серьезные сомнения. Ельцинские партии власти (ПРЕСС С.Шахрая, "Демократическая Россия" Е.Гайдара, "Наш дом - Россия" В.Черномырдина) на каждых выборах с трудом преодолевали необходимый процентный ценз и проходили в Думу. Слабость партии власти демонстрировала слабость самого Кремля и дискредитировала президента. Перед В.Путиным стояла задача не просто сохранить институт "кадровой партии", но и укрепить его. Партия власти должна была стать безусловным лидером на выборах. Работа в этом направлении началась еще в 1999 г., когда В. Путин был сначала премьер- министром, а затем исполняющим обязанности главы государства. Созданный при содействии В.Путина блок "Единство" возглавил министр МЧС, молодой генерал С.Шойгу. Новая партия власти на первых порах отличалась теми же недостатками, что и прежние: конъюнктурностью, отсутствием идеологии и отрывом от масс.

И, тем не менее, блок "Единство" получил на выборах 1999 г. 23,32% голосов, что было заметно больше предыдущих достижений партий власти. Кроме того, пропутинское большинство формировалось на базе группы "Народный депутат", объединившей главным образом одномандатников, "завербованных" Кремлем еще во время избирательной гонки. "Единство" получило 64 места в парламенте по федеральному списку и 9 мест присоединившихся одномандатников, в группу "Народный депутат" вошли 58 депутатов (см. таблицу 2).

Таблица 2 Структура Государственной думы созыва 1999 г.

	Избирательные объединения	% полученных на выборах голосов	Численность фракций и депутатских групп (чел.)
Фракции	КПРФ	24,29	89
	Единство	23,32	82
	Отечество - Вся Россия	13,33	47
	Союз правых сил	8,52	32
	Блок Жириновского (ЛДПР)	5,98	16
	Яблоко	5,93	21
Депутатские группы	Агропромышленная группа	-	42
	"Народный депутат"	-	58
	"Регионы России"	-	40
	Нефракционные депутаты	-	20

В дальнейшем обнаружилось, что работа Кремля по своему присутствию в Госдуме еще не закончена: фракция "Единство" увеличивает свою численность до 82 человек, и в соответствии с так называемым "пакетным соглашением" получает руководящие посты в шести комитетах. Группа "Народный депутат" получает также шесть комитетов. Однако силы левых фракций по-прежнему остаются большими: КПРФ и Агропромышленная группа получили 131 депутатский мандат, место спикера и руководство одиннадцатью комитетами. Правые (СПС и Яблоко) получили 53 места и всего два комитета ². Соотношение сил не было устойчивым, уверенного большинства у президентских сил пока не было. Не удовлетворяясь таким положением вещей, Администрация Президента РФ начинает работу по консолидации сил. К кремлевскому блоку присоединяются фракция ОВР (47 депутатов), ЛДПР (16 депутатов) и группа "Регионы России" (40 депутатов) ³. В апреле 2002 г. лидеры фракций ОВР и "Единства" заявили о слиянии двух организаций в центристскую коалицию на базе вновь созданной партии "Единая Россия". Такая концентрация сил позволила пропутинскому большинству пересмотреть "пакетное соглашение": с руководства комитетов снимаются почти все представители левых фракций. Теперь расстановка сил в Думе выглядит следующим образом: пропрезидентское большинство контролирует 54 % голосов и 80% комитетов; левые - 28,7 % голосов и 6 % комитетов; правые - 11,8 % голосов и 13% комитетов (см. таблицу 2).

Таким образом впервые за постсоветский период президент получил уверенное большинство в Думе. Нижняя палата российского парламента перестала быть самостоятельным центром власти и встроилась в общую государственную пирамиду, где ей были отведены конкретные законодательные функции. Левая оппозиция была существенно ослаблена. Правые фракции были достаточно лояльны к проводимому курсу и никакой опасности для режима не представляли. Это была первая серьезная победа "партии власти" с 1991 г.

Таблица 3 Динамика расстановки сил в Государственной думе РФ в 1999 - 2002 гг.

	Фракция, депутатская группа	Январь 2000 год		Май 2002 г.
		Количество депутатских мандатов (чел.)	Количество руководителей комитетов и комиссий (чел.)	Количество депутатских мандатов (чел.)	Количество руководителей комитетов и комиссий (чел.)
Левые	КПРФ	89	11	86	2
	Агропромышленная группа	42	2	42	-
	Всего у левых	131	13	129	2
Пропрезидентское большинство	"Народный депутат"	58	6	58	6
	"Единство"	82	7	129	12
	ОВР	47	2
	"Регионы России"	40	1	40	2
	ЛДПР	16	1	16	1
	Всего у президентского большинства	140	13	243	21
Правые	СПС	32	1	32	3
	"Яблоко"	21	-	21	1
	Всего у правых	53	1	53	4

Но надо было готовиться к следующим выборам, и президент ставит перед своей администрацией задачу - не просто подчинить себе действующую Думу, но создать механизм, при котором Кремль гарантированно и без особых усилий будет обеспечивать себе сильные позиции в парламенте. Для этого необходим был новый закон о партиях. Принятый в 1993 г. закон "Об общественных организациях" делал слишком простой процедуру регистрации организаций, имеющих право выставлять своих кандидатов на выборах, что приводило к быстрому и бесконтрольному росту числа избирательных блоков. Их лидеры были мало кому известны, а идеология подчас выходила за рамки, разрешенные Конституцией РФ. По мнению В. Путина и его окружения, число партий необходимо было существенно сократить, для того чтобы восстановить контроль государства над политическим процессом в целом, и выборами, в частности. Один из высокопоставленных кремлевских чиновников в своем интервью сказал, что "на сегодня наша главная проблема - неконтролируемые организации в регионах" ¹. Именно для этого 11 июля 2001 г. в первом чтении принимается новый федеральный закон "О политических партиях", пункт 2 статьи 3 которого гласил:

"Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

* политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

* в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии...;

* руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации."

Закон устранял всю ту неразбериху, которая возникла в первые годы введения многопартийности в России. Было запрещено дублировать названия партий и их символику, называть партии именем конкретных лиц, устанавливать ограничения на членство для людей различных полов, национальностей и вероисповеданий и проч. Ужесточились также требования к финансовому контролю за деятельностью партий. Статья 47, пункт 1 требовала произвести необходимую перерегистрацию в течение двух лет со дня вступления закона в силу (то есть до июля 2003 г.). Партии становились единственным видом общественных объединений, обладающим правом выдвигать кандидатов на выборы (статья 36, пункт 1). Статья 37 вводила еще одно ограничение: "Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах..., подлежит ликвидации...". Этим законом вводились довольно жесткие рамки для всех российских общественных движений и объединений. Они должны были без промедления решить: или срочно заняться партийным строительством, разворачивая свои региональные структуры и приводя документы в соответствие с новым законом, либо уйти и забыть о выборах. Многие политики весьма скептически оценили новый закон. Так, один из лидеров думской фракции "Союз правых сил" В.Похмелкин видел в законе "откровенное стремление самой "партии власти" к монополизации избирательной системы" ¹. Один из авторов данного проекта заместитель руководителя администрации президента В. Сурков, не скрывая говорил о главенстве Кремля в партийном строительстве: "Главное проклятие "Нашего дома - России" и теперь наше - чрезмерная бюрократичность. Что скрывать, партия создана с помощью административного ресурса, как КПСС. Но в КПСС никто не заботился, чтобы партия побеждала, -не было конкурентов... Мы не можем опростоволоситься и не выиграть ".

Итогом этого важного этапа в реформировании политической системы было:

* левая оппозиция была ослаблена и перестала играть ключевую роль в Государственной думе;

* нижняя палата парламента утратила статус независимого от Кремля центра власти;

* после десятилетнего опыта строительства "партии власти" наконец-то удалось добиться того, что она стала партией парламентского большинства;

* был принят новый "Закон о партиях", который изменил многопартийную российскую систему, изгнав мелкие "карманные" партии и ограничив возможности создания новый партий. Этот закон усилил контрольные функции государства на выборах, что косвенно способствовало усилению позиций партии власти на всех последующих выборах.