Виды проводимой политики по смягчению последствий изменения климата

Таблица.

Виды проводимой политики Мероприятия Рамочные меры Рыночные реформы · Структурные реформы · Налоговые реформы · Приватизация государственных предприятий · Либерализация цен и торговли · Либерализация рынков энергии · Демилитаризация · Программы по повышению энергоэффективности Специфическая политика смягчения последствий изменения климата · Финансовые инструменты Налоговая политика · Налоги на эмиссию/углерод/энергию · Освобождение от налогов · Налоговые льготы · Налоговые кредиты · Система возврата уплаченных налогов · Субсидии · Льготные ссуды Торговля квотами · Торговля выбросами · Зеленые сертификаты (возобновляемые источники энергии и электроэнергия от ТЭЦ) Добровольные соглашения “Сильные” и “мягкие” · Нормативные подходы Стратегическая политика · Национальные планы (включая национальные планы действий, национальные планы выделения финансирования) · Институциональные меры · Выбор комбинаций эффективных политических инструментов Инструменты регулирования (принуждения и контроля) · Обязательные стандарты · Обязательства по приобретению «зеленой» энергии · Регулирование верификации и мониторинга · Запреты на использование отдельных видов продукции · Системы сертификации верификации и мониторинга · Механизмы развития и создания потенциала Исследования · Исследовательские программы · Создание политических инструментов · Развитие технологии · Демонстрационные программы Информационные инструменты и инструменты трансформации рынка · Программы маркировки · Информационные кампании

 

Данные меры специфической политики в комплексе или выборочно применяются на практике во многих странах мира, и давно доказали свою эффективность. Они направлены, главным образом, на смягчение последствий изменения климата. При этом они порождают дополнительные затраты и выгоды.

Существуют также «рамочные» меры, которые обеспечивают существенное сокращение выбросов, в качестве дополнительного положительного эффекта. В 1990-х годах многие страны провели радикальные рыночные реформы, включая макроэкономические стабилизационные пакеты мероприятий, либерализацию финансовой системы, налоговые реформы, приватизацию государственных предприятий, либерализацию торговли и энергетических рынков.

Принятые меры были, главным образом, направлены на повышение общей эффективности, но они оказали значительное влияние на выбросы через воздействие на мотивацию, на уровни экономической активности, на структуру производства, технологии, модели потребления и энергоиспользование. Практически все снижение выбросов парниковых газов, достигнутое в России, Германии, Великобритании и на Украине, является следствием такой «рамочной» политики. Башмаков

Для России примером «фоновых» мер является, проведенная в 1990-2002 г. политика демилитаризации, дерегулирования, приватизации, либерализации цен, демонополизации, структурных изменений, перехода на природный газ, деятельности по повышению эффективности использования энергии. В этот период сокращение эмиссии в России составило 8400 млн. т СО₂ (Третье Национальное Сообщение Российской Федерации, 2002). Такое снижение явилось следствием перехода России к рыночной экономике. (Мастепанов и др., 2000).

Следует иметь в виду, что желаемый эффект достижим лишь при применении комплекса политических мер. Это доказывает опыт реализации политики в разных странах. Реакция государств на изменение климата более эффективна, если составляется как сбалансированный пакет политических инструментов по ограничению или снижению выбросов парниковых газов (IPCC, 2001a).

Фоновые» меры

Либерализация цен — освобождение цен от административного контроля, формирование цен по законам рыночной экономики, под влиянием конкуренции товаропроизводителей, а также спроса и предложения товаров.

Политика либерализации цен устанавливает общие рамки, в которых оказывает воздействие политика субсидий и налогов. Ценовые сигналы могут влиять на спрос и предложение, только если они реально достигают экономических агентов, и если эти экономические агенты имеют возможность отреагировать. В России в 1990-2003 гг. энергоемкость выросла на 30% при значительном повышении тарифов на энергоносители (Башмаков 2000).

Опыт показывает, что экономическим агентам требуется время для изменения своего поведения в соответствии с новыми ценовыми сигналами, не только из-за инерции оборота основного капитала, но и потому, что потребителям часто не хватает точных знаний о своем энергопотреблении или технических возможностей по его снижению. Рыночные реформы и темпы изменения цен должны проектироваться так, чтобы создавать и расчищать каналы для работы рыночных сигналов (IPCC, 2001a).

Реформирование рынка энергии в некоторых странах привело к снижению выбросов, в других имело противоположный эффект. В целом, оно приводит к экономически правильным изменениям поведения на основе ценовых сигналов, управляющих выбросами парниковых газов.

Финансовые инструменты

Налоги на выбросы/углерод/энергию. Лучшим примером фискальных мер борьбы с выбросами парниковых газов является налог на СО₂. Налог на эмиссию – это сбор, которым правительство облагает каждую единицу выбросов в атмосферу в эквиваленте CO₂ от источников, подлежащих налогообложению. IPCC, 2001a. Поскольку практически весь углерод в ископаемых видах топлива выбрасывается в составе CO₂, сбор за содержание углерода в ископаемых видах топлива – налог на углерод эквивалентен налогу на выбросы для выбросов от сжигания ископаемых видов топлива. Энергетический налог – сбор за содержание энергии в топливе – снижает спрос на энергию и, следовательно, поощряет к снижению выбросов парниковых газов в ответ на растущие ставки этих налогов. Там самым данный инструмент стимулирует принятию мер, которые оказываются менее затратными, чем уплата налога.

Такой налог сделает источники, услуги и виды топлива, загрязняющие среду, менее привлекательными и сократит их потребление. Комбинирование этого инструмента с дополнительными мерами повысят его эффективность и максимизируют сопутствующие выгоды. Также положительный эффект может быть увеличен, если государственные расходы этих поступлений, будут иметь целевую направленность на поддержку мер энергосбережения и развитие возобновляемых источников энергии.

В реальной жизни налог на эмиссию может не привести к максимизации экономической эффективности. Его эффект в большой степени зависит от эластичности спроса по цене. Уровень налогообложения должен периодически обновляться на основе фактического влияния на уровень выбросов парниковых газов. Налог на эмиссию ограничивает затраты на программу сокращения выбросов, позволяя эмиссии повышаться в случае неожиданно высоких затрат.

Таким образом, несмотря на то, что налоговые меры являются очень эффективными во включении цены на углерод в стоимость продукции, они не дают предварительных гарантий того, что будут достигнуты фактические или плановые показатели сокращения выбросов, в отличие от торговли квотами.

При разработке политики должны приниматься во внимание множество различных факторов и условий, таких как ставка налога, различные условия по секторам, взаимосвязи с торговой политикой, политика занятости, доходами бюджета и конкретной формой механизма. Башмаков. Важно учесть, применяется ли налог на выбросы как единственный инструмент или в комбинации с другими политическими мерами. Опасность состоит в возможности дублирования выплат, переплат, пересечений денежных потоков. Должна состояться безболезненная интеграция налога с экологической направленностью в общую систему налогообложения. Задача усложняется, если политика налогообложения углерода вводится на фоне уже существующих больших налогов на ископаемые виды топлива, как это произошло в некоторых европейских странах. Каждый из этих вопросов может оказывать влияние на внутренний налог на выбросы.

Можно отметить, что на сегодняшний день, ни одной стране мира не удалось ввести универсальный налог для всех видов топлива и во всех секторах, в силу сложности и неоднозначности данного вопроса. (OECD, 2001).

В Норвегии, Словении, Великобритании, Италии, Германии и Швейцарии политика налогообложения углерода вводилась на фоне уже существующих больших налогов на ископаемые виды топлива

Ни в одной из этих стран не удалось ввести универсальный налог на углерод для всех видов топлива и во всех секторах, главным образом, из-за их односторонней политики и озабоченности потерей конкурентоспособности, выраженных ориентированной на международные рынки промышленностью. топлива в этих странах (OECD, 2001). Вывод по Словакии: налог на CO₂ был не очень эффективен в плане сдерживания эмиссии. (Томсик, 2003).

Субсидии. Субсидия– прямое перечисление средств правительством на счет организации или снижение налогов для организации за осуществление поощряемой правительством деятельности. Эмиссия парниковых газов может быть снижена путем уменьшения выделяемых субсидий, которые приводят к росту эмиссии, например, субсидий на использование ископаемых видов топлива, или путем выделения субсидий на осуществление деятельности, которая приводит к снижению эмиссии или увеличению стоков (например, за теплоизоляцию зданий или посадку деревьев). IPCC, 2001a.

(1) Ликвидация субсидий на ископаемые виды топлива. Одним из наиболее очевидных методов и мер, является выявление и устранение прямой и косвенной государственной поддержки процесса добычи, обогащения, транспортировки и потребления ископаемого топлива. Ликвидация таких субсидий будет иметь прямое влияние на цены производства и потребления этих видов топлива, препятствуя росту энергопотребления. Это приведет к сниженному (более эффективному) спросу и, конечно, сделает альтернативные возобновляемые источники энергии экономически более жизнеспособными и привлекательными.

(2) Энергетические субсидии. Это прямое перечисление средств на счет организации за осуществление поощряемой правительством деятельности. Во многих странах с помощью субсидий стимулируют использование возобновляемых источников. Субсидии используются тогда, когда затраты для всех потребителей или отдельных групп становятся непомерно большими. Электроэнергия, вырабатываемая на ТЭЦ Германии, субсидируется в размере 0,56-2,56 евроцентов/кВт-ч. (Лангребе, 2003).

Приведение цен в соответствие с реальными затратами – это трудная политическая задача и длительный процесс. Это верно для развивающихся стран, где бедные платят высокую цену за энергетические услуги плохого качества или низкую цену при значительных субсидиях, но также и в развитых странах. Субсидии бытовым потребителям услуг теплоснабжения остаются серьезной экономической проблемой в России. Тепло от централизованных источников в России обычно используется очень неэффективно, но не только потому, что цена на него занижена. В жилом секторе конечные потребители часто получают счета не на основе данных о реально потребленном ими тепле, поскольку количество тепла, поставляемого бытовым потребителям, не измеряется. Кроме того, в многоквартирных домах часто невозможно регулировать количество тепла, поставляемого в квартиры. Рост тарифов не уменьшит объем субсидий, если конечные потребители будут отказываться платить.

Проекты поддержки использования возобновляемых источников энергии. В последнее десятилетие появилось несколько различных программ поддержки производства возобновляемой энергии. Такие страны, как Германия и Китай были очень успешны в достижении значительной доли возобновляемых источников энергии путем ряда государственных мер. Системы поддержки, применяемые во всем мире, различные и варьируют от субсидий, снижения налогов и систем зеленых сертификатов (например, торговля возобновляемыми источниками энергии) до льготных («зеленых») тарифов на возобновляемую электроэнергию. Целенаправленная и организованная поддержка возобновляемых источников энергии приводит к прямым и значительным результатам.

Что касается экономической целесообразности этих систем, следует отметить огромные сопутствующие выгоды, которые их сопровождают:

- снижение зависимости от (импортного) ископаемого топлива;

- улучшение здоровья местного населения путем снижения выбросов оксидов азота, серы и твердых частиц;

- увеличение объемов местных инвестиций и создания рабочих мест, что является не менее важным;

- избежание затрат на сокращение уровня CO₂.

 

Система депозитов и возмещений объединяет депозит (налог) на товар с возмещением (субсидией) за реализацию конкретного поощряемого действия.

Прямые правительственные затраты и инвестиции включают затраты правительства на реализацию мероприятий, снижающих выбросы парниковых газов или увеличивающих стоки.

Отдельные инструменты национальной политики снижения эмиссии парниковых газов (IPCC, 2001a)

Торговля квотами. Система квот на выбросы устанавливает предел агрегированной эмиссии по отдельным источникам; требует, чтобы каждый источник имел квоту, равную его фактической эмиссии; разрешает торговлю квотами между источниками. Эта система отличается от системы кредитов, при которой кредиты даются источнику в случае снижения им эмиссии до уровня ниже требуемого в соответствии с существующими пределами, специфичными для каждого источника. IPCC, 2001a

В отличие от налога, система ограничения и торговли квотами на выбросы устанавливает ограничение на фактический объем выбросов, которые разрешены в стране, отрасли, регионе или секторе. Механизм спроса и предложения обуславливает цены на углерод. Единицы, представляющие тонну выбросов CO₂-екв., это единица торговли в таких системах. Теоретически предполагается, что система ограничения и торговли квотами на выбросы, является экономически эффективной, так как сокращение происходит в секторах и на предприятиях, где это наиболее дешево (оставляя альтернативу приобретения квот для субъектов, для которых меры по сокращению выбросов являются более дорогими, чем цена на рынке).

Значительное количество и разнообразие источников поднимает вопрос о том, каким образом и на кого возложить ответственность за квотирование. В действующей схеме Европейского Союза ответственность наступает в момент выброса в атмосферу. В Германии необходимо выбрать 4500-5000 пунктов выброса (установок): установки по сжиганию топлива (мощностью более 20 МВт), по производству цемента, стекла, керамики, целлюлозно-бумажной продукции с суммарной эмиссией, достигающей 60% всех промышленных выбросов CO₂ (Шафхаузен, 2003). Разработка подобной схемы сопряжена с рядом политических выборов: методы распределения квот, правила для новых участников, ликвидация предприятий, слияния, учет результатов ранних действий, создание «национального экологического учета»: правила и форматы мониторинга и верификации, процедуры регистрации.

Для реализации такой схемы необходимо создать специальные институты, сходные с Департаментом по торговле выбросами в Великобритании (IEA, 2001). Возможна внутренняя и международная торговля выбросами, по крайней мере, между квотируемыми организациями. Хорошо известно, что такая система торговли квотами экономически эффективна, если накладные расходы по ее содержанию не являются недопустимо высокими, а у рынка квот и других рынков, связанных с выбросами, нет слишком значительных недостатков (см. Вставку 3). Система внутренней торговли выбросами, действующая в Великобритании, к 2005 г. будет интегрирована в рынок торговли эмиссией Европейского Союза.

Торговля квотами как инструмент имеет преимущество в эффективности перед налогами в плане соответствия национальному предельному уровню эмиссии. Кроме того, система торговли выставляемыми на аукцион квотами предоставляет более эффективные ценовые сигналы, чем ставка налога, установленная правительством (IPCC, 2001a). Таким образом, налог на углерод устанавливает цену без всяких гарантий достижения определенного уровня эмиссии, тогда как система торговли квотами дает такую гарантию при отсутствии верхнего предела цены.

 

Добровольные соглашения. Добровольное соглашение – это соглашение между правительством и одной или несколькими частными структурами, или одностороннее обязательство по ограничению выбросов парниковых газов или реализации мероприятий, служащих достижению этой цели. Соглашение может допускать торговлю кредитами на снижение выбросов между участниками (или участниками других соглашений) для снижения затрат на выполнение обязательств. IPCC, 2001a

Термин «добровольное соглашение» (ДС) используется для обозначения договоренности между правительственным органом и одной или несколькими частными организациями, а также одностороннего обязательства, признаваемого государственным органом, по достижению экологических целей или улучшению экологической ситуации сверх необходимых требований. Некоторые ДС становятся юридически обязывающими сразу после подписания («сильные»), но большинство – нет («мягкие»). ДС пришли на смену более формальным договоренностям. Главной причиной, по которой отрасли промышленности заключали ДС, было стремление избежать введения налога на углерод/энергию и/или введения других обязательных мер (Торвангер и др., 1999). Уровень сокращения в рамках ДС тесно связан с вероятностью реализации мер регулирования в отсутствие соглашения: если вероятность достаточно высока, можно достичь оптимального уровня снижения путем ДС, но это не гарантировано.