Зарубежный опыт региональной политики

Первые шаги в области регулирования развития регионов бы­ли предприняты еще в середине девятнадцатого века. Основу ре­гиональной политики составляло соотношение «центр — перифе­рия». В литературе выделяют несколько этапов развития регио­нального управления в западных странах:

Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После раз­рушительного кризиса 1929—1933 гг. важность и необходимость изучения проблем регионального развития экономики не оставля­ла сомнений. Программы по развитию регионов получили наи­большее распространение в Великобритании и США. Например, в Великобритании в 1933 году для проведения антикризисной поли­тики государства были выделены «специальные районы», так как спад производства наблюдался в области традиционных отраслей промышленности и в некоторых аграрных районах.

Второй этап приходится на 40—50-е гг. Данный период характеризуется также спадом производства, в основном в тради­ционных отраслях промышленности, что явилось последствием послевоенного экономического кризиса. Последствия этого кризиса в наибольшей степени проявились в странах Западной Европы (Новая Англия, Эльзас, Лотарингия, Северные районы Франции и др.). Однако спад производства наблюдался в некоторых шта­тах в США, что подтолкнуло правительство к активному освоению слаборазвитых районов: Аляски, северных районов Скандинавии и Канады.

Третий период: 60—70-е гг. Именно в этот период была признана эффективность формирования системы региональной политики, которая получила свое распространение в развитых странах Запада.

Четвертый этап приходится на середину 70-х гг.—1993 г. После кризиса 1974 г. на первый план выходят цели, носящие макроэкономический характер, нежели региональный. Иными словами, программы регионального развития отходят на второй план. В 1993 г. были подписаны Маастрихтские соглашения, что дало основу для осуществления новой «наднациональной» регио­нальной политики в рамках Европейского Союза.

Пятый этап: 1993 г. — по настоящее время. После подпи­сания Маастрихтских соглашений происходит активное развитие интеграционных процессов (в основном на территории ЕС), что характеризует превращение «Европы национальных государств» в «Европу регионов».

Региональная политика в США

Одним из важнейших принципов государственного устройства США является гарантированная конституцией республиканская форма правления штатов. При этом основной закон США содер­жит действенные механизмы поддержания целостности страны. По Конституции закреплено верховенство федерального права. Должностные лица штатов обязаны принимать присягу на вер­ность Конституции США. В случае необходимости Конгресс имеет право лишить неподчиняющиеся федеральным законам штаты права представительства в нем. Для защиты от внутренних беспо­рядков и защиты федеральных законов президент имеет право от­дать приказ о вводе войск на территорию неподчинившихся шта­тов.

Штаты могут защищать свои конституционные права в Верховном суде, либо, по решению представителей не менее 3/4 шта­тов внести изменения в Конституцию.

В Конституции США выделен перечень вопросов находящихся в исключительном ведении конгресса, к важнейшим из которых могут быть отнесены:

— регулирование внутренней и внешней торговли,

— учреждение федеральных органов власти;

— набор и содержание армии и военно-морского флота;

— организация почтовых служб;

— выпуск денег;

— регламентация финансового, авторского права и вопросов натурализации;

— управление территориальными владениями США.

Конгресс США имеет права издавать все законы, необходимые для осуществления полномочий, предоставленных правительству США Конституцией, устанавливать уголовно-правовые санкции для обеспечения соблюдения федерального права. Конгресс также имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, без рас­пределения этих налогов между штатами и безотносительно к ка­ким-либо переписям или оценкам числа их населения. Однако данное правило запрещено распространять на прямые налоги. Фе­дерации не разрешается вводить дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.

К числу предметов совместного ведения федерального прави­тельства и штатов могут быть отнесены:

— вопросы налогообложения;

— регламентация деятельности корпораций;

— обеспечение благосостояния населения.

Конституция США не устанавливает четкий перечень предме­тов ведения штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Федерации и не вклю­ченные в число специальных ограничений и запрещений.

Таким образом, полномочия органов управления штатов вклю­чают весьма обширный перечень:

— уголовное право;

— процессуальное право;

— гражданское право;

— вопросы собственности и обязательственного права;

— семейное право;

— вопросы здравоохранения и социального обеспечения;

— вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого бизнеса, страхования, сельского хозяйства;

— вопросы организации и деятельности центральных и мест­ных органов власти,

— разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.

В соответствии с Конституцией США исполнительная власть на федеральном уровне власти предоставляется президенту Со­единенных Штатов на четыре года, который занимает свою долж­ность вместе с вице-президентом и не имеет права переизбираться более двух раз. Президент является главнокомандующим США. Он может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности. Президент имеет право помилования и отсрочки ис­полнения приговоров за преступления против Соединенных Шта­тов, за исключением дел по импичменту. Президент может на­правлять в конгресс законодательные проекты.

Ежегодно президентом направляется в парламент три главных послания: доклад-отчет о состоянии страны, бюджетное послание и доклад об экономическом положении государства, целью кото­рых является формулирование законодательной программы адми­нистрации, обозначение президентских приоритетов во внутренней и внешней политике.

Президенту подчиняется исполнительный аппарат, выполняю­щий следующие основные функции:

— ежедневное организационное обслуживание и помощь пре­зиденту в связях с общественностью, конгрессом и прессой;

— определение бюджетной политики и координация позиций исполнительной власти перед конгрессом;

— оказание помощи президенту в планировании и разработке приоритетных направлений, контролировать развитие кризисных ситуаций, особенно в области национальной безопасности;

— обеспечение процесса принятия президентом решений. Исполнительный аппарат президента состоит из следующих структурных подразделений:

— служба Белого дома;

— служба вице-президента;

— административно-бюджетное управление;

— национальный совет безопасности;

— совет экономических консультантов;

— совет по качеству окружающей среды;

— административная служба;

— управление по науке и технике;

— управление специального представителя на торговых переговорах;

— надзорный совет по разведке;

— совет по стабилизации заработной платы и цен;

— служба по вопросам внутренней политики и др.

В системе исполнительной власти кабинет министров выполня­ет в основном консультативные функции. Исполнительными орга­нами кабинета министров являются: Государственный департа­мент, Министерство финансов, Министерство торговли, Мини­стерство обороны, Министерство юстиции, Министерство внутрен­них дел, Министерство энергетики, Министерство сельского хо­зяйства, Министерство здравоохранения и социальных служб, Министерство жилищного строительства и городского развития, Министерство транспорта, Министерство труда, Министерство образования и военные департаменты.

Особый интерес с точки зрения опыта регионального управле­ния представляют так называемые независимые агентства, которые наделяются либо чисто административными, либо квазизаконода­тельными, либо квазисудебными полномочиями. Среди них следу­ет отметить агентства, регулирующие экономическую деятель­ность, например Комиссия по междуштатной торговле, государст­венные корпорации, управляющие собственностью федерального правительства, например, Администрация долины р. Теннесси и т.п.

Вся полнота законодательной власти на федеральном уровне принадлежит конгрессу США, состоящему из сената и палаты представителей. От каждого штата избирается по два представите­ля в сенат Соединенных Штатов, сроком на шесть лет. Выборы в сенат проводятся каждые два года, но переизбирается только 1/3 сенаторов, что обеспечивает преемственность в работе верхней па­латы парламента. Председателем сената является вице-президент США, но он не имеет права участвовать в голосовании, если толь­ко голоса сенаторов не разделились поровну. Члены палаты пред­ставителей также избираются раз в два года. Места представителей распределяются между отдельными штатами пропорционально численности их населения.

Спорные вопросы, которые исполнительная и законодательная власти не могут разрешить, становятся предметом разбирательства в федеральных судах.

Судебная власть представлена Верховным судом и нижестоя­щими судами, количество которых устанавливается конгрессом. Хотя формально закон, признанный решением суда неконституци­онным, не отменяется и продолжает оставаться в официальных публикациях законодательства, такой закон объявляется недейст­вительным и теряет всякую правовую силу.

Воздействие института судебного контроля на законодательст­во очень велико. Благодаря институту конституционного контроля Верховный суд имеет своеобразное вето по отношению к законо­дательным актам, которое, в отличие от вето президента, не огра­ничено сроком давности. Так, по подсчетам американских юри­стов, за 190 лет Верховный суд признал неконституционными 122 федеральных закона, аннулировал около 950 законов штатов или отдельных положений их конституции.

Органы исполнительной власти в штате возглавляет губерна­тор, который в большинстве штатов избирается сроком на 4 года. Во всех штатах губернатор имеет право переизбираться на два срока и более. Кандидат должен быть гражданином США не ме­нее определенного срока (от 2 до 20 лет). Устанавливается также возрастной минимум (в большинстве штатов губернатор должен быть не моложе 30 лет, в отдельных — не моложе 21 и 25 лет). В двух штатах кандидат должен быть не моложе 35 лет. Конституции штатов, за исключением одного, предусматривают возможность смещения губернатора в порядке импичмента. В 12 штатах определена процедура отзыва губернатора избирателями.

По конституциям штатов, к числу обязанностей губернатора относится надзор за соблюдением в штате законов. В большинстве штатов губернатор самостоятельно назначает членов управлений и комиссий. В отдельных штатах губернатору также предоставляет­ся право освобождать должностных лиц от занимаемой ими долж­ности.

В большинстве штатов в качестве главы исполнительной вла­сти губернатор ответствен за подготовку и представление в зако­нодательный орган штата проекта бюджета. Формально законодательный орган штата вправе изменить проект бюджета по своему усмотрению, однако в конституциях штатов финансирование мно­гих программ предусмотрено в твердо зафиксированной форме. В некоторых штатах до 50 % бюджетных поступлений распределя­ются подобным образом.

В конституции всех штатах, кроме одного, губернаторы наде­лены правом вето на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето необходимо квалифицированное большин­ство каждой из палат законодательного органа.

Губернатору непосредственно подчиняется милиция или на­циональная гвардия штата. Во многих штатах губернатору при­надлежит право помилования осужденных судами штата.

В системе исполнительной власти штата важная роль отводит­ся канцелярии, которой ведает исполнительный секретарь губер­натора, ответственный за ее организацию и деятельность. В состав канцелярии входит также секретарь по связям с общественностью, секретарь по связям с законодательным органом, секретарь, ответ­ственный за связь с департаментами и др.

Государственный секретарь штата хранит архивы и подтвер­ждает правильность и законность публикуемых государственных актов штата, а также осуществляет надзор за выборами и утвер­ждает законность всех связанных с ними действий, ведает лицен­зиями штата и статистическими данными и справочниками.

Казначей штата в большинстве штатов является избираемой должностью. Казначей имеет право определять, в каком банке должны храниться денежные средства штата, во многих штатах собирает налоги и осуществляет наблюдение за правильностью их взимания.

В целом система органов управления в штатах очень сложна. В среднем в штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же временных. По наиболее важным вопросам, свя­занным с управлением, на постоянной основе создаются департа­менты, комиссии, лицензионные бюро и комиссии, агентства и ве­домства, а также комитеты при губернаторе, в состав которых входят главы основных департаментов и ведомств.

Формы участия губернатора в законодательном процессе за­креплены в конституциях штатов. Губернатор обязан направлять в представительный орган доклады о положении дел в штате, обозначая контуры дальнейшей законодательной работы. Губернатор имеет право непосредственно обращаться к законодательному ор­гану со специальными посланиями, предлагая принятие законов или выполнение ими программ. В большей части конституций предусмотрено право губернатора созывать специальные сессии представительного органа власти.

Органы региональной законодательной власти представлены в основном двухпалатными парламентами. Численный состав сена­тов штатов колеблется от 20 человек на Аляске до 67 в Миннесоте. Члены палаты представителей избираются в основном на два года и их число колеблется от 40 человек на Аляске до 400 в Нью-Гемпшире. Работа осуществляется на сессиях, в комитетах и ко­миссиях. Основные функции представительных органов власти со­гласно региональным конституциям:

— утверждение бюджета;

— принятие законов;

— формирование аппарата исполнительной и судебной вла­сти;

— контроль за деятельностью правительственного аппарата;

— регулирование межправительственных соглашений;

— осуществление квазисудебных функций.

Региональный законодательный орган в США утверждает бюджет штата, который разрабатывается и представляется на рас­смотрение законодательными советами — специальными самостоя­тельными образованиями, состоящими из представителей законо­дательной, либо законодательной и исполнительной власти штата.

Эксперты отмечают заметное усиление контроля легислатур за деятельностью судебного и административного аппаратов. Напри­мер, широко используются законы о создании административных ведомств на определенный срок — 4, 6 и 8 лет. Если к моменту истечения срока действия не издан новый акт, продлевающий их полномочия, соответствующие органы управления должны быть распущены. Тем самым, существование многих подразделений ис­полнительной власти зависит от законодателей, что вынуждает администрацию более осторожно и внимательно относиться к за­просам и требованиям представительного органа власти.

Суды, в первую очередь Верховный суд штатов наделены пра­вом конституционного толкования и надзора, что позволяет жестко контролировать деятельность законодательной и исполнитель­ной ветвей власти региона и активно вмешиваться в решение эко­номических, политических и социальных проблем.

Центр активно проводит региональную политику путем реализации федеральными агентствами специальных федеральных про­грамм.

Несмотря на то, что функции государственного управления штатов и местного управления в США полнее, чем в любой из других стран мира, учитывают территориальную дифференциа­цию, экономическое развитие США географически очень неодно­родно. Часто динамично развивающиеся районы с относительно высоким уровнем благосостояния соседствуют с депрессивными районами бедности.

Федеральное правительство еще в XIX веке было вынуждено осуществлять вмешательство в экономическое развитие штатов, стимулируя заселение западных районов страны. До середины XX века такое вмешательство носило эпизодический характер и со­провождалось соответствующими законодательными актами. Ос­новной целью вмешательства являлась ликвидация разрывов в со­циально-экономическом развитии региона долины реки Теннесси по сравнению с другими более развитыми частями страны. Так, в 1933 г. был принят закон об организации государственной корпо­рации — Администрации долины Теннесси.

Уже с 60-х годов региональная политика в США становится обязательной функцией государственного регулирования социаль­но-экономического развития страны как для федерального прави­тельства, так и для отдельных штатов. Данная политика обуслов­лена не только желанием устранить региональные противоречия, но и стимулировать экономический рост с изменением структуры хозяйства.

С данной целью был принят ряд законов:

— в 1965 году закон об общественных работах и экономиче­ском развитии (определены основные направления помощи де­прессивным районам);

— в 1965 году закон о создании Аппалачской региональной комиссии, (о целевом развитии региона Аппалачских гор, депрессирующего более 30 лет);

— в 1968 году закон о межправительственном сотрудничестве, (регламентировано распределение полномочий по региональному регулированию между органами власти федерации, штатов и муниципалитетов);

— в 1972 г. закон о сельском развитии (определены основные направления федеральной политики в отношении сельскохозяйст­венных районов);

— в 1974 г. закон о жилищном строительстве и городском раз­витии (определена федеральная политика в отношении городских районов);

— в 1975 г. закон о региональном развитии.

До 60-х годов региональная политика в США осуществлялась только штатами и местными органами, что препятствовало согла­сованию государственных мероприятий регионального характера в масштабах всей страны. Позже произошло перераспределение компетенции регионального развития в пользу федеральных орга­нов власти. Так, были значительно расширены полномочия феде­рального правительства в сфере социально-экономического разви­тия и охраны окружающей среды.

Основной формой реализации региональной политики в США являются различного рода целевые региональные программы. Общегосударственные региональные программы рассматриваются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США и финансируются из федерального бюджета. Наиболее важ­ные решения по таким программам принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели региональных про­грамм, совокупность частных программных мероприятий, макси­мально допустимые размеры ассигнований из федерального бюд­жета, а также устанавливает права и обязанности органов, на ко­торые возлагается руководство проведением программных меро­приятий. Периодически конгресс проводит слушания о ходе реа­лизации осуществляемых программ.

Согласно закону о межправительственном сотрудничестве 1968 года президент США получает право устанавливать правила, оп­ределяющие формулирование, оценку и порядок рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих влияние на эко­номическое развитие того или иного района.

В выработке и координации политики регионального развития на федеральном уровне участвует большое число подразделений: управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при президенте, межведомственный коор­динационный совет, федеральный консультативный совет по эко­номическому развитию, федеральные региональные советы при правительстве. Кроме того, созданы соответствующие комиссии при конгрессе США. Руководство региональными программами осуществляют не сами регионы, а система специальных независи­мых учреждений в системе федерального правительства и специ­ально созданных совместных федерально-штатных органов.