З.2.7. Перспективы развития экологического нормирования охраны и рационального использования природных ресурсов

Общность подходов крациональному использованию, охране и воспроизводству природных ресурсов обусловлена едиными механизмами, используемыми в практике решения этих вопросов (табл. 53), а также достаточной обеспеченностью этого направления ЭН законодательными и нормативно-правовыми актами. Основные проблемы природопользования в России заключаются в безусловном соблюдении законов, нормативов и правил, а также в повсеместном осуществлении государственного и производственного контроля, препятствующего отступлению от действующего законодательства. В этом отношении ключевую роль в современной структуре исполнительной власти играют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также их территориальные органы.

 

Таблица 53. Структура ЭН охраны и рационального использования природных ресурсов

 

Виды	Механизмы ЭН
ресурсов	Лицензирование	Паспортизация	Сертификация	Лимитирование
Водные	Договор водо-пользования; Решение о предоставлении водных объектов в пользование	Государственный водный реестр; Водохозяйственные балансы; Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов; Декларация безопасности гидротехнических сооружений	Отсутствует	Лимиты потребления и отведения воды; Нормы истощения воды; Нормы водоохранных зон; Нормы потребления на единицу продукции или используемого сырья; Нормативы ПДВ
Минеральные (недра)	Лицензирование всех видов использования недр	Государственный реестр недр; Государственный кадастр полезных ископаемых; Государственный баланс запасов полезных ископаемых	»	Лимиты захоронения отходов; Категории ресурсов и запа-сов полезных ископаемых; Нормативы потерь полезных ископаемых; Результаты оценки фонового состояния компонентов окружающей среды на территории лицензионных участков
Земельные	Отсутствует	Схемы территориального планирования; Государственный кадастр недвижимости; Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов; Государственный ка-дастр особо охраняемых природных территорий; Единый государствен-ный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; Государственный реестр объектов размещения отходов	»	Правила и нормы рекультивации земель
Почвенные	Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов	Паспорт почв	Пестицидов и агрохимикатов(декларация соответствия)	Нормы предельно допус-тимого уровня применения пестицидов и агрохимикатов; Нормативы ПДН и ПДК (ОДК) загрязняющих веществ; Нормативы показателей плодородия почв
Лесные	Договор аренды лесного участка; Договор продажи лесных насаждений	Схемы территориального планирования; Государственный лесной реестр; Лесной план субъекта РФ; Лесохозяйственный регламент лесничества	Второстепен-ные лесные ресурсы (декларация соответствия)	Группы и категории лесов; Установление расчетной лесосеки; Установление возраста рубок; Нормы воспроизводства и лесоразведения

 

окончание табл. 53

Животного мира	Лицензии на: Использование объектов животного мира; Добычу водных биоресурсов	Государственный кадастр объектов животного мира; Государственный охотхозяйственный реестр	Отсутствует	Лимиты использования объектов животного мира; Нормативы добычи охотничьих животных; Нормативы численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях; Нормативы биотехнических мероприятий; Допустимые уловы водных биоресурсов
Рекреационные	Лицензии на предоставление природных лечебных ресурсов; решение Правительства РФ о создании ТРОЭЗ; Договор на использование водного объекта в рекреационных целях; Договор аренды лесного участка.	Схемы территориального планирования; Проект градостроитель-ного зонирования; Государственный реестр лечебно-оздоровитель-ных местностей и курортов; Региональные реестры рекреационных зон (на уровне субъектов РФ)	Воды минеральные, питьевые, лечебные (декларация соответствия)	Рекреационные нагрузки на природные комплексы

 

Кроме того, необходимо заметить, что в структуре ЭН охраны и рационального использования природных ресурсов (см. табл. 53) почвы выделяются нами в виде самостоятельного природного ресурса и объекта нормирования, охрана и рациональное использование которого реализуются по тому же набору механизмов, за исключением паспортизации, что и в отношении других ресурсов. Однако в настоящий момент почвенный покров как природный ресурс в российском законодательстве не имеет собственного правового статуса. Это еще раз подчеркивает необходимость принятия федерального Закона «Об охране почв» в самое короткое время.

 

3.3. Экономическое стимулирование в производственно-ресурсном направлении экологического нормирования

 

Принцип платности природопользования введен в нашей стране в конце 80-х годов. К числу природоохранных экономических механизмов относятся:

1) платежи за загрязнение окружающей среды;

2) компенсационные выплаты;

3) плата за природопользование.

Экономическое стимулирование, опосредованно выступающее в качестве механизма экологического нормирования, особенно широко используется в производственно-ресурсном направлении. Плата за загрязнение окружающей среды взимается с природопользователей за следующие виды воздействия:

1) выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

2) сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, а также любое подземное размещение загрязняющих веществ;

3) образование и размещение отходов.

Расчет плат осуществляется умножением базовых нормативов на массу вещества и на коэффициент экологической значимости. Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба от выбросов и сбросов поллютантов в пределах допустимых нормативов или лимитов, показателя относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для окружающей природной среды и здоровья населения и коэффициента индексации платы. Базовые нормативы платы за размещение отходов рассчитываются через произведение удельных затрат на размещение единицы (массы) отхода 4-го класса токсичности, тех показателей, где учитываются классы токсичности отходов, и коэффициента индексации платы. Для расчета плат были установлены следующие экономические показатели:

1) удельный экономический ущерб (в ценах 1990 г.):

а) от выбросов загрязняющих веществ в атмосферу – 3,3 руб./усл. т;

б) от сбросов загрязняющих веществ в водные объекты – 443,5 руб./усл. т;

2) удельные затраты на размещение отходов (в ценах 1990 г.):

а) 0,1 руб./т нетоксичных отходов добывающей промышленности;

б) 4,6 руб./т нетоксичных отходов перерабатывающей промышленности;

в) 80 руб./т токсичных отходов 4-го класса.

Показатель относительной опасности вещества (А) рассчитывается по формуле:

А_i = ,

где ПДК _i принимается для воздуха ПДК_сс, для воды — ПДК_рх.

За выбросы и сбросы загрязняющих веществ взимается один из двух базовых нормативов: в пределах установленных нормативов или в пределах согласованных лимитов. Первые используются для расчета платы, если уровень воздействия не превышает нормативы ПДВ или ПДС, вторые — если предприятие работает по временно согласованным выбросам или сбросам (ВСВ или ВСС). Величина лимитной платы в пять раз выше в пределах согласованных нормативов и применяется к массе загрязняющих веществ, превышающей нормативную. В случае невыполнения ВСВ или ВСС, а также при аварийных выбросах (сбросах) взимается сверхлимитная плата, в пять раз превышающая лимитную. Для отходов существуют две категории: лимитная и сверхлимитная платы, которые различаются между собой также в пять раз.

К каждому виду воздействия применяется коэффициент экологической значимости территории (атмосферного воздуха или водных объектов на этой территории), где осуществляется хозяйственная деятельность. Значение коэффициента отражает социальные, физико-географические и главное экологические особенности данного района. Этот коэффициент можно найти в базовых нормативах (Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»). Таким образом, система платежей за загрязнение окружающей среды ориентирована на максимальное соблюдение природопользователем экологических нормативов, а уровень платы, по сути, не только выступает экономической категорией, но и должен стимулировать выполнение предельно допустимых норм воздействия на окружающую среду в рамках, установленных в проектах ПДВ, ПДС, НООЛР и т. д.

Как показал более чем 20-летний опыт применения платежей за загрязнение окружающей среды, используемая система базовых нормативов и коэффициентов не стимулирует природопользователей к снижению уровня загрязнения атмосферного воздуха, природных вод и почвенного покрова, а требует только иметь всю разрешительную документацию. Иногда природопользователю удобнее работать по временно согласованным нормативам, не вкладывая финансовые средства в строительство очистных сооружений или совершенствование технологий очистки. Именно этим объясняется рассмотрение в настоящее время Государственной Думой законопроекта (проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»), который, с одной стороны, увеличивает коэффициенты к базовым нормативам платы в случае сверхнормативного загрязнения окружающей среды предприятием и, с другой, снижает размеры платежей или полностью их снимает с природопользователей, которые постоянно совершенствуют системы защиты окружающей среды на предприятии и/или работают в рамках наилучших доступных технологий.

В настоящее время излишняя регламентация всех действий природопользователя в части оформления разрешительной документации становится причиной необоснованно больших затрат, особенно для малых и средних предприятий, на оформление проектов, разрешительной документации. При этом платежи таких предприятий в разы меньше, чем стоимость получения разрешений и лимитов. Все это ведет к экологическому нигилизму и не стимулирует предприятия к снижению уровня загрязнения атмосферного воздуха, природных вод и почвенного покрова.

На базовых нормативах платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты построена методика расчета платежей за загрязнение акваторий морей и поверхностных водоемов при производстве работ, связанных с перемещением и изъятием донных грунтов, добычей нерудных материалов из подводных карьеров и захоронением грунтов в подводных отвалах. Грунты образуются в больших объемах при проведении дноуглубительных и дноочистных работ, а также в процессе гидротехнического строительства и добычи строительных материалов со дна водных объектов. В основном они захораниваются в акваториях и часто характеризуются высокой степенью химического загрязнения.

Плата за загрязнение взимается с водопользователей за следующие виды воздействия на водные объекты:

1) загрязнение воды взвешенными веществами;

2) химическое загрязнение воды;

3) химическое загрязнение донных осадков.

Порядком установлены два вида базовых нормативов платы за вредное воздействие на водные объекты: за загрязнение воды взвешенными веществами и химическое загрязнение воды и донных осадков в пределах допустимых нормативов; за загрязнение воды взвешенными веществами и химическое загрязнение воды и донных осадков в пределах установленных лимитов. При оценке загрязнения рассматриваются два основных способа выполнения дноуглубительных (дноочистных) работ: гидромеханизированный и многочерпаковый. Уровень загрязнения (и сумма платежей) в процессе дноуглубительных (дноочистных) работ и дампинга грунтов при разных способах дноуглубления зависит от свойств разрабатываемых грунтов, а также от локальных условий подводного отвала. Это в целом стимулирует природопользователя к выбору оптимальных технических средств выполнения работ и рационального подбора акватории для захоронения грунтов, преследующих цель минимизации вредного воздействия на водную среду.

Компенсационные платежи зависят от ущерба, наносимого хозяйственной деятельностью различным видам природных ресурсов. Они включают компенсационные выплаты за ущерб водным биологическим ресурсам (Приказ Федерального агентства по рыболовству от 25.11.2011 № 1166), лесным ресурсам, объектам животного мира (Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 28.04.2008 № 107), охотничьим ресурсам (Приказ Минприроды России от 08.12.2011 г. № 948), а также проведение согласованных между природопользователем и органами власти компенсационных мероприятий.

В практике расчетов компенсационных выплат наиболее отработана методика оценки ущерба рыбохозяйственным водоемам. Расчет ожидаемого ущерба рыбным ресурсам основывается на данных о рыбохозяйственной ценности нарушаемой акватории, которая включает видовой состав рыб, значение района для формирования рыбных запасов, промысловое использование рыб и характеристику кормовой базы в районе работ. Исчисление размера вреда, причиненного водным биоресурсам, предусматривает его определение как в натуральном выражении (кг, т), исходя из последствий многостороннего воздействия его негативных факторов на состояние водных биоресурсов, так и в стоимостном выражении (руб.), исходя из затрат на восстановление нарушенного состояния водных биоресурсов, с учетом понесенных убытков.

Определение величины ущерба рыбному хозяйству от снижения рыбных запасов и рыбопродуктивности водоема необходимо для своевременного планирования и осуществления компенсационных мероприятий по возмещению ущерба.

Ущерб водным биоресурсам наносится:

1) гибелью водных биоресурсов (за исключением кормовых организмов);

2) от утраты потомства погибших водных биоресурсов;

3) потерей прироста водных биоресурсов в результате гибели кормовых организмов (планктон, бентос) и водорослей, обеспечивающих прирост и жизнедеятельность водных биоресурсов;

4) ухудшением условий обитания и воспроизводства водных биоресурсов (утрата мест нереста и размножения, зимовки, нагульных площадей, нарушение путей миграции, ухудшение гидрохимического и гидрологического режимов водного объекта);

5) затратами на восстановление нарушенного состояния водных биоресурсов и среды их обитания.

В качестве исходных данных для расчета ущерба водным биоресурсам применяется комплекс показателей, включающих сведения о количестве погибших икры, личинок, молоди, взрослых особей и средние размерно-весовые показатели последних; площадь негативного воздействия; коэффициенты промыслового возврата от икры, личинок, молоди, погибших водных биоресурсов; кормовые коэффициенты планктонных и бентосных организмов; рыбопродуктивность водного объекта или его отдельного участка; стоимость рыбопродукции; затраты на восстановление нарушенного состояния водных биоресурсов и среды их обитания и др. Источниками получения информации, используемой в расчетах ущерба, служат результаты полевых исследований, лабораторных анализов, государственного мониторинга водных биоресурсов, производственного экологического контроля.

Плата за природопользование в разной форме охватывают практически весь спектр природных ресурсов: воду, полезные ископаемые, лес, землю, охотничьи ресурсы, водные биоресурсы. Например, платежи за пользование недрами взимаются на основе Федерального Закона «О недрах» и части 2 Налогового кодекса РФ:

1) за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;

2) за разведку полезных ископаемых;

3) за геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4) за строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению.

Регулярный платеж за пользование недрами взимается за размеры площади лицензионного участка, предоставленного недропользователю, раз в квартал. Постановлением Правительства РФ № 926 от 29.12.2001 установлены минимальные и максимальные размеры ставок платежей за использование недр в целях поиска и оценки месторождений полезных ископаемых и в целях разведки полезных ископаемых. Размеры ставок зависят от вида полезного ископаемого. Они являются базовыми величинами.

Окончательный размер платы зависит от условий недропользования. Размеры ставок регулярных платежей определяются в зависимости от экономико-географических условий, продолжительности работ, уровня геологической изученности территории и степени риска, в свою очередь являющейся интегральной характеристикой ряда природно-климатических и геологических факторов. Во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе добавляются еще несколько факторов, которые учитываются при установлении платы за пользование недрами. Это мощность водного слоя, гидрометеорологические и экономико-географические условия.

Кроме того, в российском законодательстве предусматриваются платы за пользование водным объектом или его частью на основании договора о водопользовании в случаях:

- забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или их частей;

- использования водных объектов или их частей без забора (изъятия) водных ресурсов для производства электрической энергии;

- использования акватории водных объектов или их частей, в том числе для рекреационных целей.

За использование лесов вносится арендная плата или плата за единицу объема лесных ресурсов (Постановление Правительства РФ от 22.05.2007 № 310). Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость). За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Таким образом, как один из механизмов экологического нормирования следует рассматривать сложившую систему платности природопользования, нацеленную на экономическое стимулирование рационального и экологически безопасного хозяйствования.

Глава 4