Формы правосистематизирующей практики

В отечественной литературе формы систематизации, как правило, отождествляются с ее видами или способами. Так, А.С. Пиголкин указывает, что “обычно в понятие систематизации законодательства включается четыре самостоятельных формы правовой деятельности”, а именно: учет нормативных актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация законодательства. Причем эти “формы”, по мнению А.С. Пиголкина, имеют в свою очередь свои определенные формы. Так, учет нормативных актов проводится в форме журнального, картотечного и автоматизированного учета, а также в форме ведения контрольных текстов действующих нормативных актов (см.[136. Т. 2. С. 198 и след.; 155. С. 31 и след.]).

В.М. Баранов, В.М. Сырых и Т.Н. Рахманина считают, что в данном случае речь идет о «способах» систематизации нормативных актов (см. [161. С. 4]). Причем В.М. Баранов полагает, что кодификация представляет собой «совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала» (см. [162. С. 5]).

На наш взгляд, учет правовых актов, инкорпорация, консолидация и кодификация представляют собой не формы, а определенные типы ПСП, каждому из которых присущи специфическое содержание (субъекты и участники, действия и операции, средства и способы, результаты и т.п.) и формы.

Формы ПСП – это способы организации и внешнего выражения ее содержания. В данной разновидности ЮП также целесообразно выделять внутреннюю и внешнюю стороны формы. Особенно это разграничение важно для официальной ПСП. Внешней формой ПСП выступают разнообразные акты-документы (кодексы, своды, собрания и т.п.), в которых закрепляются официальные действия субъектов и участников, средства и способы их осуществления, вынесенные решения и т.п.

К внутренней форме, т.е. к способу организации, внутренней связи элементов содержания официальной ПСП относится ее процедурно-процессуальная форма, которая определяет процессуальные права и обязанности ее субъектов, стадии, производства, процедуру закрепления и оформления принимаемых решений и иные процессуальные требования. Достаточно развитая процессуальная форма присуща кодификации, консолидации нормативных актов, подготовке и изданию Свода законов, другим видам официальной ПСП.

Важнейшими элементами процессуальной формы являются стадии ПСД. Это относительно обособленные во времени и пространстве и совершаемые в определенной последовательности юридически значимые действия и операции, которые направлены на упорядочение правовых актов.

Общими стадиями для процесса официальной ПСД являются следующие: 1) принятие субъектом решения о проведении упорядочения правовых актов; 2) определение объектов, субъектов и участников ПСД; 3) выбор оснований (критериев) систематизации; 4) анализ и ревизия существующего массива правовых актов; 5) отмена всех устаревших и недействующих актов (их частей, предписаний и т.п.); 6) внесение необходимых изменений и дополнений в те акты, которые частично устарели и утратили свою юридическую силу; 7) приведение в стройную систему действующих актов и утверждение результатов ПСД; 8) их опубликование; 9) хранение и поддержка в контрольном состоянии изданного систематизированного акта.

16.4. Типы (виды и подвиды)
правосистематизирующей практики

16.4.1. Некоторые предварительные замечания по вопросу типологии правосистематизирующей практики

В отечественной юридической науке существуют различные мнения по поводу выделения различных видов юридической систематизации. Так, одни авторы (Е.Н. Трубецкой, С.С. Алексеев и др.) различают инкорпорацию и кодификацию (см. [101. С. 96; 137. С. 124]). Другие ученые-юристы (С.В. Поленина, В.В. Лазарев, С.В. Липень и др.) полагают, что основными видами систематизации являются инкорпорация, консолидация и кодификация (см. [156. С. 249; 166. С. 16-21]). Значительная группа правоведов (В.М. Баранов, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, В.М. Сырых и др.) в качестве относительно самостоятельного вида систематизации рассматривают учет нормативных актов (см. [136. С. 198 и след.; 161. С. 4 и след.; 162. С. 5 и след.]). По мнению некоторых авторов (Н.Н. Захаровой и др.), учет нормативных актов не является самостоятельной разновидностью систематизации, а служит ее необходимым условием и предпосылкой (см. [167. С. 7]).

Думается, здесь все зависит от характера деятельности. Учет правовых актов бывает разный. Если речь идет о простой фиксации актов, то такой учет служит предпосылкой ПСП (примером такого учета может служить регистрация судьей в соответствующем журнале вновь принятого постановления Пленума Верховного Суда РФ). В том же случае, когда учет связан с устранением множественности правовых актов, их упорядочением, ликвидацией устаревших и фактически утративших свою силу правовых актов, направлен на обеспечение доступности актов, ускорение их поиска, снабжение достоверной информацией соответствующих компетентных органов, то такой учет, без сомнения, относится к определенной разновидности ПСП. Для этого, в нашем примере, судья должен не просто зафиксировать в журнале постановление Пленума Верховного Суда РФ, но и сопоставить его с аналогичными или сходными постановлениями Пленума, внести необходимые изменения в устаревшие постановления (их части, пункты и т.п.), привести в систему соответствующие правовые акты.

Некоторые авторы (В.К. Бабаев, В.М. Баранов и др.) полагают, что кодификация представляет собой разновидность правотворчества, а не ПСД. Если “учесть, – пишет В.К. Бабаев, – что систематизация имеет дело с готовым уже законодательным материалом (привести в систему можно то, что есть в наличии), а кодификация – это по сути дела создание новых нормативно-правовых актов, то надо признать, что традиционное деление систематизации на виды не отражает реального положения вещей. Кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную, форму совершенствования законодательства” [168. С. 331-332].

На наш взгляд, кодификация относится к смешанному типу ЮП, для которой характерны черты официальной ПСД и правотворчества. Это правосистематизирующее правотворчество, где одновременно происходит издание новых, отмена и изменение устаревших предписаний и упорядочение действующих нормативно-правовых предписаний. Эта двойственная природа систематизации и приводит, по нашему мнению, к тому, что она отдельными авторами не рассматривается в качестве самостоятельного типа ПСП.

1. Таким образом, в зависимости от характера ПСД и ее юридического результата целесообразно выделять четыре относительно самостоятельных типа ПСП: а) практику учета правовых актов, б) их консолидации, в)инкорпорации и г)кодификации нормативных правовых актов. Причем все эти типы состоят из определенных видов и подвидов ПСП.

2. ПСП бывает официальнойинеофициальной. Первую осуществляют компетентные на то субъекты. Вторую – все иные, не управомоченные на официальную систематизацию организации и лица.

По данному критерию (субъектам) возможна и более дробная классификация. Так, официально ПСД могут проводить представительные (законодательные) органы (например, подготовка и издание федеральных кодексов), судебные органы (например, упорядочение постановлений Пленума Верховного Суда РФ по хронологической или предметной схеме). В зависимости от вида судебных органов, например, можно говорить о ПСП, которую проводят суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные и уставные суды. По месту судебных органов в иерархии судебной системы следует выделять ПСП, например, Верховного Суда РФ, Верховных судов республик, областных и иных судов.

3. В федеративном государстве ПСП проводится как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации (о специфике ПСП в субъектах РФ см. [155; 192-196]). Примером первого типа ПСП является Свод законов США, а примером второго типа – Уголовный кодекс штата Нью-Йорк.

4. Неофициальную ПСП составляют доктринальная, профессиональная (компетентная) и обыденная юридическая систематизация.

5. В зависимости от объектов ПСП необходимо выделять систематизацию нормативных правовых актов, правоприменительных, интерпретационных и других актов. Поэтому официальная ПСП может быть нормативно-правовой, интерпретационной и т.д.

6. В зависимости от того, в какой правовой системе она функционирует, можно вести речь о ПСП в национальной правовой системе, а также о ПСП в рабовладельческом или феодальном обществах, романо-германской или иных правовых семьях. Значительную роль играет ПСП в международной правовой системе и правовых системах (семьях) разнообразных международных сообществ.

7. По критериям (основаниям) упорядочения правовых актов выделяется хронологическая, предметнаяииные виды ПСП.

Более подробно рассмотрим такие типы ПСП, как учет правовых актов, их консолидация, инкорпорация и кодификация.

Учет правовых актов

Юридический учет – это разновидность ПСП, связанная с нахождением соответствующих правовых актов (нормативных, правоприменительных и т.п.), их регистрацией и расположением в определенном порядке (системе) по конкретным основаниям (дате издания, предметному признаку и т.п.) в журналах, карточках и т.п.

Объектом учета могут быть любые правовые акты: нормативные правовые, интерпретационные, судебные и т.п. В качестве субъектов учета выступают государственные и негосударственные учреждения и организации, правотворческие и правоприменительные органы, ученые и практические работники. В зависимости от средств и способов ПСД выделяются журнальный, картотечный, автоматизированный и смешанный учеты, а также ведение контрольных текстов действующих правовых актов.

В качестве критериев указанных видов учета могут избираться: а) природа юридических актов (нормативные или правоприменительные, интерпретационные или иные), б) их юридическая сила (законы, подзаконные акты и т.п.), в) дата издания, г) предметы их регулирования (институт, отрасль и т.п.) и др.

1. Журнальный учет используется при небольшом объеме правового материала. Он предполагает регистрацию и группировку правовых актов в специальных журналах в зависимости от вида акта (законы, постановления Пленума Верховного Суда РФ и т.п.), даты их издания, юридической силы и иных критериев, указанных выше.

2. Картотечный учет предполагает систематизацию актов с помощью разного рода карточек, расположенных в определенном порядке. На карточке указывается орган, издавший акт, его наименование, дата принятия и т.д., а также реквизиты, связанные с дополнениями и изменениями данного акта. Карточки группируются по соответствующему основанию: виду актов, предмету регулирования и т.д. в соответствии, например, с разделами «Классификатора правовых актов» (см. [13. Ч. 5. С. 46-103; 155. С. 158 и след.]).

На правовом акте, подлежащем учету, проставляется индекс (цифровое обозначение раздела и подраздела Классификатора) в соответствии с основным вопросом, который регулируется актом. Если статьи и пункты акта содержат нормы (предписания) относящиеся к другим разделам и подразделам Классификатора, соответствующие индексы проставляются против этих статей, пунктов. В соответствии с проставленными индексами на акт заполняются карточки по установленной форме. Если акт имеет гриф “не для печати”, “не подлежит опубликованию” и т.п., этот гриф переносится на карточку, на которой указывается и номер дела, где акт хранится.

Карточки на нормативные правовые акты, опубликованные в «Собрании законодательства РФ» и других официальных изданиях, нередко рассылаются вышестоящими органами подведомственным им учреждениям в виде типовых образцов (например, Генеральная прокуратура РФ делает такую рассылку в виде Экспресс – бюллетеней).

Карточки размещаются в картотеке в соответствии с указанными на них индексами по разделам и подразделам Классификатора в строго хронологическом порядке. Разделы и подразделы Классификатора разграничиваются карточками – разделителями, которые должны быть несколько выше учетных. На карточках-разделителях указывается индекс и наименование раздела и подраздела. Индексы разделов указываются также на картотечных ящиках.

Несмотря на достаточную сложность и громоздкость картотечного учета, этот вид ПСД имеет еще достаточно широкое распространение в судах, органах внутренних дел, прокуратуры и т.п., особенно там, где не созданы еще условия для внедрения современных технических средств обработки и хранения правовой информации.

3. Автоматизированный учет правовых актов осуществляется на основе использования современной компьютерной техники и информационно-поисковых правовых систем (подробнее см. [13. Ч. 5. С. 104-220; 155. С. 35-37, 367-373]).

Преимущества данной разновидности ПСП заключаются в том, что использование автоматизированного учета на базе новейшей компьютерной техники позволяет, во-первых, сконцентрировать огромный объем нормативных правовых, правоприменительных, интерпретационных, иных актов национальных, зарубежных и международной правовых систем, документов федерального и регионального уровней органов государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, оперативно вносить изменения и дополнения в информационную базу; в-третьих, максимально быстро находить нужный юридический материал и тиражировать его в необходимых экземплярах.

Практически во всех странах существуют государственные и некоммерческие автоматизированные информационно-поисковые системы (далее – АИПС) правовой информации. Впервые они возникли в 60‑х г. XX столетия в США. В середине 70‑х г. в рамках третьего издания «Законодательной и регламентарной картотеки» во Франции осуществляется переход юридического учета на новые компьютерные технологии. Образование ЕС потребовало значительно унифицировать законодательство западноевропейских стран и привело к созданию единой системы правовой информации, которая включает более 200 тысяч юридических документов.

В 80-х г. Научный центр правовой информации и соответствующий банк данных АИПС – «Законодательство» создается при Министерстве юстиции СССР (ныне Министерстве юстиции РФ). В настоящее время соответствующие АИПС созданы во всех федеральных органах государственной власти (Государственной Думе, Совете Федерации, Администрации Президента РФ, Правительстве РФ, министерствах и т.д.).

Эффективно действуют на территории России такие АИПС, как государственное предприятие «Центр компьютерных разработок», коммерческие организации «Гарант-Сервис», «Консультант Плюс», «Кодекс» и др. Все более значительную роль в области сбора, хранения и предоставления правовой информации приобретает компьютерная сеть «Интернет», возможности которой кажутся в этой сфере безграничными.

4. Ведение контрольных текстов действующих правовых актов предполагает хранение в том или ином учреждении официальных изданий нормативных актов (ГК РФ, УК РФ, Собрание законодательства РФ и др.), актов толкования, опубликованных в Вестнике Конституционного Суда РФ и Бюллетенях Верховного Суда РФ и т.п., а также других правовых актов, внесение в их тексты отметок о дополнении, изменении или отмене этих актов (отдельных их частей и пунктов) с указанием конкретных документов, на основании которых данные отметки производятся. Широкое распространение этот вид ПСП получил в суде, адвокатуре, прокуратуре и других правоохранительных органах.

Так, на основании приказа Генерального прокурора РФ № 64 от 21 октября 1997 г. “О систематизации законодательства в органах прокуратуры” в прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов, районов, военных и других специализированных прокуратурах в качестве контрольных экземпляров правовых актов используются: а) изданные до 1993 г. Бюллетени Генеральной прокуратуры РФ; б) кодексы РФ и соответствующего субъекта Федерации; в) Собрания законодательства РФ; г) официальные издания законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации; д) сборники приказов и указаний Генерального прокурора РФ; е) сборники постановлений Пленумов Верховного Суда РФ (см. [169. С. 5]). Распоряжением прокурора, говорится в данном приказе, могут быть в качестве контрольных установлены дополнительно и другие издания.

В контрольные экземпляры правовых актов вносятся отметки о всех изменениях, дополнениях и признании правовых актов (статей, пунктов, абзацев) утратившими силу. Контрольные отметки должны точно отражать формулировку предписания акта, которым вносятся изменения, и содержать ссылку на его вид, дату, номер и источник его опубликования. Причем возможно определенное сокращение, как например: акт утратил силу – “утр. с.”; частично утратил силу – “ч./утр. с.”; действие акта продлено – “продл. на... (до)”; распространено – “распр.”; акт дополнен – “доп.”; изменен – “изм.”; изложен в новой редакции – “нов. ред.”. Сокращаются также наименования вида акта и его источника (“пост.”, “распор.”, “СЗ РФ”).

Контрольные отметки ко всему акту в целом производятся на верхнем поле первой страницы, а при большом количестве отметок на отдельной вклейке. Контрольные отметки к статьям, пунктам делаются на полях напротив соответствующих статей, пунктов.

В случае признания акта, статьи, пункта утратившими силу или изложения их в новой редакции текст акта, статей, пунктов перечеркивается косой чертой. При признании утратившей силу статьи (пункта) акта, в которой содержится запись об утверждении прилагаемого к акту положения, устава, инструкции, текст такого приложения также полностью перечеркивается и над его заголовком делается контрольная отметка. Текст акта (статьи, пункта) не перечеркивается, если он признается утратившим силу частично.

При дополнении, изменении редакции статьи кодексов или постановлений пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ кроме соответствующих отметок на полях в кодексы и постановления пленумов вклеиваются тексты новой редакции статьи или дополнений.

При получении нового издания кодекса (сборника и т.п.) контрольный экземпляр заменяется новым. Изменения и дополнения вносятся в контрольный экземпляр после даты, по состоянию на которую издан кодекс (сборник и т.п.). Контрольный экземпляр предыдущего издания сохраняется для справок.

Существуют и смешанные типы учета правовых актов, когда одновременно ведется журнальный, картотечный и автоматизированный их учет или одновременно упорядочиваются, например, нормативные правовые акты и акты толкования.

Консолидация правовых актов

Консолидация представляет собой укрупнение множества правовых актов, принятых по одному или нескольким смежным вопросам в единый новый правовой акт. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. “О праздничных и памятных днях” заменил 48 нормативных актов, регулирующих эти вопросы. Консолидированные акты имеют собственное наименование, структуру, дату издания и другие реквизиты. Входящие в этот акт правовые акты свои реквизиты, как правило, утрачивают.

Природа консолидации правовых актов еще недостаточно исследована в отечественной юридической науке. Поэтому не случаен “разброс” мнений на ее понятие и природу. Так, одни ученые (А.С. Шебанов, Д.А. Керимов и др.) рассматривают ее как разновидность (прием, форму и т.п.) инкорпорации; другие (А.А. Ушаков, Н.Н. Захарова и др.) – в качестве самостоятельной формы ПСД. Позиции некоторых авторов (например, И.Н. Сенякина) являются весьма туманными и расплывчатыми: то они относят консолидацию к инкорпорации, а то – к самостоятельному виду ПСД.

Консолидация, на наш взгляд, может быть как официальной, так и неофициальной. Если ее субъектом являются компетентные на то органы и должностные лица, то она является официальной. В случаях консолидации правовых актов любыми не управомоченными на то лицами и организациями она будет считаться неофициальной. Акт официальной консолидации обязателен для адресата.

Поэтому трудно согласиться с В.В. Лазаревым и Н.Л. Гранат в том, что в результате консолидации “создаются сборники законодательства, которые обычно носят неофициальный характер (выделено нами. – В.К.). Здесь нормы права, – продолжают авторы, – соединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, капитальное строительство, кадровые работы и т.п.)... Акты консолидации обычно используются как юридические пособия для лиц, занятых в соответствующих государственных и общественных сферах деятельности” [20. С. 134-135]. Авторы, как мы видим из приведенной цитаты, консолидацию явно путают с неофициальной инкорпорацией.

Нам больше импонирует позиция А.С. Пиголкина, который пишет, что это такая ПСД, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы [155. С. 41]. Поэтому проблема консолидации в настоящее время “становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства” [109. С. 63].

Объектом консолидации могут быть не только нормативные правовые акты, о чем пишут практически все авторы, но и правоприменительные и интерпретационные акты. Например, постановление № 1 Пленума Верховного Суда РФ от 27 января 1999 г. “О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК РФ)” объединило постановление Пленума Верховного Суда РФ № 15 от 22 декабря 1992 г., постановления Пленума Верховного Суда СССР № 4 от 27 июня 1975 г. и № 10 от 22 сентября 1989 г.

Консолидация нормативных правовых актов представляет собой разновидность правотворческой деятельности. Поэтому ей присущи признаки одновременно и ПСП, и правотворческой практики.

Инкорпорация правовых актов

Инкорпорация – это объединение правовых актов в хронологическом, предметном или ином порядке без существенного изменения содержания данных актов. Е.Н. Трубецкой, например, писал, что “инкорпорация представляет такую обработку законодательства, которая не вносит в нее никаких новых начал. Это – внешняя систематическая обработка действующих узаконений, которая облегчает пользование ими, располагает их в систематическом порядке, но оставляет без изменения их внутреннее содержание” [137. С. 124]. Примерами инкорпорации могут служить издания сборников “Жилищное законодательство”, “Охота”, “О безопасности”.

Объектами инкорпорации являются не только нормативно-правовые, но и иные юридические акты (например, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ).

Главная особенность инкорпорации, которая отличает ее от консолидации и кодификации, заключается в том, что содержание правового регулирования в данном случае остается неизменным. Из объединяемых в один сборник актов удаляются только те части, разделы и предписания, которые носили временный характер и фактически или юридически уже утратили свою силу.

Субъектами инкорпорации могут быть любые органы и лица, однако в зависимости от их полномочий она бывает официальной, официозной (полуофициальной) и неофициально й.

1. Официальной инкорпорация считается в тех случаях, когда она осуществляется компетентным на то органом либо по его поручению другими субъектами. В последнем случае компетентный орган должен официально утвердить либо иным образом одобрить подготовленный инкорпорированный акт. Примерами официальной инкорпорации могут служить изданное в 1830 г. первое в России Полное Собрание законов, еженедельно издаваемое Собрание законодательства РФ и др.

Инкорпорация нормативных правовых актов является одновременно способом их официального опубликования или переопубликования. На подобного рода инкорпорированные сборники (собрания и т.п.) можно делать ссылки при разрешении любых юридических дел в процессе правотворчества, толкования, реализации и систематизации права.

2. Официозная (полуофициальная) инкорпорация – это упорядочение правовых актов по поручению уполномоченного на то органа другими субъектами без последующего утверждения (одобрения) полученного акта. Подобным образом были подготовлены Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР в 60-х г. XX столетия, многочисленные сборники постановлений Пленума Верховного Суда РФ по уголовным и гражданским делам (если они были изданы по поручению Верховного Суда РФ).

3. Неофициальную инкорпорацию могут осуществлять любые государственные и негосударственные органы, юридические учреждения и издательства, отдельные юристы (ученые и практики). На такие сборники нельзя ссылаться как на формально-юридические источники права в процессе ЮП.

Все виды инкорпорации (официальная, неофициальная и т.п.) в свою очередь подразделяются: а) по объему охватываемого материала (полная и частичная), б) юридической силе упорядочиваемых актов, в) органам, их издавшим, г) наименованию (собрание, сборники и т.п.), д) хронологическому, е) предметному и другим основаниям. Нередко используется смешанный способ инкорпорации (например, одновременно по юридической силе и предметному признаку).

“Полной” инкорпорация будет тогда, когда она охватывает либо большую часть законодательства страны (например, принятие Свода законов государства), либо почти всю отрасль права (например, подготовка сборника нормативных актов о земле) или институт права (например, издание “Сборника законов о государственной службе”), либо все нормативные акты, регулирующие определенную сферу общественной жизни (например, формирование Сборника нормативных актов о рекламе).

Предметом частичной инкорпорации соответственно являются правовые акты, составляющие часть института или отрасли права, сферы жизнедеятельности и т.д. Например, “Сборник нормативных актов о высшем образовании” охватывает лишь отдельный раздел законодательства об образовании.

Разграничение инкорпорации на полную и частичную во многом носит условный характер и зависит от того, что следует считать целым, а что частью в системе правовых актов.

В процессе инкорпорации по хронологическому основанию правовые акты располагаются последовательно по датам их принятия. Например, результатом текущей хронологической инкорпорации является “Собрание законодательства Российской Федерации”, служащее одновременно специальным периодическим изданием, в котором официально публикуются ФКЗ, ФЗ, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ.