Проведение административной реформы

Важнейшим элементом модернизации системы государственного управления является реформирование административной системы, и прежде всего, исполнительной власти. Радикальные изменения в экономической системе, произошедшие в России за последнее десятилетие, привели к трансформации и разрушению старых, созданию новых экономических институтов. В то же время, принципы принятия решений, механизмы и структура исполнительной власти не претерпели значительных изменений. На сегодняшний день это стало одним из основных тормозов на пути эффективного функционирования экономики и построения гражданского общества.

Новая структура власти должна быть ориентирована на интересы развития экономики и общества. В среднесрочной перспективе предстоит осуществить основные элементы административной реформы, охватив ими бoльшую часть федеральных структур и спроецировав важнейшие механизмы на региональный уровень.

Необходимо произвести оптимизацию структуры исполнительной власти; повысить профессиональный уровень и мотивацию госслужащих, ввести систему бюджетирования по результатам; расширить участие институтов гражданского общества в выработке важнейших решений; обеспечить максимальную прозрачность при выполнении процедур и разработке правовых актов; ввести презумпцию нецелесообразности государственного регулирования в той или иной сфере; проводить осуществление всех государственных закупок на конкурсной основе.

Потребуется последовательно сокращать государственное регулирование ряда сфер общественной и экономической жизни, одновременно поддерживая развитие саморегулируемых организаций.

Органы исполнительной власти и их подразделения должны иметь четкие и исчерпывающие функции, полномочия и регламенты работы.

Для достижения этой цели необходимо завершить инвентаризацию и провести анализ существующих функций органов исполнительной власти на предмет их целесообразности, дублирования и полноты. Функции должны быть ясно определены и классифицированы. Это является условием недопущения конфликта интересов. Функции разработки политики (правоустанавливающие), регулирования и исполнения принятых решений (правоисполнительные), оказания государственных услуг и управления государственным имуществом, контроля исполнения и надзора должны быть разделены между органами. При этом количество органов, принимающих политические решения, значительно сократится.

За пределы государственных органов нужно вывести различные функции обеспечивающего характера, выполнение которых через проведение государственных закупок можно осуществлять с помощью частных компаний без нанесения ущерба общественным интересам. При этом любые государственные закупки должны осуществляться на конкурсной основе с целью экономии бюджетных средств и сокращения возможностей для злоупотреблений.

Предстоит окончательно переориентировать исполнительную власть с отраслевого принципа управления (доставшегося в наследство от исполнительной власти времён плановой экономики), на выполнение ведомствами неотъемлемо государственных, востребованных обществом функций.

На основе конкретизации и разделения функций потребуется подготовить и утвердить положения об органах исполнительной власти. Эти положения станут основой для разработки административных регламентов ведомств и их подразделений - нормативно установленного порядка планирования, организации, исполнения и учета работ по выполнению уставных задач и функций органа исполнительной власти. Регламент не только определяет форматы и маршруты документооборота, но также содержит элементы технологии подготовки и реализации управленческих решений.

Административные регламенты определят юрисдикции, порядок и допустимые варианты действий государственных органов, ограничивая диапазон произвольных решений и создавая основу для реального контроля исполнительной власти, что позволит оптимизировать процессы межведомственных взаимодействий. Реализация регламентов в электронной форме станет условием обеспечения совместимости содержания и форматов отчетности, средств поддержки стратегического и оперативного управления, методов бюджетирования, управления персоналом, финансами, логистикой.

Эффект от административной реформы будет неполным, если не изменить экономический механизм функционирования государственных органов. В настоящее время экономика государственных органов действует по затратной модели, не ориентированной на результат. Необходимо переместить акцент с детального контроля расходов и формирования ведомственных бюджетных запросов по сметному принципу "от достигнутого" на тщательное обоснование и контроль результатов.

Ресурсное обеспечение исполнительных органов власти и учреждений необходимо, там где это возможно, напрямую связать с объёмом и качеством выполняемых функций. Планирование деятельности и финансов государственных органов, агентств и государственных учреждений, должно стать долгосрочным, ориентированным на выполнение конкретных задач или достижение установленных индикаторов результативности.

Основой стимулирования деятельности государственных органов и учреждений должно стать нормативное финансирование выполняемых функций, большая свобода оперативного использования ассигнований, в том числе возможность гибкого изменения структуры расходов по статьям экономической классификации, использования полученной экономии в рамках установленных лимитов средств, сохранения остатков средств для использования в следующем бюджетном периоде, а также "заимствования" из ассигнований будущего года.

Применение новой системы результативного бюджетирования потребует изменения методов финансового учета расходов и обязательств, в частности внедрения учета по методу начислений.

Одной из важнейших задач административной реформы является обеспечение максимальной прозрачности при выработке решений, гарантирующее учёт общественных интересов. Необходимо определить механизмы, позволяющие гражданскому обществу активно участвовать в процессе выработки социально-экономической политики. Первым шагом на пути участия институтов гражданского общества в работе органов государственной власти должно стать обеспечение прозрачности в деятельности государственных организаций. В том числе, в ближайшее время необходимо обеспечить публичность процедуры разработки и принятия нормативных актов любого уровня. Необходимо законодательно обеспечить право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создать доступные информационные ресурсы.

Повышение открытости государственных органов должно достигаться также путем введения представителей структур гражданского общества в состав коллегиальных органов, призванных регулировать вопросы доступа к информации, служебного поведения, конфликта интересов, и конкурсного найма государственных служащих.

В рассматриваемый период должна быть реализована федеральная программа реформирования государственной службы российской федерации (2003 - 2005 годы). Мероприятия этой программы предусматривают создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы, эффективных механизмов проведения кадровой политики, оптимизацию состава государственных служащих, совершенствование оплаты их труда, улучшение финансово - экономического и материально - технического обеспечения государственной службы.

Одной из первоочередных задач становится формирование высококвалифицированного и разделяющего идеи реформирования исполнительной власти кадрового ядра. Эта задача может быть выполнена при условии обеспечения социально приемлемого уровня оплаты труда гражданских служащих, учитывающего региональные различия рынка труда и должностную дифференциацию, а также государственные социальные гарантии государственных служащим.

Наряду с системой денежного содержания нужно разработать и внедрить новые механизмы пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования служащих и членов их семей, способы компенсации дополнительных расходов, связанных со служебной деятельностью (расходы по найму жилья, транспортные и командировочные расходы).

При этом необходима синхронизация мер по реформированию государственного аппарата с мерами по улучшению финансового положения государственных служащих и государственных органов. Повышение оплаты труда должно проходить одновременно с очередными шагами административной реформы и реформы государственной службы.

Изменение стиля и результативности работы государственных институтов невозможно без рационализации расходов на содержание государственных органов, улучшения их материально-технического обеспечения. Привлечение высококвалифицированных и высокооплачиваемых кадров на государственную службу целесообразно лишь при создании адекватных условий труда.

По мере повышения престижа государственной службы должен быть осуществлен повсеместный переход к открытому конкурсному найму государственных служащих за исключением узкой группы руководящих должностей. Кроме того, следует расширить сферу применения срочных контрактов.

Функции большинства госслужащих поддаются чёткой регламентации, инструментом которой являются должностные регламенты. Должностные регламенты обеспечат прозрачность и подконтрольность деятельности государственных служащих, сузят поле административного усмотрения, станут преградой развития коррупции. В то же время, действия лиц, принимающих решения и использующих в своей работе творческий потенциал, не поддаются чёткой регламентации, поэтому должны оцениваться по другим критериям.

Должностные регламенты обеспечат технологичность деятельности, ее информационную насыщенность, оперативный контроль и учет трудонагрузки и результатов. Регламентация должна стать одной из основ оценки труда работника, важным элементом при выборе механизма мотивации. Регламенты должностных лиц должны быть увязаны с административными регламентами органов исполнительной власти и их подразделений.

Важным элементом реформирования государственной службы являются совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Необходимо внедрить систему непрерывного профессионального образования государственных служащих, ориентируя ее на актуальные вопросы административной реформы и реформы государственной службы. Потребуется провести работу по совершенствованию стандартов и программ подготовки и профессионального развития кадров государственной службы на основе их открытых конкурсов, а также конкурсного отбора образовательных учреждений.

Должны быть разработаны механизмы плановой ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадровый резерва, проведения тестирования, аттестаций или квалификационных экзаменов.

Еще одним направлением реформирования государственной службы является формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов. Конкретизация этих механизмов должна быть обеспечена законодательно и предусматривать и предусматривать создание комиссий по вопросам служебного поведения и конфликта интересов, процедур обязательного информирования государственными служащими уполномоченных должностных лиц о ситуациях конфликта интересов. Комиссии по вопросам служебного поведения и конфликта интересов будут включать представителей как государства, так и гражданского общества при численном преобладании последних. В деятельности комиссий должен быть обеспечен максимальный уровень информационной открытости

Необходимой составляющей мероприятий административной реформы и реформы государственной службы должна стать организация экспериментов, которые позволят апробировать новые принципы и методы управления, оценить их сильные стороны и возможные негативные последствия до момента их массового внедрения в практику деятельности государственных органов.