Соответственно, предполагается три дополнительных формулировки, позволяющих оценить всю совокупность привходящих обстоятельств и касающихся проблемы коррупции.

1. Содержит ли определение коррупции, приведённое в статье 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», необходимость правоприменения данного определения при наличии всей совокупности и одновременности всех характеристик данного термина (незаконность использования служебного положения; противоречия такого деяния законным интересам граждан и государства; материальная выгода как цель совершённого деяния), либо каждый из этих признаков может служить отдельным исчерпывающим обоснованием для обвинения государственного служащего в коррупции?

2.Подпадают ли действия государственного служащего подопределение коррупции в соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» при выполнении таким служащим положений статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и главы 53 Гражданского кодекса РФ в случае, когда государственный служащий является членом потребительского кооператива, которому передал в доверительное управление свой пай и для которого, в рамках должностных полномочий и в соответствии с законодательством, наряду с прочими организациями, выполняющими программы регионального развития, способствовал получению бюджетных средств, в том числе в виде федеральных и региональных трансфертов?

Ответы.

В пункте 1 статьи 1 закона «О противодействии коррупции» приводится юридическая формулировка, исчерпывающим образом описывающая понятие коррупции: «а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

Таким образом, коррупцией признаётся одновременное совмещение четырёх условий:

1. использование должностным лицом (в рассматриваемом случае – государственным служащим) своего служебного положения;

2. незаконный способ использование своего положения (то есть поступок, совершённый вне рамок полномочий и вне пределов деятельности, либо в пределах полномочий, но незаконным образом);

3. деяние, произведённое вопреки законным интересам общества и государства;

4. цель совершаемого правонарушения – материальная выгода государственного служащего или третьих лиц (физических, юридических), в чьих интересах совершено деяние.

Из текста закона «О противодействии коррупции» следует, что лишь одновременное наличие всех четырёх перечисленных выше факторов может служить основанием для определения деяний, совершенных государственным служащим, в качестве «коррупции». Исключение составляют злоупотребление служебным положением и дача/получение взятки, подпадающие под отдельные статьи УК РФ вне зависимости от отнесения их к понятию «коррупция».

В соответствии с пунктом 2 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему акции, доли участия, паи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

В соответствии с главой 53 Гражданского кодекса РФ, переданные в управление коммерческим или некоммерческим организациям акции, доли, паи, принадлежащие гражданскому служащему, должны приносить доход от их коммерческого использования не меньший, чем если бы они использовались в общегражданском обороте. В противном случае, действия доверительного управляющего являются проявлением «недостаточной заботливости» о вверенном в управление имуществе, в силу чего такой управляющий компенсирует гражданскому служащему упущенную выгоду за счёт собственных доходов (ст. 15 ГК РФ, статьи 1012 – 1025 ГК РФ).

Рассматривается типовой случай, когда государственный служащий является членом потребительского кооператива (ПК), созданного на основании Федерального закона от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации".

Данный ПК участвует в программе развития региона, осуществляя ряд масштабных проектов в сельскохозяйственной, строительной, энергетической и других сферах.

Государственный служащий в должности регионального министра является членом ПК, имеющим там свой пай. Такой пай он передал в доверительное управление потребительскому кооперативу, членом которого состоит.

В соответствии с должностными обязанностями, министр оформляет проекты ПК в качествеособо значимых для региона, в силу чего потребительский кооператив получает федеральные трансферты (например, за счёт программ поддержки сельского хозяйства), и частичное финансирование проектов за счёт средств регионального бюджета.

В результате успешного осуществления проектов, ПК получает доход, часть которого распределяется на пай государственного служащего, находящийся в управлении у потребительского кооператива.

Поскольку министр действовал в рамках должностных обязанностей, а ПК на конкурсной основе осуществлял действия, направленные на реализацию законных интересов общества и государства (повышение благосостояния граждан; налоговое насыщение бюджетов разных уровней), действия государственного служащего, хотя и принесли ему отложенное материальное вознаграждение, в силу совокупности факторов не могут расцениваться как коррупция.

 

Специалисты юридического факультета Северо-Западного филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ дали на данную тему следующее пояснение:

«По вопросу о соответствии положений ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – ФЗ № 273) положениям ст. 17 ФЗ № 79 и нормам главы 53 ГК РФ в случае, когда государственный служащий является членом потребительского кооператива.

1.В действующем гражданском законодательстве отсутствуют нормы, содержащие прямой запрет государственным служащим передавать свои акции, паи, доли в уставном (складочном) капитале хозяйственных товариществ, обществ и иных организаций в доверительное управление той организации, в которой он владеет этими акциями, паями или долями. Из принципа общедозволительной направленности гражданско-правового регулирования, закрепленного в ст. 1 ГК РФ следует, что отсутствие установленного законом запрета на совершение тех или иных действий означает возможность такого рода действий, если они не являются злоупотреблением принадлежащими лицу гражданскими правами, предусмотренным ст. 10 ГК РФ».

2) В соответствии с легальной дефиницией, закрепленной в ст. 1 ФЗ № 273, коррупция как противоправное деяние предусматривает незаконность использования служебного положения, противоречие такого деяния законным интересам граждан и государства и материальную выгоду как цель совершенного деяния.

Как известно, объективная сторона преступления включает в себя такие обязательные признаки как противоправное деяние, общественно вредные последствия и причинно-следственная связь между действием и наступившими последствиями. При этом само действие, будучи волевым актом, всегда, так или иначе, направлено на достижение определенной цели. Применительно к коррупционным действиям такая цель имеет корыстный характер и связано с получением материальной выгоды.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для квалификации деяния, с точки зрения его объективной стороны, в качестве коррупционного действия по смыслу ст. 1 ФЗ № 273 должны одновременно наличествовать все перечисленные выше признаки, и именно: незаконное использование служебного положения (противоправное действие), совершенное с корыстной целью и нарушающее права и охраняемые законом интересы граждан или государства (последствие).».

Приведённое выше заключение означает, что только одновременное сочетание незаконных действий, корыстного интереса и нарушения прав иных граждан может расцениваться как «коррупция». При этом следует иметь в виду, что в законодательстве Российской Федерации отсутствует исчерпывающий перечень законных интересов граждан, поэтому доказать, что такие «интересы» нарушены, достаточно сложно. Особенно это касается случаев, когда потребительский кооператив выполнил социальную часть программы развития региона, получив бюджетную поддержку (организованную, в силу должностных обязанностей, сотрудниками администрации).

Как резюме, действия, предусмотренные в системе АС и содержащие в себе материальное стимулирование государственных служащих по результату их деятельности, коррупцией не являются. Тем более не является коррупцией передача паёв, открытых чиновниками в потребительском кооперативе, в доверительное управление такому кооперативу –с условием, что чиновник не может входить в органы управления ПК, где у него находится пай.

В этой связи, система АС действует в рамках существующего законодательства, предоставляя государственным служащим право и возможность легально зарабатывать доходы из трёх источников – категорически избегая при этом взяток и прочих коррупционных составляющих. Наиболее грамотные и дальновидные управленцы получают при этом возможность всё более эффективно осуществлять свою деятельность и больше зарабатывать – что оказывается связано для них в первую очередь с развитием региона, то есть: ощутимых позитивных перемен для жителей.

Фактически, система АС является мощным антикоррупционным механизмом, ориентирующим квалифицированных управленцев (хозяйственного и государственного профиля) на создание оптимальной схемы взаимодействия.

Заключение по разделу

Субъект Федерации, обладающий собственной законодательной базой и бюджетом, имеет значительно более широкие полномочия, чем муниципалитет. Используя такие полномочия в рамках системы АС, можно многократно увеличить инвестиционный потенциал территории, включив при этом один из не задействованных ранее ресурсов: человеческий капитал.

Администрация региона в данном вопросе играет роль менеджера в рамках инвестиционного проекта, по своей ёмкости равного субъекту РФ. В результате, в регионе появляется существенный источник внебюджетных доходов, а сами «менеджеры», на законных основаниях, получают заработанную ими долю дохода. Партнерство (а не противостояние) населения и бизнеса с властью, запускает на территории субъекта РФ механизм самофинансирования, который отражается в виде роста экономических показателей и (что наиболее важно) обеспечивает качественные перемены социального плана.

Кредитный, бюджетный, инвестиционный потенциал субъекта РФ; построение льготного ипотечного механизма и, главное, введение в хозяйственный оборот больших по площади участков земли для жилищного строительства, сельскохозяйственного и промышленного производства – все это создает гарантии позитивных и быстрых перемен.

Механизм приложения усилий в данном направлении, и его детализация раскрыты в настоящем разделе. Система АС отнюдь не предполагает финансирование всех программ и проектов за счет бюджета, но формирует максимально привлекательные условия для инвестиций. Воспользоваться или нет подобными возможностями – дело руководства региона, но в случае отказа, возникают сомнения в действительной заинтересованности главы региона реализовывать «законные интересы общества» (формулировка из статьи 1 федерального закона от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» №273-ФЗ). Интересы общества, в первую очередь, состоят в необходимости создания достойных условий жизни для людей – и, если такие условия не созданы, отказ по их реализации можно приравнивать к умышленному пренебрежению общественными потребностями.

Переломить негативные тенденции в экономике можно лишь путем быстрой смены вектора развития – что, в свою очередь, должно определяться мотивацией к подобным переменам для всех участников экономической жизни.

Механизм и алгоритмы его реализации, приведенные в настоящем разделе работы, позволяют осуществить такие перемены в самые сжатые сроки.