Основы межбюджетного выравнивания в России

Под межбюджетным выравниванием понимаются, как правило, отношения, связанные с передачей финансовых ресурсов из одного бюджета бюджетной системы другому с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и потреблении гарантированных общественных услуг на всей территории страны.

Несмотря на то что бюджеты различного уровня обладают определенной самостоятельностью, они не изолированы друг от друга. Между ними циркулируют финансовые потоки – межбюджетные трансферты, – целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне, и др.

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика – с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития и, как следствие, возникновению сепаратистских тенденций.

Таким образом, межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) – это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях современной российской экономики складывается на трех уровнях: между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами первого уровня (городскими округами и муниципальными районами); между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственно, механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой – на корректирование горизонтальных диспропорций, т.е. на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах [70]. Наглядно направления межбюджетного выравнивания представлены на рис. 7.

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий.

 

Рис. 7. Направления межбюджетного выравнивания в России

 

Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета). Таким образом, вертикальная сбалансированность предполагает наряду с разумным распределением и законодательным закреплением бюджетных полномочий за органами власти соответствующих уровней выравнивание их финансовых возможностей путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций. Конкретные методы вертикального выравнивания в России мы осветим в гл. 4, 5 при рассмотрении доходов и расходов бюджетов. В данной главе мы остановимся на методах горизонтального выравнивания.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой – в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Соответственно, целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения бюджетной финансовой помощи. В то же время горизонтальное выравнивание предполагает достижение экономического эффекта, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала.