Какова причина создания внебюджетных фондов?

Глава 3
Межбюджетные отношения

3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный
федерализм

В соответствии и Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система РФ является трехуровневой. Бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений, осуществляющихся не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Следует отметить, что межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм [71, с. 363], в круг которых включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

– разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение,

– разграничения налоговых полномочий и доходных источников,

– бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные отношения существуют в экономических системах всех государств, имеющих административно-правовое деление. В гл. 2 были описаны особенности унитарного и федеративного бюджетных устройств. Напомним, что для стран с унитарным государственным устройством характерен высокий уровень централизации бюджетных средств и незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. И наоборот, в странах с федеративным государственным устройством, к которым относится Россия, бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, а органы власти каждого уровня обладают определенным уровнем самостоятельности в области установления налоговых ставок, введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называются принципами бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм –форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает совокупность отношений между различными уровнями бюджетной системы, самостоятельно функционирующих на основе закрепленных Конституцией страны бюджетных прав и полномочий.

Термин «федерализм» происходит от лат. foedus – союз, договор. Таким образом, федерализм – понятие одновременно политическое и экономическое. В политическом контексте и с точки зрения государственного права федерализм – форма государственного устройства. В экономическом – система децентрализованного использования государственных финансов, основанная на рыночном принципе «эффективной аллокации» ресурсов при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества. Отметим, что межбюджетные отношения, присущие унитарным странам, не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, поскольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собойединый государственный бюджет, а не систему самостоятельныхбюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме.

Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма [71, с. 364]:

1. Сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны.

2. Законодательное или договорное распределение полномочий или ответственности каждого из указанных уровней за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории.

3. Наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности.

4. Использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки вышеуказанных расходов.

5. Сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы налоговых и неналоговых доходных источников (так называемое вертикальное бюджетное выравнивание).

6. Установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое горизонтальное бюджетное выравнивание с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.д.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма могут видоизменяться в процессе адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Основная идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ независимо от места проживания и рода деятельности. Так, в России всем гражданам в соответствии с Конституцией РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом.

Таким образом, бюджетный федерализм представляет собойсистему отношений (правовых, политических, экономических, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.

На сегодняшний день общепризнанными являются две модели бюджетного федерализма: децентрализованная (конкурентная) и кооперативная. Рассмотрим их более подробно.

1. Децентрализованная модель бюджетного федерализма. Для данной модели бюджетного федерализма характерным признаком является отстраненность региональных властей от участия в макроэкономическом регулировании и перераспределении национального дохода наряду с их высокой степенью независимости и самостоятельности в осуществлении бюджетного процесса на своих территориях, что подкрепляется наделением их определенными полномочиями в области налогообложения. Иногда они получают право вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать процесс товарооборота внутри и за пределами страны.

Например, отличительной чертой налоговой системы Соединенных Штатов Америки, в которых реализуется д ецентрализованная модель бюджетного федерализма, является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в США отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами. Также необходимо отметить, что для бюджетной системы США характерна практика наделения органов власти на каждом ее уровне правом администрирования только тех налогов и платежей, которые они могут вводить и регулировать. Такой порядок предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и контроль над базой и ставкой налогов, закрепленных к поступлению в бюджет их уровня.

Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается путем выделения целевых грантов, как правило, в форме прямых трансфертов определенным категориям населения.

Например, в Соединенных Штатах Америки бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип – блок-гранты – выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп. Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты, в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, т.е. выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

В целом, для децентрализованной модели бюджетного федерализма характерен отказ центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов власти.

2. Кооперативная модель бюджетного федерализма. Данная модель получила более широкое распространение. Она предполагает более активное участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, ведущее к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных властей, активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов и уровень социально-экономического развития территорий.

Например, отличительной чертой бюджетной системы Германии, в которой реализуется кооперативная модель бюджетного федерализма, является реальная возможность субнациональных властей оказывать влияние на формирование политики федерального центра через партийную систему и Бундесрат. Кроме того, характерной чертой кооперативного федерализма немецкого типа является широкое применение как вертикального, так и горизонтального выравнивания доходов. В результате, высокодоходные земли (Бавария, Вюртемберг, Северный Рейн-Вестфалия) перечисляют часть своих финансовых ресурсов менее развитым землям (Саксония, Шлезвиг-Голштейн).

Философия немецкого подхода к выстраиванию бюджетного федерализму заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни ценит выше разнообразия. Все это неизбежно приводит к усилению контроля со стороны центрального правительства за бюджетной деятельностью региональных органов власти и некоторому ограничению самостоятельности последних.

3.2. Формирование системы межбюджетных отношений
в России

Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые сравнивались с динамикой ВВП, его распределением, соотношением внутреннего долга с ВВП и т.д. Вместе с тем Х. Девуди и Х. Зу констатировали негативное влияние бюджетной децентрализации на экономическое развитие [59]. Но, как показывают статистические данные, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся.

Более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации, ярким представителем которых является Россия. Российская Федерация относится к так называемым ассиметричным федерациям, в субъектах которой наблюдаются значительные различия как по уровню доходной обеспеченности на душу населения, так и по уровню привлекаемых инвестиционных ресурсов. Для России характерно наличие высокой дифференциации в показателях общего уровня развития регионов-доноров и регионов-реципиентов, что обуславливает необходимость высокой централизации средств на уровне федерального бюджета (табл. 4).

Таблица 4

Формирование консолидированного бюджета
Российской Федерации, % [75]

Уровень

Годы

Д

Р

Д

Р

Д

Р

Д

Р

Д

Р

Д

Р

Д

Р

Д

Р

Д

Р

Д

Р

ФБ

РБ

Примечание. Д – доходы; Р – расходы; ФБ – федеральный бюджет; РБ – региональный бюджет.

Согласно табл. 4, уровень доходов федерального бюджета в общем объеме консолидированного бюджета страны неуклонно растет, в то же время аналогичный показатель расходов федерального бюджета в общем объеме консолидированного бюджета снижается. Согласно официальным данным [86], наибольший удельный вес в консолидированном бюджете России в настоящее время занимает федеральный бюджет (60 %), в то время как удельный вес консолидированных бюджетов всех субъектов страны составляет примерно 40 %. В консолидированные бюджеты субъектов РФ входят собственно региональные бюджеты РФ и бюджеты муниципальных образований на их территориях.

Такая ассиметричность вызвана объективной необходимостью – необходимостью выравнивания бюджетной обеспеченности различных публично-правовых образований с целью обеспечения сбалансированности интересов различных экономических субъектов и сохранения единства федеративного государства.

Формирование системы межбюджетных отношений в России прошло несколько этапов (табл. 5).

Таблица 5

Основные этапы формирования системы межбюджетных
отношений в России (по [71, с. 367])

Период	Нормативно-правовой акт, регламентирующий межбюджетные отношения	Сущность проводимых преобразований
1991–1993 гг.	«Стихийная децентрализация межбюджетных отношений» [c. 367]	Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и постоянно изменяющихся нормативов отчислений от основных федеральных налогов, в результате чего процесс выравнивания проходил на основе индивидуальных согласований
1994–1998 гг.	Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.»	Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов. Кроме того, был создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики выравнивания. Одновременно указ предоставил право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов, что породило многочисленные случаи ущемления прав налогоплательщиков, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. В результате в 1997 году было утверждено, что установление налогов является прерогативой федеральных органов власти

Продолжение табл. 5

Период	Нормативно-правовой акт, регламентирующий межбюджетные отношения	Сущность проводимых преобразований
2001–2005 гг.	Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, принятая Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584	Целью программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющим органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней
2006–2008 гг.	Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р	Целью концепции явилось повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней по реализации их полномочий; повышение ка­чества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы

 

Окончание табл. 5

Период	Нормативно-правовой акт, регламентирующий межбюджетные отношения	Сущность проводимых преобразований
2009 г. – настоящее время	Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, принятая распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р	Основными задачами концепции явились: – установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса; – создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях; – корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; – совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления; – дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований

К настоящему времени в России сформировалась национальная модель федерализма, в которой сочетаются принципы кооперации и конкуренции с административным контролем федерального центра [60, с. 226]. С одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на своей территории наиболее прибыльных предприятий, получение финансовой помощи из центра и государственных инвестиционных ресурсов. С другой стороны – важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках федерального центра, который устанавливает единое законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивая единство налоговой системы для всей федерации.