Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования

Государственная политика должна рассматриваться налогоплательщиками как легитимная, а это предполагает четкое донесение до граждан того, на какие цели и в каком объеме расходуются средства бюджета. С этой точки зрения в нашей стране назрела необходимость «перестройки» в области организации финансирования бюджетных расходов. Сложившаяся годами система бюджетно-сметного планирования и финансирования бюджетных учреждений имеет существенные недостатки. Главный заключается в том, что объемы передаваемого финансирования не увязаны с результатами деятельности учреждения.

Особое значение в настоящее время имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому «бюджетированию по результатам». Следует отметить, что наиболее успешно реформы в данной сфере прошли в 1980–1990-е годы в странах с англо-саксонской системой права – Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и Австралии, а также в имеющих сходную правовую систему скандинавских странах (Швеция, Финляндия).

Основными целями внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

– повышение качества бюджетных услуг,– усиление связи между приоритетами государственной политики и структурой бюджетных расходов,– повышение эффективности бюджетных расходов,– повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти.

В рамках данной модели финансирования бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей на основе программно-целевого финансирования. Таким образом, распорядитель бюджетных средств должен обосновать объем и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

1. Стратегические цели своей деятельности, поставленные исходя из функционального назначения соответствующего ведомства на основе утвержденной среднесрочной и долгосрочной стратегии правительства на перспективу.

2. Тактические задачи,через решение которых реализуются стратегические цели. Данные задачи направлены на решение конкретных проблем посредством производства услуг определенного качества и достижения определенного эффекта от их предоставления.

3. Целевые программы, посредством которых обеспечивается решение тактических задач путем достижения заданных в программе целей.

В общем смысле целевая программа – это скоординированный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития территории.

Например, на территории г. Перми на 2011 год утверждены следующие целевые (долгосрочные и ведомственные) программы (прил. 6):

– организация и обустройство мест массового отдыха жителей г. Перми;– «Безопасный город»;– развитие физической культуры и спорта в г. Перми;– обеспечение первичных мер пожарной безопасности на территории г. Перми;– сокращение очередности в детские сады;– планировка территорий и благоустройство центральных улиц г. Перми.– обустройство подходов к объектам социальной сферы;– развитие малого и среднего предпринимательства в г. Перми;– переселение граждан г. Перми из аварийного жилищного фонда;– обеспечение жильем молодых семей г. Перми и т.д.

Решаемые за счет финансирования данных программ проблемы имеют приоритетное значение для развития муниципального образования.

Общими требованиями, предъявляемыми к целевым программам, являются:

1. Четкая формулировка цели программы, соответствующая приоритетам государственной политики и полномочиям соответствующего ведомства.

2. Описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы.

3. Наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей.

4. Обоснование потребности в ресурсах для достижения цели и результатов программы.

5. Определение системы управления реализацией программы, включая разграничение полномочий и ответственности субъектов управления.

Кроме того, целевая программа должна включать следующие разделы:

– описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;– социально-экономическое положение и основные направления развития территории, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;– цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;– система программных мероприятий;– механизм реализации программы;– ресурсное обеспечение программы;– оценка социально-экономической и экологической эффективности программы;– организация управления программой и контроль хода ее реализации.

Пример, иллюстрирующий основные разделы целевой программы, представлен в прил. 7.

Перечень целевых программ и объемы бюджетного финансирования закрепляются отдельным приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Расходы на реализацию мероприятий, предусмотренных программой, финансируются по соответствующему разделу, подразделу классификации расходов. Например, мероприятия по ведомственной целевой программе г. Перми «Обустройство подходов к объектам социальной сферы» планируются по подразделу 0503 «Благоустройство».

Сложностью внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования (вместо сметного) является необходимость разработки социальных норм и финансовых нормативов, позволяющих оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей. Это могут быть следующие показатели:

1. Показатель выпуска – непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ.

Например, целевым показателем выпуска экологической программы может быть обустройство не менее 30 мест отдыха в соответствии с материалами лесоустройства с установкой скамеек, ограждений, шлагбаумов, обработка не менее 300 га ежегодно.

2. Показатели конечных результатов деятельности – последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают индикаторы социальной эффективности (степень достижения поставленной цели), экономической эффективности (стоимость затрат на единицу выпуска продукции) и др. Например, целевой показатель конечных результатов деятельности программы, связанной с борьбой с социально значимыми заболеваниями может быть сформулирован как «снижение к 2012 году смертности от туберкулеза до 25 человек из 100 000».

Международный опыт свидетельствует о том, что применение бюджетирования, ориентированного на результат, повышает эффективность и прозрачность управления государственными финансовыми ресурсами, поскольку распределение бюджетных средств происходит не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, предусматривающим достижение определенных конечных результатов.

Контрольные вопросы к главе 5

1. Каким образом государство может влиять на развитие экономики с помощью изменения направлений бюджетного финансирования?

2. В чем заключается суть мультипликационного эффекта государственных расходов?

3. Перечислите основные направления расходования средств бюджетов бюджетной системы РФ.

4. Какова основная цель перехода к бюджетированию, ориентированному на результат?

5. На что расходуется большая часть средств федерального бюджета?

6. Что представляет собой ведомственная структура расходов бюджета?

7. Дайте определение целевой программы.

8. В чем заключается сложность внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования?

Глава 6
Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ

6.1. Сущность и причины возникновения
бюджетного дефицита

С началом планирования доходов и расходов государственной казны объективно возникла проблема сбалансирования параметров бюджета. Являясь производной финансовых отношений, дефицит бюджета выступает компонентой бюджета и с экономической точки зрения отражает систему отношений, связанных с привлечением дополнительных доходов с целью финансирования расходов, не обеспеченных имеющимися бюджетными доходами.

Наличие бюджетного дефицита может вызываться достаточно широким комплексом причин финансового, экономического, политического характера, а именно [60, с. 161]:

1) кризисными явлениями в экономике и финансах реального сектора,

2) неустойчивостью денежно-кредитной системы,

3) колебаниями на финансовом рынке,

4) неэффективностью курса реформ и политики правительства,

5) нестабильностью цен на мировом рынке,

6) чрезвычайными обстоятельствами и необходимостью увеличения оборонных расходов,

7) финансовой зависимостью от иностранных государств и необходимостью высоких затрат на обслуживание и погашение внешнего государственного долга.

Действительно, причины возникновения бюджетного дефицита могут иметь разную природу, вместе с тем практика показывает, что в периоды депрессии, когда ВВП снижается, бюджет сводится с дефицитом, в то время как в периоды подъема наблюдается положительное бюджетное сальдо. Причина таких изменений проста: во время спада экономики налоговые поступления уменьшаются (прежде всего это касается налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и пр.) в связи с уменьшением базы налогообложения. В то же время социальные расходы не только не снижаются, но, как правило, увеличиваются (выплаты пособий по безработице, поддержка социально значимых отраслей и пр.). В результате растет дефицит бюджета, представляющий собой превышение расходов бюджета над его доходами.

В современной экономической науке существуют две различные точки зрения на проблему бюджетного дефицита, государственного долга и их макроэкономических последствий:

1. Традиционная точка зрения, согласно которойрост бюджетного дефицита и государственного долга влекут за собой реальные негативные последствия. Так считали и известные экономисты царской России – М.М. Сперанский, Н.С. Мордвинов, С.Ю. Витте [71, с. 328]. По их мнению, бюджет должен быть полностью сбалансированным. Традиционной точки зрения придерживались многие экономисты вплоть до экономического кризиса 1929–1933 годов. Однако было доказано, что ежегодно балансируемый бюджет в значительной степени снижает эффективность фискальной политики государства, имеющей стабилизирующую направленность. Более того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет колебания экономического цикла.

Так, например, при росте общего уровня безработицы в экономике доходы населения сокращаются. Поэтому, стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогообложения, либо сократить государственные расходы. Однако указанные действия приведут к еще более сильному сокращению совокупного спроса.

2. Точка зрения «рикардианской школы» – противоположная традиционной. В соответствии с данной точкой зрения, государственный долг не влияет на сбережения и накопление капитала. Рикардианскаяточка зрения, известная как рикардианское равенство (или тезис об эквивалентности финансирования данного уровня государственных расходов посредством налогов), названа так в честь выдающегося экономиста XXI века Давида Рикардо (1772–1823), обратившего внимание на логику поведения потребителя, учитывающего интересы будущего.

Кейнсианская теория государственных финансов изменила отношение к государственным расходам и к идее ежегодного балансирования бюджета. Противники ежегодного балансирования бюджета считали, что такая политика вызывает ускорение инфляции, так как правительство при этом не использует налоговые инструменты для стабилизации экономики. Для стимулирования занятости и спроса Дж. Кейнсом было предложено использование бюджетных инструментов регулирования экономики: увеличение расходов, приводящее к дефициту бюджета, но вместе с тем решающее социальные и экономические проблемы. Последователи данной теории считали, что бюджет должен быть сбалансирован на циклической основе, т.е. не ежегодно, а в течение всего экономического цикла. Это подразумевает, что в периоды экономического спада правительство должно снижать налоги и увеличивать расходы, создавая дефицит бюджета, в периоды же подъема, наоборот, повышать налоги и сокращать расходы, а профицит использовать на погашение долга.

Известно, что бюджетный дефицит имеет краткосрочные и долгосрочные последствия, к тому же периоды подъема и спада не одинаковы по продолжительности, поэтому государство не может точно выбрать время такого балансирования. В долгосрочном периоде он приводит к накоплению долгов, а бремя бюджетного дефицита ложится на следующие поколения.

В настоящее время господствуют экономические концепции, предполагающие балансирование экономики в целом, а не бюджета. В частности, для достижения целей макроэкономической стабилизации странами Европейского союза были введены бюджетные ограничения, получившие закрепление в Маастрихтских соглашениях (1992), а затем в Пакте о стабильности (1999). Данные ограничения устанавливают предельный объем бюджетного дефицита – 3 % ВНП [71, с. 328].

6.2. Источники финансирования дефицита
бюджета в России

За период 1945–1991 годов консолидированный бюджет в России был сбалансированным и не имел дефицита. С 1991 года в процессе реформирования экономики, приватизации государственной собственности, либерализации цен бюджет исполнялся с дефицитом, причем наибольший дефицит консолидированного бюджета в России наблюдался в 1994 году, составив 10,7 % ВВП, или более 28 % расходов бюджетной системы [72, с. 115]. Начиная с 2000 года по 2008 год включительно консолидированный бюджет исполнялся с профицитом, но в связи с финансовым кризисом 2008 года бюджеты в 2009, 2010 годах были исполнены с дефицитом.

На современном этапе одним из принципов формирования бюджетной системы РФ, закрепленным Бюджетным кодексом РФ, является принцип сбалансированности бюджета. Данный принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (рис. 9).

 

 

 

Рис. 9. Реализация принципа сбалансированности бюджетов

бюджетной системы РФ.
ИФДБ – источники финансирования дефицита бюджета

В результате бюджет любого уровня бюджетной системы РФ должен приниматься к исполнению сбалансированным. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом, соответствующим законом о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета (прил. 8), в состав которых согласно Бюджетному кодексу РФ могут включаться:

– государственные (муниципальные) ценные бумаги,

– кредиты кредитных организаций,

– бюджетные кредиты других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,

– кредиты международных финансовых организаций,

– кредиты иностранных государств,

– изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов,

– поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной (муниципальной) собственности,

– поступления от реализации запасов драгоценных металлов и драгоценных камней,

– курсовая разница по бюджетным средствам,

– иные источники.

В таблице приведены источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ, тыс. руб.) Пермского края (плановые показатели) на 2011 год, за счет которых планируется покрытие превышения расходов над доходами в объеме 8 049,5 млн руб.:

 

Источники финансирования дефицита (тыс. руб.) – всего, в том числе:	8 049 527,7
1. Кредиты, полученные в валюте РФ от кредитных организаций	7 606 230,2
привлечение	7 606 230,2
погашение	–
2. Бюджетные кредиты, полученные от других бюджетов бюджетной системы РФ	–77 931,0
привлечение	–
погашение	–77 931,0
3.Остатки средств бюджетов	398 520,0
4. Иные источники внутреннего финансирования дефицита	122 708,5
Продажа акций и иные формы участия в капитале, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности	–
Исполнение государственных гарантий	–1 830 413,2
Возврат бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам	1 277,5
Предоставление бюджетных кредитов бюджетам других уровней БС РФ	–250 000,0
Возврат бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам других уровней БС РФ	371 431,0
Средства, получаемые в порядке регресса (гарантии)	1 830 413,2

 

Согласно Бюджетному кодексу РФ не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их размещении.

Здесь следует отметить, что разделение понятий «доходы бюджета» и «источники формирования дефицита бюджета» (ИФДБ) весьма условно. Обе категории являются доходными источниками, только часть из них определена законодателем как доходы, а часть – как источники финансирования дефицита.

Подтверждением условности разделения понятий «доходы» и «ИФДБ» является исключение из состава ИФДБ в 2007 году средств от продажи земельных участков и учет данных поступлений с 2008 года как неналоговых доходов. Условность разделения доходных источников связана с тем, что ИФДБ могут быть как собственными, так и заемными. К собственным (именно данный вид ИФДБ наиболее приближен к категории «доходы») относятся поступления денежных средств от продажи имущества, находящегося в собственности государства и местного самоуправления. Данные поступления носят безвозвратный характер (продажа акций и иные формы участия в капитале, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности). Заемные источники привлекаются как временно свободные средства финансового рынка и носят возвратный характер, они образуют в совокупности государственный долг и требуют процентных расходов по обслуживанию [60, с. 163].

Кроме того, все ИФДБ можно разделить на внутренние (привлекаемые в национальной валюте) и внешние (привлекаемые в иностранной валюте). Объем привлекаемых заемных источников ограничивается законодательством. Так, Бюджетным кодексом РФ установлен предельный размер дефицита для каждого уровня бюджета РФ: дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета; дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. По высокодотационным территориальным образованиям БК РФ предусмотрены несколько иные параметры: 10 % для субъектов и 5 % для муниципальных образований (ст. 92.1 БК РФ).

Согласно Бюджетному кодексу РФ дефицит бюджета субъекта РФ (муниципального образования) может превышать указанные ограничения в пределах суммы поступлений следующих источников финансирования дефицита бюджета: продажа акций и иных форм участия в капитале и снижение остатков средств на счетах бюджета.