Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами

В широком смысле слова управление представляет собой сознательное воздействие субъекта на объект с целью развития и совершенствования объекта. Наличие двух подсистем финансовой системы предполагает наличие двух различных субъектов (государство, хозяйствующий субъект), оказывающих воздействие на два различных объекта. Вместе с тем в обоих случаях управляющей системой (субъектом) будет являться совокупность каких-либо учреждений, а управляемым объектом – совокупность денежных отношений и финансовых потоков.

Важно отметить, что конечные цели управления в различных сферах финансовой системы также будут различны. Целью управления финансами хозяйствующих субъектов будет являться достижение положительных результатов его деятельности (необязательно получение прибыли). Цель управления финансами на уровне государства заключается в реализации финансовой политики. Мы не будем подробно останавливаться на рассмотрении процесса управления финансами хозяйствующих субъектов, а осветим вопросы управления государственными и муниципальными финансами.

Рассмотрим высшие органы власти и управления, осуществляющие общее управление системой финансов.

1. Президент Российской Федерации (Администрация Президента РФ) – регламентирует деятельность финансовой системы, имеет право вето на финансовое законодательство, принятое Федеральным собранием РФ.

2. Федеральное собрание Российской Федерации (Парламент РФ), состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы – принимает финансовое законодательство (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.).

3. Правительство Российской Федерации – выступает как единый координирующий центр управления финансами. Состоит из федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств [23]. Указанные ведомства наделены различными функциями: федеральные министерства (Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ и др.) выполняют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; федеральные службы (Федеральная налоговая служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.) выполняют функции контроля и надзора; федеральные агентства (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ, Федеральное архивное агентство и др.) выполняют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

В составе Правительства необходимо выделить Министерство финансов РФ, как центральный орган, осуществляющий реализацию финансовой политики. Минфин РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, финансового обеспечения государственной службы и пр. Таким образом, Минфин РФ обеспечивает единство финансовой, денежно-кредитной и валютной политики России.

Кроме того, в ведении Минфина РФ находятся:

– Федеральная налоговая служба (ФНС), осуществляющая функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов и иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов. Кроме того, ФНС осуществляет государственную регистрацию юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;

– Федеральная служба страхового надзора, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела);

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, осуществляющая функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля;

– Федеральное казначейство (федеральная служба), осуществляющее бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

Отметим те ведомства, которые непосредственно участвуют в реализации финансовой политики на высшем уровне управления:

– Федеральная служба по финансовым рынкам, осуществляющая принятие нормативных правовых актов, контроль и надзор на финансовых рынках, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и деятельности бирж;

– Федеральная служба по финансовому мониторингу, уполномоченная принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

– Федеральная служба по тарифам, осуществляющая правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов естественных монополий;

– Федеральная антимонопольная служба (ФАС), осуществляющая функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций;

– Федеральная таможенная служба, осуществляющая в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административным правонарушениями.

– Министерство регионального развития Российской Федерации,осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, административно-территориального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кроме того, министерство осуществляет функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности министерства), согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;

– Министерство экономического развития Российской Федерации,осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития РФ, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В его ведении находятся:

– Федеральное агентство по управлению государственным имуществом,осуществляющее функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом РФ; осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», а также полномочия собственника имущества должника – федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

– Федеральная служба государственной статистики,осуществляющая функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в РФ, а также функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности.

4. Система Центрального банка Российской Федерации – совместно с Правительством РФ разрабатывает и реализует единую государственную денежно-кредитную политику. Центральный банк Российской Федерации обслуживает счета бюджетов – именно здесь Федеральным казначейством открывается единый счет бюджета, необходимый для учета бюджетных средств и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из него.

5. Счетнаяпалата Российской Федерации – орган государственного финансового контроля. Она независима от Правительства РФ, так как образуется Федеральным собранием РФ и ему подотчетна. Основное назначение счетной палаты – организация и осуществление контроля за исполнением бюджета, определение эффективности расходов бюджетных средств и использования государственной собственности, финансовая экспертиза законопроектов и нормативно-правовых актов органов исполнительной власти [7].

Следует отметить, что реализация финансовой политики в субъектах РФ и муниципальных образованиях осуществляется соответствующими финансовыми учреждениями. Существует определенное разграничение полномочий между уровнями публичной власти в России. Компетенция органов государственной власти и местных органов управления муниципальным образованием распределяется следующим образом: органы государственной власти ведают теми вопросами, которые касаются интересов государства (оборона, безопасность, внешняя политика и т.д.); местные органы власти выражают интересы населения в отдельном муниципальном образовании.

В задачи федерального уровня власти входит установление основ государственной политики (в том числе финансовой), разработка федеральных программ развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.

Субъекты РФ разрабатывают основы региональной политики с учетом исторических и культурных традиций; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражданами прежде всего через призму удовлетворения основных жизненных нужд: состояние продовольственного рынка, жилищные условия (наличие в домах тепла, электроэнергии, водоснабжения, газификации), уровень благоустройства территорий, наличие общественного порядка. По словам российского юриста М. Краснова, «государство имеет дело с гражданами, местное самоуправление имеет дело с жителями» [56].

Итак, цель управления финансами на уровне государства заключается в реализации финансовой политики. Финансовая политика является составной частью экономической политики государства и представляет собой совокупность методологических принципов, форм организации и инструментов, используемых в финансовых отношениях. Осуществление финансовой политики происходит с помощью бюджетно-налоговых и других финансовых инструментов и институтов. На практике финансовая политика реализуется через систему разработанных на определенный период времени государственных мероприятий по сбору части финансовых ресурсов общества в бюджет и их эффективному использованию для выполнения государством своих функций. Таким образом, в широком смысле слова под финансовой политикой понимается законодательно оформленная пропорция распределения финансовых ресурсов в стране. Конечной целью финансовой политики любой страны является повышение уровня и качества жизни населения на основе обеспечения финансовой и социальной стабильности государства.

Содержание финансовой политики, ее основные направления зависят от научного представления о роли государства в жизни общества и соответствующих теоретических концепций, определяющих степень участия государства в управлении экономикой и использовании отдельных инструментов реализации финансовой политики. В экономической теории известны три основных типа финансовой политики государства в зависимости от степени участия государства в управлении экономикой.

1. Классическая политика (основатели А. Смит, Д. Рикардо, середина XVIII в.). Суть данной финансовой политики – невмешательство государства в экономику, сохранение свободной конкуренции, использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов.

Теоретически доказано, что, если рыночную стихию не ограничивать механизмами регулирования, это приводит к увеличению неравенства и обнищанию абсолютной массы населения. Так, если в 2006 году среднедушевой доход 10 % наиболее обеспеченной части населения России оказался в 15,3 раза выше среднедушевого дохода 10 % наименее обеспеченной части населения, то по итогам 2008 года данный показатель вырос до 17, а в столице – до 43 [78].

Макроэкономическая теория объясняет подобную тенденцию, с одной стороны, провалами рынка, т.е. невозможностью обеспечить эффективное развитие всех секторов экономики только рыночными инструментами, а с другой – неравенством, т.е. несправедливостью и социальной неэффективностью рыночного распределения доходов. Важнейшей проблемой любого государства является поддержание социального мира, а для этого необходимо преодоление социальной несправедливости – в любом обществе есть больные и пожилые люди, инвалиды, многодетные семьи, безработные. Демократическое государство, ориентированное на концепцию «государства благосостояния», должно принимать заботу о таких гражданах на себя и нести соответствующие социальные расходы.

Основные положения классической политики являлись доминирующими на протяжении достаточно продолжительного периода времени, но Великая депрессия 1929–1933 годов сильно дискредитировала популярную теорию «всесильности рынка». Учение периода свободной конкуренции сменилось учениями периода государственного регулирования рыночного хозяйства. Новое учение называлось кейнсианством – это макроэкономическое течение, сложившееся как реакция экономической теории на Великую депрессию в Соединенных штатах Америки.

2. Регулирующая политика (основатель Дж.М. Кейнс, работа «Общая теория занятости, процента и денег», 1936 г.). Суть данной финансовой политики – необходимость вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.), а также изменения направления государственных расходов с целью формирования дополнительного спроса. Таким образом, кейнсианство основано на экспансионистскойфинансовой политике, включающей расширение государственных расходов и снижение уровня процентной ставки по кредитам (рис. 3).

Рис. 3. Концепция Дж.М. Кейнса: пути стимулирования спроса

По мнению представителей данного течения, увеличение государственных расходов стимулирует рост производства, вследствие чего расширяется покупательная способность населения и совокупный спрос на товары, работы, услуги. В результате увеличивается ВВП, привлекаются дополнительные работники, возрастает занятость [60, с. 40].

Следует отметить, что кейнсианская теория развивалась в эпоху относительно закрытых экономик. В связи с ускорением процессов глобализации, прежде всего в финансовой сфере, усиливались позиции сторонников денежно-кредитного регулирования экономики – представителей монетаризма (середина XX века). Рестриктивная (сдерживающая) политика монетаристов (М. Фридман и др.) предполагала необходимость снижения темпов роста государственных расходов и понижения государственной задолженности. Основной целью данной финансовой политики явилось уменьшение бюджетного дефицита и снижение уровня инфляции. Однако вследствие отсутствия желаемых результатов в процессе реализации монетаристская политика также была подвергнута критике.

3. Планово-директивная политика – применяется в странах, использующих административно-командную систему управления экономикой. Суть данной финансовой политики – прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизнью, в том числе финансами. Данная финансовая политика в качестве основополагающей выдвигала систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики. Такая система ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны без участия международного движения капитала.

Следует отметить, что любая из перечисленных видов финансовой политики в чистом виде в мировой финансовой практике применяется редко – на современном этапе развития от государства требуется разработка твердой законодательной базы для соблюдения рамок вмешательства в предпринимательскую деятельность. В этой связи доминирующая роль государства и необходимость реализации его функций на основе мобилизации финансовых ресурсов и их эффективного перераспределения общепризнана современными экономистами. Своеобразным индикатором уровня государственного регулирования является процент ВВП, перераспределяемый через бюджетную систему страны. Данное перераспределение средств играет важную роль в обеспечении устойчивого развития любой страны. В различных государствах данный показатель колеблется от 10 до 50 % ВВП. Вместе с тем вопрос, каковы должны быть границы государственного перераспределения и как найти ту критическую процентную долю перераспределения ВВП, превысив которую правительство будет угнетающе действовать на экономику, негативно влиять на уровень частных инвестиций, создаст социальную напряженность, до сих пор не нашел ответа в финансовой науке [71, с. 15]. Однако совершенно ясно, что процент перераспределения, обеспечивающий процветание конкретного государства, будет индивидуален для каждой страны в зависимости от многих факторов: уровня развития, правовой культуры населения, географического положения и т.д. Большинство решений правительствами разных стран в данной сфере пока принимается интуитивно или под влиянием лоббирования отдельных корпораций или элит. Отметим, что в России данный процент составляет около 35 %, что является средним показателем при сопоставлении с аналогичными показателями других стран.

Финансовая политика в широком смысле включает бюджетную, налоговую и денежно-кредитную. Рассмотрим их основные задачи.

Задачи бюджетной политики в зависимости от экономической конъюнктуры и положения страны могут изменяться, что находит свое отражение в бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на соответствующий год и, конечно, при формировании бюджетов всех уровней бюджетной системы России. Так, задачами бюджетной политики России на 2011–2013 годы [25] стали:

1. Обеспечение макроэкономической стабильности, которая предусматривает, в том числе, сбалансированный бюджет, последовательное снижение бюджетного дефицита, предсказуемые параметры инфляции.

2. Координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования. Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует достоверная оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также оценка всех длящихся расходных обязательств.

3. Обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов. Правительство Российской Федерации работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления. С 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ. На повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг нацелены изменения в правовом положении государственных и муниципальных учреждений.

4. Разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций. Нужно начинать работу по постепенному сворачиванию вынужденных антикризисных мер. Однако государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства.

4.1. В ближайшие три года необходимо обеспечить комплексный подход к формированию инновационной системы и инвестиционной среды в целом, создать условия для полного цикла развития инноваций, в том числе путем обеспечения макроэкономической стабильности, защиты конкуренции и прав собственности, устранения административных барьеров.

4.2. Одновременно необходимо разработать и реализовать на практике конкретные механизмы внедрения и поддержки инновационных технологий, прежде всего в рамках проектов в таких областях, как энергоэффективность, медицинская техника и фармацевтика, космос и телекоммуникации, ядерные технологии, стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение.

4.3. Следует активнее проводить приватизацию федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний. Цель состоит не только в увеличении поступления средств в бюджет, но и в обеспечении поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата, без которых не приходится рассчитывать на масштабные улучшения в области модернизации и инновационного развития экономики.

4.4. Для повышения конкурентоспособности российской продукции на внешнем рынке необходимо активно использовать потенциал торговых представительств, совершенствовать систему предоставления экспортного кредитования, экспортного страхования и государственных гарантий. В первую очередь это касается экспорта продукции высокотехнологичных отраслей, атомного и энергетического машиностроения, а также военной техники.

5. Повышение качества человеческого капитала. Никакая модернизация не возможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без качественного образования и постоянного профессионального обучения. Необходимо стремиться к росту научного потенциала нашей страны, накоплению объектов интеллектуальной собственности, обеспечению в этих целях преемственности поколений в сфере научных исследований и технологических разработок, привлечения и закрепления в ней молодежи.

Серьезнейшее внимание должно быть уделено как образованию, так и улучшению здоровья граждан, формированию здорового образа жизни, созданию условий для повышения трудовой и творческой активности.

Таким образом, бюджетная политика непосредственно связана с государственным регулированием бюджетных ресурсов с целью повышения реального уровня жизни граждан.

Указанные задачи бюджетной политики решаются в результате реализации бюджетных реформ по следующим основным направлениям:

– создание эффективной системы управления государственными (муниципальными) финансами, включающей реструктуризацию и оптимизацию доходной и расходной частей бюджетов;

– проведение целенаправленной политики управления государственным долгом;

– совершенствование межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма;

– совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом.

Одним из важнейших документов, содержание которого необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования, являются «Основные направления налоговой политики» [31]. В настоящее время налоговая политика в нашей стране направлена, с одной стороны, на противодействие негативным эффектам экономического кризиса, а с другой – на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. Поэтому к основным задачам современной налоговой политики относятся следующие [72, с. 65]:

1. Снижение и структурное выравнивание налогового бремени.

2. Упрощение налоговой системы.

3. Создание условий для легализации прибылей предприятий.

4. Совершенствование налогового администрирования.

5. Налоговое стимулирование инновационной деятельности.

В ближайшие годы российской экономике необходимо преодолеть последствия мирового финансово-экономического кризиса и выйти на траекторию устойчивого роста. В этой связи главной целью денежно-кредитной политики в предстоящий трехлетний период является удержание инфляции в границах 5–7 % в год [32]. Обеспечение контроля над инфляцией и поддержание ее на стабильном уровне будет способствовать формированию низких инфляционных ожиданий, оживлению деловой активности.

К основным задачам денежно-кредитной политики на ближайшие годы относятся следующие [72, с. 66]:

1. Снижение инфляции до 5–6 % к 2012 году и до 4,5–5,5 % к 2013 году, что обеспечит уменьшение процентных ставок с учетом изменения внешних и внутренних факторов развития экономики.

2. Создание новых систем, основанных на расчетах в режиме реального времени; развитие безналичных расчетов.

3. Достижение реальной конвертируемости рубля.

4. Стабильность национальной валюты.

Кроме того, в план важнейших мероприятий Банка России на 2011 год входят мероприятия по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы России.

Контрольные вопросы к главе 1

1. Каков предмет изучения науки о государственных финансах?

2. Назовите основные признаки экономической категории «финансы».

3. В чем заключается отличие финансовых ресурсов от денежных?

4. В чем заключается отличие финансов предприятий материальной сферы производства от финансов финансовых посредников?

5. Какие типы государственных, муниципальных учреждений вы знаете?

6. Охарактеризуйте функции министерства, агентства и службы.

7. Какие службы находятся в ведении Минфина РФ?

8. Каково основное назначение Счетной палаты РФ?

9. Объясните, в чем заключается суть регулирующей финансовой политики.

10. Назовите основные задачи бюджетной политики на современном этапе.

Глава 2
Место и роль бюджетной системы
в финансовой системе страны

2.1. Становление и развитие бюджетной системы
в России

В гл. 1 были рассмотрены основы финансов и финансовой системы. Это базовые знания, необходимые для изучения и понимания сущности и роли бюджетной системы РФ как важнейшего звена подсистемы «Государственные и муниципальные финансы». Как нам уже известно, целевой фонд, образуемый в данном звене в результате распределения ВВП, называется бюджетом. В настоящее время роль бюджета в развитии экономики и социальной сферы страны существенно возрастает, а на бюджетную систему возлагаются ответственные задачи по регулированию темпов и пропорций экономического развития, финансированию приоритетных национальных проектов, различных целевых программ.

Бюджетная система и бюджет как важнейший финансовый документ страны претерпели длительную историческую эволюцию. Поэтому знакомство с современной бюджетной системой России следует начать с изучения истории ее становления. Рассмотрим основные этапы развития бюджетной системы нашей страны [76].

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных ему земель. Дань име­ла натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, вос­ка, продовольствия. С XIII века начинает складывать­ся система посошногообложения (единица обложения – соха, двор, тягло).

В XV веке с образованием централизованного госу­дарства посошная подать стала собираться в пользу московского князя. Доходами казны на тот период были также таможенный, соляной, ка­бацкий и другие сборы. Кроме того, в XV веке в Русском государстве были введены местные налоги в виде денежных и натуральных сборов. Именно в этот период в России зарождается двухзвенная бюд­жетная система унитарного государства, состоящая из велико­княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов.

В 1551 году Иван IV провел земскую реформу, а Стоглавый собор утвердил Уставную земскую грамоту. В результате в стране было введено земское самоуправление. Вместо царских наместников на местах назначались земские старосты, осуществлявшие судебные функции и собиравшие налоги. Средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий поступали из великокняжеской казны, куда в свою очередь поступал налог «посошный окуп», заменивший взимаемые с населения наместничьи сборы.

В XVI веке сбором налогов стали ведать созданные территори­альные органы – чети:Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. Помимо прямых налогов суще­ствовали косвенные, которые стали поступать в казну с введени­ем в середине XVI века винных откупов.

После проведения переписи населения в 1722 году подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничест­ва). Подушная подать стала одним из главных источников дохо­дов государственного бюджета – в 1796 году на ее долю приходилось около 34 % всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, глав­ным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обя­зательные (содержание органов волостного и сельского управле­ния, дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.).

Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1722 году на 1723 год. С 1803 года эти росписи стали составляться ежегодно, но лишь с 1811 года начинается составление бюджетов России. Заслуга в разработке документа «План финансов» принадлежит государственному секретарю М.М. Сперанскому – он выступал за придание бюджету силы закона путем ежегодного утверждения, объединение всех доходов и расходов в рамках одного бюджета [71, с. 27].

Следует отметить, что вплоть до XIX века бюджет оставался частноправовым: в нем смешивались доходы государства и самого государя, а также расходы на государственные нужды и расходы царской семьи.

С созданием в 1802 году функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения. В результате образуется вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном – казначейства.

В 1864 году вышло Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях, в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Предста­вительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местны­ми дорогами, организацией школьного образования и медицин­ского обслуживания населения. Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов. Крупным источником земских бюджетов (до 25 % общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

В соответствии с Манифестом 17 октября 1905 года, когда было объявлено, что «никакой закон не может воспринять силу без одобрения Государственной думы», бюджет впервые принимает публично-правовой характер. Бюджетное право становится более определенным после утверждения 8 марта 1906 года Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных [71, с. 29].

В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 года вследствие развала органов государственного и местного управ­ления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансиро­вания неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, на­жившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы». До ноября 1918 года в 57 губерниях в виде кон­трибуций было собрано в бюджет 816,5 млн руб.

В ситуации тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем, чтобы обеспечить поступление средств в бюдж