Международный опыт программного регулирвания занятости.

 

Создание Международной организации труда (International Labor Organisation) в 1919 г. и первая принятая ею конвенция, посвященная ограничению рабочего времени на промышленных предприятиях до 8 часов в день, а также вторая – о безработице могут считаться началом нового типа отношений в триаде «государство-работодатели-наемный труд».

Мировой экономический кризис 1920-1930-х гг., распространение новаторских идей Дж. М. Кейнса о роли трудового фактора в макроэкономическом регулировании привели к резкому изменению позиции многих государств в отношении занятости. Даже те правительства, которые проводили политику невмешательства в сферу занятости, не могли не испытать воздействия результатов такой политики в других странах.

Франция, как родина дирижизма, имеет давние традиции регулирования рынка труда и во многом ее программы в области занятости служат ориентиром для других стран. Достаточно привести несколько примеров.

Франция одной из первых и довольно широко стала применять программу досрочного выхода на пенсию как меру уменьшения давления на рынок труда и борьбы с безработицей. Она же в 1991 г. первая сделала вывод, что эта программа несет в себе только кажущуюся экономию средств по сравнению с программами трудоустройства высвобождающихся в результате структурной перестройки работников, вполне соизмерима по затратам с программами их переподготовки, но зато приводит к негативным социальным последствиям, имеющим существенное значение для каждой отдельной личности и в меньшей мере для общества в целом. Но общество должно и ему выгоднее, в конечном счете, заботиться о факторе морального удовлетворения жизнью каждого пожилого работника, даже если его трудоустройство связано, на первый взгляд, с первичными крупными расходами.

Второй пример касается программ трудоустройства молодежи, прежде всего, профессионально необученной, т.е. имеющей заниженную конку-рентоспособность на рынке труда. Специальная льготная налоговая политика по отношению к предпринимателям, берущим на работу такую молодежь, показала не только несомненную эффективность подобных программ, но и довольно широкий интерес предпринимателей к этим мерам.

Особое место в системе программ регулирования социально-трудовых отношений во Франции занимают так называемые региональные программы социально-экономического развития территорий. В них как в капле воды отражается вся сложная система взаимоотношений различных сторон-участников (государства, местных органов власти, представителей профсоюзного движения, предпринимателей), которые осуществляют формирование и реализацию данных программ.

О государственном регулировании занятости в Японии можно судить по Закону о мерах по занятости 1966 г. и основному плану по мерам занятости в 1967 г. Основной целью плана была провозглашена подготовка основы для достижения полной занятости, первый этап его осуществления рассчитывался на пятилетие 1967-1971 гг. Последующие планы и соответствующие им государственные программы ставили более реалистические цели, исходя из текущей экономической ситуации, но не отказываясь от глобальной цели полной занятости.

Структурная перестройка занятости предусматривалась программой создания 300 тыс. рабочих мест и проектом региональной, индустриальной занятости и занятости пожилых. При этом правительство заявило, что целью его деятельности и японского общества также является улучшение самой среды занятости (employment environment) путем сокращения рабочего времени, улучшения благосостояния рабочих, улучшения условий и безопасности труда, расширения средне- и долговременной занятости, т.е. уже достаточно широко известного в мире японского явления, которое у нас называется пожизненным наймом работника.

Прежде чем перейти к описанию общих черт программ стран ОЭСР, остановимся на основных принципах формирования бюджета программ развития рынка труда и программ занятости в ведущей стране этой группы – США. Проще всего это сделать путем сопоставления с наиболее отличающейся системой в Германии.

Госслужба занятости в США не имеет отношения ко всем программам активной политики на рынке труда и даже находится в конкурентных отношениях с частными фирмами и госслужбами трудоустройства выпускников колледжей. Субсидии отраслям не практикуются, а основной упор делается на пассивную меру – обеспечение увольняемых пособиями. В Германии же политика занятости предусматривает создание новых рабочих мест в отраслях с наиболее высоким уровнем безработицы.

Программы в области рынка труда наибольшее значение приобрели в ФРГ. Как известно, эта страна в конце 80-х – начале 90-х гг. столкнулась с грандиозными проблемами, связанными с воссоединением Германии. Достаточно привести следующие цифры: общий объем производства в промышленности сразу же после объединения Германии (1990 г.) упал в Восточных землях на 50% и уже к весне 1991 г. составил всего 30% от уровня 1989 г. После первой мировой войны объем производства в Германии в самой низкой точке кризиса был на уровне 57% от уровня 1913 г. К концу 1992 г. число занятых в Восточной Германии снизилось с 10 млн. человек до 6,2 млн. человек.

В целях кардинального изменения ситуации была разработана специальная программа по санации восточногерманских предприятий. С этой целью был создан Опекунский совет (аналог украинского Госкомимущества), который должен был провести целый ряд мероприятий по переводу предприятий с планового ведения хозяйства к рыночному.Осознав подобное положение, Министерство труда Германии обратилось к своему опыту реализации программ активной политики на рынке труда.

Одним из ее направлений было решение о возможности массового досрочного выхода на пенсию в Восточной Германии. Это право было предоставлено лицам в возрасте 55 лет с выплатой пенсии в размере пособия по безработице (это около 63% от заработной платы). Другим направлением стала переподготовка кадров, которая во многих случаях была направлена на приобретение новой профессии (преимущественно в социальной сфере, инфраструктуре, охране окружающей среды).

Особое место в любом цивилизованном государстве занимает госу-дарственная служба. Это достаточно хорошо оплачиваемая работа, гарантирующая человеку ряд социальных привилегий и пользующаяся конкурентным спросом в любых экономических условиях. В связи с этим затраты по программам на услуги по трудоустройству на государственную службу и в административный аппарат занимают, как правило, значительное место.

Программы обучения, направленные на увеличение не просто под-готовленности, а конкурентоспособности на рынке труда, включают значительные издержки, связанные с пособиями обучающимся, а также с субсидиями работодателям при обучении на предприятии. Данные программы подразделяются на программы обучения взрослых безработных и лиц, находящихся под угрозой безработицы. Эти программы в основном внедряются в центрах обучения и на предприятиях. В США подобные программы относятся и к бедным, т.е. находящимся в неблагоприятных условиях. Обучение взрослых работающих может быть связано с политикой, проводимой на рынке труда, например, структурной перестройкой экономики, сворачиванием отрасли или производства и т.п., или в связи с угрозой безработицы. Это может быть вызвано общим экономическим спадом, а не только крахом отдельного предприятия, как в первом случае.

Мировой опыт, накопленный странами с развитой рыночной экономикой, имеет в своем арсенале разнообразные рычаги финансового воздействия на сферу социально-трудовых отношений. В соответствии с характером и способами воздействия на объект их можно подразделить на следующие группы: налоговый механизм, кредитная политика, преференции, финансовые санкции, государственные субсидии.

Рассмотрим практику использования различными государствами фи-нансовых рычагов воздействия на трудовые отношения на примере регулирования занятости населения.

Основная задача финансового воздействия на занятость – это сти-мулирование сохранения старых и создания новых рабочих мест, а также вовлечение в трудовую деятельность малоконкурентоспособных на рынке труда групп населения (молодежи, инвалидов, женщин с детьми и лиц предпенсионного возраста). Это осуществляется путем создания наиболее благоприятного климата для тех предпринимателей, которые в своей деятельности способствуют реализации социально-экономических задач.

Влияние налоговой политики на стимулирование занятости осуществляется путем предоставления льгот по следующей схеме.

1.По формам: -ьготы, связанные с освобождением от выплат в социальные фонды; льготы по налогообложению; льготы по расходам, связанным с профессиональным обучением и повышением квалификации работников.

2.По решаемым задачам: льготы, связанные с принятием на работу неконкурентоспособных категорий граждан; льготы, связанные с профессиональным обучением; смешанные льготы.

Как известно, одним из видов обязательных отчислений от доходов являются отчисления на социальное страхование (пенсионное, медицинское, социальное). Эти отчисления составляют довольно значительные суммы (например, в Российской Федерации 40% от фонда заработной платы). Поэтому снижение размера данных отчислений повышает заинтересованность предприятий в профессиональном обучении, приеме на работу определенных категорий граждан.

Во Франции в качестве льготной меры используется снижение размеров обязательных отчислений на социальное страхование. Эта норма действует в отношении фирм, которые принимают молодых работников (в возрасте от 16 до 25 лет) и предоставляют им возможность получить определенную квалификацию. В целях контроля за качеством обучения устанавливается минимум времени на обучение. Это означает, что для получения простейшей профессии минимальная доля времени на обучение составляет 25%, а для получения, например, среднетехнической специальности затраты времени на обучение по отношению к рабочему дню составляют уже 45%. Соглашение между фирмой и молодым работником оформляется, как и при «дуальной системе» в Германии, специальным контрактом. В этом контракте между предпринимателем и государственным органом обговариваются цели обучения: адаптация на производстве по окончании профессионального учебного заведения (своеобразная доводка под требования фирмы); получение какой-либо начальной квалификации для молодежи, не имеющей специальности; производственное индивидуальное обучение; стажировка. Контрактом также оговаривается и время производственного обучения или стажировки. Как правило, временной диапазон составляет от 6 месяцев (стажировка, начальное образование) до 3 лет (производственное ученичество).

Голландские предприниматели освобождаются от уплаты в фонды социального страхования при заключении с лицами, длительное время не имевшими работы, контрактов без срока действия в течение трех лет или в течение двух лет при заключении контракта на определенный срок.

В 1984 г. в Италии был принят закон, который предусматривал создание специальных льгот для фирм, принимающих на работу молодежь. Он освобождал предпринимателей от взносов в фонд социального страхования.

Льготы по налогообложению прибыли также являются одним из наиболее эффективных стимулирующих факторов для предпринимателей. Они направлены, в первую очередь, на уменьшение налогооблагаемой базы. Это уменьшение коррелируется обычно с объемами средств, направляемыми предпринимателями на создание специализированных рабочих мест, обучение наемных работников профессии или повышение квалификации, а также с количеством принятых на работу.

Опыт США свидетельствует об очень серьезном отношении к этому вопросу со стороны государства. В 70-х гг. там был принят специальный закон «Об инвестициях в трудовые ресурсы». Согласно данному закону предприятия, осуществляющие профессиональную подготовку отдельных неконкурентоспособных категорий граждан (молодежи без образования или с низким образовательным цензом, одиноких женщин с детьми, лиц предпенсионного возраста и т.п.), могут получить скидку с налога на прибыль в размере 7%. Некоторые штаты повышают этот процент до 10. Закон также стимулирует и трудоустройство указанных категорий. Если предприятие после профессионального обучения принимает такое лицо на работу, то в течение двух последующих лет оно имеет право на налоговую скидку в размере 4,5 тыс. дол.в год в расчете на одного принятого. Суммы, направляемые предприятиями на профессиональную подготовку молодежи, полностью освобождаются от налогообложения.

Принятый в Германии в 1969 г. закон о содействии занятости пред-усматривает оказание землям финансовой помощи в организации специальных временных работ для пожилых, инвалидов, молодежи, одиноких женщин и женщин с детьми. Каждому региону, исходя из уровня безработицы, сложившейся в данный момент, выделяется специальный фонд, из которого производится оплата расходов по организации временных работ. Каждому безработному, не имеющему работы длительное время, государство оказывает финансовую помощь в форме специальных субсидий (например, транспортные субсидии, субсидии для переезда в регион, где он может найти работу и т.п.).

Для немецких фирм, нанимающих работников в возрасте старше 50 лет, предусматриваются субсидии для доплат к заработной плате пожилых наемных работников, что значительно удешевляет для предпринимателей стоимость рабочей силы.

В Италии, Великобритании и Швеции предприятиям, принимающим на работу молодежь в возрасте 16-18 лет (не имеющую полного среднего образования), государственные органы обеспечивают покрытие до 80% издержек, связанных с профессиональным образованием и выплатой заработной платы.

Датское законодательство содержит механизм, который обеспечивает предпринимателям получение субсидий на заработную плату работников, нанимаемых на временную работу после длительного периода незанятости. Размер субсидии составляет 50% от выплачиваемой заработной платы.

В Нидерландах предпринимателям, принимающим на работу длительно незанятых лиц (обычно более 6 месяцев), в течение полугода предоставляются государственные субсидии для профессиональной подготовки. Государство финансирует создание специальных рабочих мест в строительстве.

В Греции в соответствии с действующим законодательством фирмам, осуществляющим прием на работу безработных граждан, гарантируются субсидии в течение 12 месяцев.

Финансовые штрафы применяются в основном при использовании такой административной меры, как квотирование рабочих мест для инвалидов и других неконкурентоспособных групп населения. В этом случае государство обязывает предпринимателей, которые отказываются создавать специальные рабочие места, платить штрафы. Размер штрафов определяется в соответствии со стоимостью специализированного рабочего места или средней заработной платой по предприятию (отрасли, региону). Финансовые штрафы применяются также при нарушении социально-трудового законодательства.

Государственные субсидии в основном предоставляются непосредственно гражданам в тех или иных целях. Например, в Нидерландах лица, которые не смогли после временной работы трудоустроиться на постоянной основе, имеют право получать пособие в течение двухлетнего периода профессиональной подготовки по выбранной специальности или доплату к пособию в размере 50 процентов от него в течение трех с половиной лет, если они решили организовать собственное дело.