Обзор зарубежных и отечественных исследований участия малого бизнеса в госзаказе.

Относительно теоретических основ важности поддержки малого бизнеса, обратимся к статье Метелева И.С. «Организационно-экономические особенности функционирования субъектов малого предпринимательства в системе государственного и муниципального заказа» делает акцент на важности взаимодействия малого бизнеса и государства в рамках привлечения СМП к государственным закупкам. Автор считает, что «государственные закупки у малого предпринимательства являются элементом национальной политики и значительным источником материального обеспечения нужд социально – экономического развития регионов и местных органов власти РФ».^[15] В этом случае нельзя не согласиться с автором, так как именно государство за счёт своей огромной покупательской способности может предоставить СМП возможность осуществлять госзаказы и способствовать наиболее эффективному развитию малых предприятий, которые в большей степени сконцентрированы в регионах и муниципалитетах.

Другой автор, Галкин В.Ю., также утверждает, что государственные закупки, которые проводятся среди малого бизнеса, представляют собой дополнительный источник материального обеспечения нужд субъектов Российской Федерации. Автор объясняет, что «малый бизнес, располагая различными экономическими ресурсами, осуществляет их эффективное использование, выбирает сферу их применения, прежде всего для получения максимальной прибыли».[16] Именно таким образом малые предприятия исполняют функции, обеспечивающие развитие экономики всего государства за счёт реализации решения следующих задач: создание новых рабочих мест, поддержка занятости населения, снижение социальной напряженности и т.д.

Особое внимание вопросу взаимодействия государства и бизнеса через закупки в своих работах уделяет Ким Лоадер. Именно она провела целый ряд исследований в поисках оптимального решения проблем участия средних и малых предприятий в госзакупках в Великобритании. Анализируя опыт участия 109 малых фирм в государственных закупках в рамках региона Великобритании Теессайде, Ким Лоадер обнаружила, что, несмотря на предоставление преференций государственными заказчиками малым предприятиям, последние всё равно испытывали трудности, не свойственные крупным предприятиям, что неминуемо снижало конкурентоспособность малого бизнеса.[17] В ходе своего исследования, автор также провела опрос, применив метод анализа частотных характеристик, связанный с восприятием СМП определённых барьеров в процессе участия в государственных закупках. Таким образом, выяснилось, что наиболее популярные опасения связаны с недостаточной уверенностью в своих возможностях (78% опрошенных), с трудностями попадания в список одобренных поставщиков (77%), с недостатком знаний о закупочном процессе (64%) и со сложностью закупочного процесса (64%). Около половины из 109 респондентов считают серьёзными препятствиями для участия в конкурентных процедурах: чрезмерные нормативные требования (56%), недостаточность пред тендерных консультаций (53%) и несоразмерные объёмы закупок с возможностями СМП (46%). Очевидно, что малый бизнес нуждается не столько в возможности участвовать в госзакупках, сколько именно в поддержке и обеспечении более простого доступа к конкурентным процедурам, гарантии прав и особых условий участия.

Правительство России предприняло попытку решения данной проблемы путём разграничения закупок, осуществляемых в условиях свободной конкуренции и закупок, проводимых исключительно для субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. Более того, российское законодательство в сфере государственных закупок устанавливает возможность участия СМП в качестве субподрядчиков (соисполнителей). В этом случае представители малого бизнеса также избегают необходимости конкурировать с крупными фирмами. Стоить заметить, что государственные заказчики относятся к данному обязательству несколько критически. В рамках подготовки Национального доклада 2014 года в России, экспертами был проведён опрос государственных заказчиков на предмет их оценки обоснованности и выполнимости требования привлечения СМП и СОНКО в качестве соисполнителей. Результаты оказались следующими: менее половины респондентов, лишь 38,4%, полностью поддерживают такое решение Правительства. 21,3% опрошенных совершенно не видят перспектив развития такого механизма привлечения СМП, и 18,7% заказчиков придерживались относительно нейтрального мнения, посчитав меру обоснованной, но не выполнимой.[18]

В одной из последних статей, Ким Лоадер продемонстрировала результаты обширного анализа данных и информации на тему эффективного взаимодействия государства и бизнеса в рамках госзаказа. В процессе литературного обзора, автор приходит к выводу, что практически все предыдущие исследования находились под влиянием двух направлений: дискуссии и эмпирические данные о барьерах, с которыми сталкиваются малые и средние предприятия при участии в госзакупках и разработка предложений по решению данной проблемы.[19] То есть основной массив данных сосредоточен на мотивации субъектов малого и среднего предпринимательства в участии в закупках. Лишь немногие авторы обращали свой исследовательский интерес к вопросу анализа практики осуществления политики привлечения СМП к закупкам с точки зрения государственных заказчиков. Отзывчивость государственных заказчиков оказывает сильнейшее влияние как на заинтересованность в участии в госзакупках субъектов малого предпринимательства, так и на реализацию политики протекционизма в целом.[20] Более того, известно, что представители малого и среднего бизнеса серьёзно заинтересованы в участии в госзакупках, и признают наличие больших возможностей в данной сфере (Bovis C., 1996; Loader K., 2005). Поэтому, не трудно предположить, что в связи с устремлённостью малых предприятий участвовать в государственных закупках, дальнейшие исследования должны быть ориентированы не только на стимулирование СМП, но и на анализ результатов закупок у СМП с целью оценки эффективности проводимой политики и разработки новых, экономически оптимальных политических решений.

Для наиболее эффективной реализации политики стимулирования участия малых предприятий в государственных и муниципальных закупках, необходимо проводить анализ механизмов применения законодательно установленных преференций для малого бизнеса. Всесторонний анализ практики закупок у привилегированных групп участников госзакупок позволит определить наиболее успешные методы применения инструментов поддержки и достичь максимальной эффективности таких закупок.

Например, Антони Флинн и Пол Дэвис провели исследование в Ирландии, обозначив своей целью собрать данные о промежуточных результатах реализации политики сотрудничества государства с малым и средним бизнесом (далее – МСП) через закупки. Главной задачей авторов было нахождение разницы между задекларированной политикой внедрения мер и практической реализацией внедрения этих мер на базе опроса участников государственных закупок. Исследование проводилось в рамках программы ирландского Правительства под названием «Обеспечение доступа МСП к государственным контрактам» 2010 года. Кейс-анализ был основан на результатах опроса 3010 субъектов малого и среднего предпринимательства в Ирландии в 2013 году. Критерии оценки промежуточных результатов проведения программы были выбраны следующие: осведомлённость МСП о программе, оценка степени исполнения заказчиками обязательства разделения контрактов на лоты, гибкий подход заказчиков в отношении выбора типа банковских гарантий, учёт пропорциональности квалификационного критерия, а также поощрение заказчиками случаев формирования субъектами малого и среднего предпринимательства консорциумов.

Результаты показали, что в рамках каждого из заданных критериев большинство респондентов считают политику не реализованной на практике либо не уверены, что она была реализована. А именно: только 22% опрошенных согласны с тем, что государственные заказчики поощряли организацию консорциумов со стороны участников; 25% представителей малого и среднего бизнеса согласны с тем, что государственные заказчики проявляли гибкость в вопросе выбора типа банковских гарантий. Более высокие результаты были отмечены по двум другим критериям: 27% респондентов согласны с тем, что государственные заказчики прилагали усилия, чтобы разделить крупные контракты на лоты, и 39% уверены в использовании соответствующих и соразмерных квалификационных требований. Стоит отметить, что 77% участников опроса не были осведомлены о проведении государственной программы, что, скорее всего, значительно повлияло на уровень участия субъектов малого и среднего предпринимательства и, соответственно, на их отношение к реализации политики. В основном, участие представителей МСП в программе зависело от наличия у поставщиков опыта участия в тендерах и размера предприятия, и совсем не коррелировало с возрастом предприятия.

В рамках нашего исследования, большой интерес представляет статья Пауло Рейс и Сандро Кэбрал «Public procurement strategy: the impacts of a preference programme for small and micro businesses».[21] В ней авторами была проведена оценка влияния программы, направленной на привлечение малых и микро предприятий к участию в реверсивных аукционах для государственных закупок в Бразилии, на эффективность закупок. Исследовательский вопрос заключался в обнаружении влияния предоставления преференций СМП на снижение стоимости контрактов и качестве исполнения контрактов, осуществленных привилегированными поставщиками. Основной гипотезой исследования выступило предположение о том, что программы предоставления преференций малым и микро предприятиям не оказывают никакого влияния на цену контракта. Более того, авторы предполагали, что политика протекционизма негативно сказывается на качестве исполнения контрактов малым бизнесом.

В результате анализа, авторы пришли к следующим выводам: не смотря на то, что программа предоставления преференций для СМП стимулировала рост заключённых контрактов с малым бизнесом, изменений в таком аспекте, как стоимость заключенных контрактов, не наблюдалось. То есть, с точки зрения роста экономии денежных средств, положительной динамики зафиксировано не было. Помимо этого, результаты исследования показали, что у малых предприятий, выступающих в качестве поставщиков, объём незавершённых контрактов гораздо больше, чем у крупных фирм, что также является показателем низкой эффективности осуществления закупок у субъектов малого предпринимательства. Возможно, это связано с тем, что малые предприятия могут столкнуться с дополнительными трудностями в процессе выполнения договорных обязательств по государственному заказу. С другой стороны, есть вероятность, что государственные заказчики больше обращают внимание на мониторинг и обеспечение контрактов, заключенных с малыми предприятиями в виду особых условий их участия в госзакупках.

Таким образом, данное исследование демонстрирует, что политика поддержки субъектов малого предпринимательства в сфере государственного заказа позволила разрешить проблему доступа СМП к госзакупкам, однако политика протекционизма не привела к росту эффективности закупок у привилегированных поставщиков. Более того, политика поддержки малых и микро предприятий сопряжена с ростом расходов государственного бюджета, поэтому наличие ситуации осуществления экономически неэффективных закупок у малого бизнеса означает неэффективное расходование денежных средств государства. Именно поэтому, Правительство любого государства, нацеленного на поддержание участия малого бизнеса в государственных закупках, должно стремиться к экономической эффективности путем совершенствования работы механизмов поддержки особых категорий участников госзакупок.

С некоторыми показателями российской практики реализации политики протекционизма можно ознакомиться в статье Маковлевой Е.Е. «Анализ практики государственных и муниципальных закупок у субъектов малого предпринимательства». В данной работе автор исследует результаты закупок у субъектов малого предпринимательства за несколько последних лет и анализирует механизмы применения преференций малому бизнесу в закупках. В рамках оценки динамики основных показателей результатов закупок у субъектов малого предпринимательства, автор приходит к следующему выводу: в целом, изменение правил участия СМП в госзакупках привело к увеличению числа заключённых контрактов с малым бизнесом почти вдвое.[22] Более того, благодаря реформированию системы государственных закупок, возможности субъектов малого предпринимательства в данной сфере значительно расширились.

В связи с тем, что сфера государственного заказа является одной из наиболее привлекательных сфер взаимодействия государства и бизнеса, законодателям следует активно внедрять новые механизмы, которые позволят минимизировать всевозможные барьеры и повысить эффективность закупок у субъектов малого предпринимательства. Это важно, в первую очередь, потому, что наличие препятствий на пути к успешной реализации политики сопряжено с возрастанием дополнительных расходов бюджетных средств государства.[23] Более того, наличие отрицательно влияющих факторов подвергает риску соблюдение основных принципов законодательства о государственных закупках в России: обеспечение конкуренции и обеспечение эффективности осуществления закупок.

Анализ выше представленных исследований, проведённых в различных странах, позволяет нам сделать следующие выводы:

1. Политика, направленная на поддержку субъектов малого предпринимательства в сфере государственных закупок, является актуальной и перспективной не только для России, но и для других стран мира.

2. Возможности преодоления существующих и предполагаемых барьеров должны быть рассмотрены не только с точки зрения ограничений малого бизнеса, но и с точки зрения работы государственных заказчиков.

3. Процесс обеспечения доступа субъектов малого предпринимательства к государственным закупкам сопряжён с появлением дополнительных задач перед государством и с ростом издержек, которые зачастую могут даже перекрывать ожидаемые положительные результаты регулирования.

4. Государственная поддержка малого предпринимательства в рамках госзаказа является перспективной и важной, особенно в период экономического кризиса.

Обеспечивая дополнительный спрос субъектам малого предпринимательства, важно помнить о возможных ограничениях, характерных для малого бизнеса, сопоставлять условия и специфику закупок с возможностями СМП для достижения наилучших результатов такой политики. Поиск экономически оптимального решения является важным аспектом успешной политики протекционизма в сфере госзаказа. Именно поэтому в данной работе будет проведен анализ результатов закупок у субъектов малого предпринимательства с целью нахождения эффективных методов реализации поддержки СМП.

 

Глава 2. Проблемы и перспективы политики протекционизма в сфере государственного заказа.