Глава 17. Государственная служба

Бюрократия — это гигантский механизм, приводимый в движение пигмеями.

Оноре де Бальзак. Эпиграммы

 

У многих людей слово «бюрократия»¹ наверняка тут же вызовет представление о чем-то непроходимо громоздком, бездушном и отнимающим нервы и время всякими пустыми формальностями. В политологии, однако, этот термин относится к административной машине государства — то есть к государственным служащим низшего и среднего, а в известной степени и высшего, звена, которые повседневно заняты выполнением тех или иных задач в области государственного управления. Впрочем, если следовать Максу Веберу, под бюрократией можно понимать не что иное как специфическую форму организации деятельности, относящуюся не только к государству, но и ко всему обществу в целом. Вне дискуссий, однако, остается одно: по мере роста государства и расширения сфер его ответственности, государственная служба стала играть все более и более важную роль в политической жизни. Сегодня уже никто не говорит о государственных служащих как о простых исполнителях, в них видят ключевое звено политического процесса; кто-то даже скажет, что они в известном смысле заправляют делами страны. За фасадом представительного и подотчетного обществу правительства, похоже, и впрямь стоит реальность «чиновничьего управления». Организация бюрократии и контроль над ней поэтому стали самой

СОДЕРЖАНИЕ

Теории бюрократии
	Бюрократия как административная машина
	Бюрократия как власть
	Бюрократия как саморазвивающаяся система
Роль бюрократии
	Функции бюрократии
	Организация государственной службы
Власть бюрократии: вне контроля?453
	Источники власти бюрократии
	Как можно контролировать бюрократию?
Выводы
Вопросы для обсуждения

¹ Читателю следует иметь в виду, что автор в духе западной политологической традиции, идущей от М.Вебера, исходит из амбивалентного, одновременно позитивного и негативного, понимания бюрократии. В той же традиции этот термин почти эквивалентен понятию «государственная служба» и «чиновничество». В настоящей главе эти термины переводятся в зависимости от контекста, но в основном так, как они употребляются в оригинале. (Прим. пер.)

Государственная служба 439

что ни есть злободневной проблемой как для политиков, так и для политологов. И не было еще такой политической системы, для которой эта проблема оказалась бы простой.

В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.

Основные вопросы

> Что такое бюрократия?

> Каковы основные теории бюрократии?

> Каковы функции бюрократии?

> Как организованы бюрократии? Как их следовало бы организовать?

> Откуда идет сила бюрократий, почему эта сила до такой степени возросла?

> Как можно контролировать бюрократию?

■ Теории бюрократии

О бюрократии не просто спорили, вокруг нее ломались копья и бушевали страсти. В Новейшее время это были по большей части «нехорошие» страсти: либералы критикуют бюрократию за отсутствие открытости и подотчетности; социалисты, особенно марксисты, призывают на нее гром и молнию как на орудие классового подчинения; «новые правые» разоблачают ее корпоративный эгоизм и неэффективность. За всем этим скрывается совершеннейшая разноголосица относительно самой природы бюрократии. Сам термин употребляется в столь различных контекстах, что дать ему какое-то одно толкование — задача почти невыполнимая. Алброу (Albrow, 1970) выделил не менее семи современных концепций бюрократии:

• бюрократия как способ рациональной организации дела

• бюрократия как проявление организационной неэффективности

• бюрократия как правление чиновничества

• бюрократия как административное управление общественной деятельностью

• бюрократия как управление от лица политиков высшего звена

• бюрократия как организация

• бюрократия как современное общество в целом.

В известной степени эта разноголосица объясняется тем, что в различных научных дисциплинах бюрократию всегда понимали по-разному. Например, в государствоведении ее изначально трактовали буквально — как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц. Поэтому-то Дж. С. Милль в «Размышлении о представительном правительстве» (1861) и противопоставлял бюрократию представительным формам государственного управления, то есть управлению силами избранных и подотчетных обществу политиков. В социологии под бюрократией понимался особый тип организации — система не столько государственного, сколько административного управления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, политическим партиям и т.д. Наконец, экономисты рассматривают бюрократию как