Любая политика — это местная политика.

Любимое выражение бывшего спикера

Палаты представителей Конгресса США

Томаса О'Нила-младшего

 

Когда мы говорим о международной политике, нации-государства представляются нам целостными образованиями, однако на самом деле каждая из них имеет свою внутреннюю структуру с делением на различные уровни власти. Прежде всего мы видим, что в каждой стране есть свое территориальное деление с соответствующими ему уровнями управления, — есть, следовательно, центральное (национальное) правительство и есть всевозможные провинциальные, региональные и местные власти. Это вопрос государственной конституции, где и сказано, является ли страна федерацией или унитарным государством. При этом и в первом и во втором случае устанавливается определенное территориальное распределение государственной власти — система, в рамках которой складываются в каждом случае свои отношения между центром и периферией. Во всех современных государствах, хотя и в разной степени, здесь имеют место противоположно действующие тенденции. С одной стороны, развитие экономических связей, международные и другие факторы, можно сказать, с самой суровой необходимостью подталкивают государства к централизации, с другой — в конце XX в. повсеместно усилились центробежные силы, отражающие небывалое оживление этнической, региональной и местной политики.

СОДЕРЖАНИЕ

Централизация или децентрализация?
Отношения центр—периферия
	Федеративные системы
	Унитарные системы
Этническая и местная политика
	Оживление этнической политики
	Местная политика?
Выводы
Вопросы для обсуждения

II. Нации и глобализация

В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.

Основные вопросы

> Каковы сравнительные достоинства централизации и децентрализации?

> Чем федеративная система отличается от унитарной, сколь эффективно каждая из них гармонизирует территориальные и другие различия в государстве?

> Чем обусловлена тенденция к централизации в современных обществах?

> Какими причинами объясняется оживление этнической политики?

> Насколько серьезную угрозу это представляет для существования нации-государства?

> Насколько реальна в современных условиях перспектива того, что вместо нации главную роль в политике будет играть местное сообщество?

■ Централизация или децентрализация?

Во всех современных государствах имеются центральные (национальные) и периферийные (областные, провинциальные или местные) органы власти. Такое деление в первую очередь связано с территориальным фактором, но принципы, по которым оно производится, чрезвычайно разнообразны. Решающее значение в каждом отдельном случае могут иметь: конституция, определяющая отношения между центром и периферией; распределение функций и ответственности между различными уровнями власти; способы назначения на должность государственных служащих для каждого уровня; политический, экономический и административный объем власти, которым центр располагает для контроля над периферией; наконец, каждый раз определенная степень независимости периферии от центра. Во всем этом заведомо ясно разве что одно: для государства жизненно важное значение имеют как центральные, так и периферийные органы власти.

Без центрального правительства государство попросту не сможет действовать на международной арене: вступать в военные союзы, заключать торговые соглашения, участвовать в международных совещаниях на высшем уровне или работе наднациональных органов. За внешние сношения государства отвечает центральное правительство, которое и занимается внешней политикой, дипломатией и обороной. Кроме того, без посредничества какой-то центральной власти и периферийные органы, собственно говоря, не могут сотрудничать в тех областях, где совпадают их интересы. Все это означает, что задачей центрального правительства в любом случае является общее руководство экономической жизнью государства и решение вопросов внешней торговли, транспорта и коммуникаций. Наряду с этим можно говорить о весьма и весьма весомых аргументах в пользу дополнительного усиления власти центрального правительства за счет

периферийных институтов.

Централизация важна или в каких-то случаях приобретает важность, поскольку она обеспечивает:

Централизация — сосредоточение политической (государственной) власти на общенациональном уровне.

Внутренняя политика 199

• национальное единство. Только центральное правительство способно выражать интересы целого, а не частей, то есть интересы не местных, этнических или региональных групп, а нации в целом. Когда политическая система обладает сильным центром, правительству легче действовать в интересах всего общества; слабость центра ведет к противоречиям и соперничеству между частями страны;

• единообразие. Только центральное правительство способно устанавливать единые законы и создавать такую общественную инфраструктуру, при которой люди получают возможность совершенно беспрепятственно перемещаться из конца в конец страны. Когда же в стране существуют разные налоговые режимы и разные системы права, образования и общественной безопасности, мобильность общества, напротив, падает;

• равенство. Децентрализация имеет тот недостаток, что периферийные институты власти здесь опираются исключительно на местные ресурсы. Из этого, как правило, с неизбежностью вытекает то, что области с наиболее острыми социальными проблемами имеют меньше всего возможностей их решить, — ситуация, которую способно выправить только лишь центральное правительство;

• экономическое развитие. Централизации требуют многие задачи экономического развития. Так, только центральное правительство поддерживает единую денежную систему, контролирует налоговую и расходную политику в целях стабильного экономического роста, обеспечивает инфраструктуру в виде автомобильных и железных дорог, аэропортов и тому подобного.

Однако централизация хороша лишь до известного предела. Сегодня вообще было бы абсурдом полагать, что государство способно нормально управлять жизнями десятков, а то и сотен миллионов людей. Будь так, работай все современные системы управления по указу свыше, воцарился бы сплошной хаос и неразбериха. Такую ситуацию экономисты называют «потерей на масштабах». Нет никаких сомнений в том, что «местные проблемы», такие, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и планирование, следует передавать местным же органам власти. Но этого мало: подчас выдвигаются и требования о предоставлении периферийным органам еще более широких полномочий.

Децентрализация хороша тогда, когда ею обеспечиваются:

• гражданское участие. Местное или региональное правительство значительно эффективнее, чем центральное, обеспечивает гражданам возможность участвовать в политической жизни сообщества; принимая участие в общих делах, граждане при этом становятся более информированными и опытными в делах местной политики;

• оперативность. Периферийные институты, понятно, стоят «ближе» к людям и лучше осведомлены об их потребностях. Здесь скорее обеспечивается политическая подотчетность органов власти и их участие в делах конкретных сообществ;

• легитимность. Известно, что от того, сколь близко или далеко находится правительство, зависит и отношение людей к его решениям. Решения, принятые на местном уровне, как правило, более «понятны» и потому легитимны. Центральное

Децентрализация — расширение местной автономии через передачу властных полномочий от центра на места.

II. Нации и глобализация

II. Нации и глобализация

♦ К понятийному аппарату

Понятие «федерализм» (от лат. foedus — пакт или договор) обычно относится к правовым и политическим структурам, связанным с территориальным распределением власти в государстве. Первоначально, однако, под федерализмом подразумевали отношения сотрудничества и взаимополезных отношений между людьми (Прудон). В работах Александра Гамильтона и Джеймса Мэдисона федерализм предстал одной из составляющих более широкой идеологии плюрализма. Как форма политического устройства федерализм предполагает, что государственное управление делится на два уровня, каждый из которых обладает высокой степенью политической и правовой независимостью. Исходя из этого, основным признаком федерализма следует считать разделение суверенитета, хотя в таком случае оказывается, что «классических» федераций в мире весьма немного — США, Швейцария, Бельгия, Канада и Австралия. Однако некоторые черты федеративного устройства присущи очень и очень многим странам.

ствами, которые при этом, однако, хотели сохранить свое своеобразие, а порой и автономию. Это наглядно демонстрирует история первого в мире федеративного государства — США. Хотя 13 бывших британских колоний в Америке весьма быстро разочаровались в конфедеративной системе взаимных отношений, каждая из них уже обладала какими-то своими политическими традициями, которые и стремилась удержать за собой в новой, более централизованной, системе отношений. Например, такие бывшие привилегированные территории, как Род-Айленд и Коннектикут, еще в колониальные времена располагали такой степенью политической свободы от британской короны, что и с получением независимости продолжали пользоваться своими прежними колониальными уставами в качестве конституций.

Нежелание бывших колоний учреждать сильное общенациональное правительство проявилось, помимо прочего, на Филадельфийским конституционном конвенте 1787 г., принявшем проект Американской конститу-

Рис. 8.1. Федеративные государства

Внутренняя политика 203