Монофункциональные наднациональные институты

 

Типичными примерами наднациональных институтов являются Международный трибунал по бывшей Югославии в Гааге и Международный трибунал по Руанде в Аруше, а наиболее значимым – недавно созданный Международный уголовный суд. Заседателей для всех этих судебных инстанций избирает Генеральная Ассамблея ООН. После этого они не обязаны отчитываться перед каким-либо правительством или межгосударственным органом. (Я не утверждаю, что такие суды абсолютно нейтральны. Они могут воплощать ценности и понятия Запада либо других демократических обществ. Наднациональность не означает полного отсутствия какого-то нормативного или политического уклона; скорее, речь идет о том, что он не обусловлен ценностями или директивами отдельных стpaн1.) Эти суды выносят свои решения, ориентируясь не на конкретные или общие предписания отдельных государств, а на международное право. Они не нуждаются в одобрении со стороны национальных правительств и, более того; наделены правоприменительными полномочиями, в том числе – могут заключать в тюрьму тех, кто признан виновным в преступлениях против человечности3. Эти полномочия существуют, как минимум, теоретически, поскольку все участники договора о создании Международного уголовного суда – а это большинство государств – взяли на себя обязательство исполнять его решения.

Ряд ученых характеризует Всемирную торговую организацию как наднациональное агентство. Так, Алек Стоун Свит завершает свой анализ следующим заявлением: «По большому счету можно утверждать, что ВТО является. по своей сути наднациональной структурой, и что ее Постоянно действующий апелляционный орган [ПАО] – это не что иное, как [наднациональный] конституционный суд... Функция ПАО – толкование и применение установленных норм, имеющих наднациональный характер и безусловный приоритет тогда, когда возникают противоречия между ними и национальными стандартами».

Другая точка зрения заключается в том, что ВТО – лишь частично наднациональный орган, поскольку зачастую действует как классическая межправительственная организация. Так, например, Мэри Л. Волчансек утверждает, что правовая структура ВТО обладает лишь некоторыми признаками наднациональности5 и что ВТО все еще находится в ее преддверии6. Кроме того, Генеральный совет и Министерские совещания ВТО являются в меньшей степени наднациональными, неже ли ее судебные органы, поскольку состоят из предcтaвителей государств-членов. Тем не менее, они являются наднациональными в том смысле, что их решения обязательны для национальных властей.

Многие авторы считают Корпорацию по присвоению имен и адресов в интернете наднациональной организацией, довольно эффективной в решении ряда специальных вопросов регламентации всемирной сети7. Наднациональные торгово-промышленные ассоциации (например, Международная торговая палата) являются отчасти наднациональными, поскольку разрабатываемое ими внешнеторговое законодательство, а также оказываемые ими услуги по коммерческому арбитражу, будучи поначалу добровольными отраслевыми стандартами, превращаются – посредством международных законов и норм – в общеобязательные8. Наднациональные органы ЕС имеют многофункциональный характер и располагают большими властными полномочиями, нежели любая из вышеупомянутых организаций. Поэтому-то они и заслуживают особого внимания.

Существуют две основных трактовки таких монофункциональных наднациональных органов. Одна состоит в том, что их считают всего лишь попыткой дополнить старую систему. При таком подходе возникает вопрос об их легитимности – главным образом потому, что они никому неподотчетны. Будучи наднациональными, эти органы, по определению, неподконтрольны представителям отдельных государств (и, следовательно, их парламентам и электорату), но в то же время не имеют собственного электората, который мог бы их контролировать9. Более того, само существование этих органов ставит под сомнение суверенитет и демократию на уровне стран. Наконец, налицо отсутствие верховной власти, необходимой для их легитимации и согласования интересов участвующих сторон.

Другая трактовка заключается в том, что эти наднациональные органы характеризуются лишь как временно никому неподконтрольные. При этом ожидается, что новая глобальная архитектура сделает эти (и другие аналогичные) организации подотчетными некоему глобальному органу законодательной власти, например – радикально реформированной Организации Объединенных Наций.

 

Специфические предпосылки реальной наднациональности

 

Нельзя уйти от вопроса: возможно ли вообще создание подлинно всемирного правительства? В свете новых глобальных тенденций неудача всех предыдущих попыток продвинуться в этом направлении не является достаточным основанием для отказа от его повторного рассмотрения. Тот факт, что в прошлом такого рода идеи выглядели фантастикой, не может считаться препятствием для серьезного анализа, учитывая остроту глобальных проблем, а также неадекватность реакции на них со стороны существующих государственных и негосударственных институтов. Более того, даже если считать создание глобального сообщества лишь несбыточной мечтой, то стоит рассмотреть возможность полного объединения группы государств и создания, например, Соединенных Штатов Европы или Латиноамериканского Сообщества. Такие наднациональные образования существенно расширили бы возможности решения не только региональных, но и глобальных проблем.

Мой дальнейший анализ предпосылок наднациональности базируется на оценке четырех попыток объединения национальных государств в более широкие политические единицы (Северный совет, Федерация островов Вест-Индии, Объединенная Арабская Республика и Европейский Союз), а также ряда других конкретных примеров. Если резюмировать полученные результаты, то создание полноценных наднациональных союзов (как сочетания наднациональной формы правления и наднационального сообщества) предполагает выполнение на этом уровне трех условий:

Легитимный контроль над силовыми структурами, причем с приоритетом над полномочиями национальных властей.

Право перераспределения ресурсов между государствами-членами (что имеет важнейшее значение для максимального согласования их интересов).

Самостоятельная политическая правосубъектность помимо стран-членов (что составляет один из ключевых элементов создания глобального сообщества).

 

Названные условия являются взаимодополняющими в том смысле, что каждое из них зависит от наличия двух других и что для создания прочного наднационального союза необходимо выполнение всех трех.

Скудость ресурсного потенциала и средств обеспечения законности не способствует укреплению правосубъектности такого союза, что, в свою очередь, еще более ограничивает его возможности по правоприменению и перераспределению средств. Если наднациональные органы не будут претворять в жизнь свои решения без предварительной ратификации национальными правительствами (иными словами, проводить самостоятельную политику) либо располагать достаточными ресурсами для получения значимых результатов, то они вряд ли смогут решать наднациональные проблемы эффективнее, нежели старая система. То же самое верно и в плане правосубъектности: если в случаях противоречий между наднациональной структурой и отдельными странами-членами граждане будут неизменно отдавать предпочтение последним, то возможности такой структуры окажутся весьма ограниченными, а ее правомочность – сомнительной.

Для достижения полноценной наднациональности недостаточно просто поделиться суверенитетом; необходимо также сформировать особый уровень власти, выступающий в качестве верховного по отношению к отдельным государствам. В случае несовпадения мнений наднациональные органы должны иметь приоритет над национальными – правда, только в вопросах, входящих в их компетенцию. Как показал анализ четырех вышеупомянутых межгосударственных объединений, полноценный союз должен иметь форму федерации (либо даже более жесткого образования – унитарного государства), а не конфедерации или еще более расплывчатых конституционных взаимоотношений. Наконец, интересы наднационального сообщества должны иметь приоритет над интересами сообществ государств-членов.

Эти положения базируются на ряде социальных предпосылок, которые сейчас нет необходимости разбирать подробно. В основном они сводятся к тому, что процессы, происходящие внутри социума, серьезно влияют на политические взгляды и пристрастия12. Общество может считать ту или иную политическую власть нелегитимной либо предпочитать иную, находящуюся в конфликте с ней, будь то зарубежное правительство, органы местного самоуправления, какие-то религиозные или идеологические организации (которые могут различаться между собой столь же радикально, как, например, католическая церковь и Коминтерн). В таком случае невозможно обеспечить соблюдение всех трех условий, необходимых для учреждения наднационального союза. Короче говоря, обязательной предпосылкой устойчивости наднациональной формы правления выступает принципиальное совпадение интересов политического сообщества и государственной власти.

В трех из четырех рассматриваемых мною примеров межгосударственных союзов взаимопритяжение их участников оказалось недостаточным для компенсации разногласий и центробежных тенденций. Есть и другие примеры, подтверждающие этот вывод. Советский Союз в течение длительного периода контролировал силовые структуры и экономический потенциал 15 своих республик гораздо более жестко, чем любая из рассмотренных мною наднациональных форм правления. Но его неспособность сохранить доверие к себе граждан этих республик стала одной из главных причин, по которой они предпочли выйти из состава СССР как только ослабла центральная власть.

Аналогичный дефицит доверия разрушил Югославию, хотя даже после смерти маршала Иосипа Броз Тито государственная власть там находилась в руках военных, полиции и судов, располагавших весьма значительными возможностями перераспределения ресурсов. Основная причина, по которой провинция Квебек стремится выйти из состава Канады, состоит не в недостатке контроля со стороны центральной власти страны за силовыми ведомствами и не в ее неспособности перераспределять ресурсы. Проблема в том, что центральная власть Канады, тон в которой задают англоязычные гражда(с. 250)не, не пользуется достаточным доверием населения Квебека, большинство жителей которого составляют потомки французов. Обязательное условие любой иерархической структуры – делегирование доверия «вверх». Точно так же для образования полноценных наднациональных союзов (способных лучше справляться с проблемами, которыми прежде занимались национальные государства) мало только наднациональной власти; необходимо создание наднационального сообщества – хотя бы в зачаточном виде.

Короче говоря, планка, которую необходимо преодолеть для создания жизнеспособных наднациональных организаций, установлена весьма высоко. Круг замкнулся. Анализ начинался с утверждения, что не следует избегать обсуждения проблем создания полноценных наднациональных сообществ лишь из-за того, что подобная идея выглядит утопично. А завершается он выводом, согласно которому создание таких сообществ – дело действительно архисложное. Поэтому возникает мысль: а возможны ли половинчатые решения?

В книге «Как объединить Европу», опубликованной в 1968 году, Эрнст Б. Хаас задавался аналогичным вопросом: «Каким образом в Европе может возникнуть наднациональная структура?» Он доказывал, что поскольку реальные интересы «поднимаются» с национального на региональный уровень (что происходило по мере того, как Европейская комиссия в Брюсселе бралась за все более конкретные «функциональные» проблемы, в решении которых были заинтересованы различные группы, например, фермеры и профсоюзы), то вопросы политики и правосубъектности также следует поднять с национального на общеевропейский уровень14. В последующие десятилетия Хаас подвергался критике с разных сторон15. В своей книге, изданной еще в 1965 году, я высказывал ту же точку зрения, что и Хаас16. Последние тенденции, в частности – активность Европейского Союза в деле разработки своей новой конституции, а также его стремление к повышению степени наднациональности за счет большей опоры на принцип большинства голосов, вновь ставят вопрос о правоте Хааса (и моей). Но когда пишутся эти строки, присяжные еще не вернулись в зал для оглашения вердикта.

Институты Европейского союза — учреждения Европейского союза, представляющие и обеспечивающие интересы, общие для всех стран-членов ЕС. На данный момент по всем соглашениям, связывающим все страны-члены на общих основаниях, сформировались семь самых главных и руководящих органов ЕС:

· Европейский совет — высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов ЕС. Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции — основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом министров Европейский совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции.

· Совет Европейского союза — наряду с Европейским парламентом, один из двух законодательных органов Европейского союза. В Совет входят 27 министров правительств стран-членов Европейского союза в составе, зависящем от обсуждаемого круга вопросов. Также без права голоса в Совете участвует соответствующий еврокомиссар. Например, вопросами охраны труда занимаются 27 соответствующих министров государств-членов, ведающие охраной труда, — министров труда или социального обеспечения — а также комиссар по вопросам занятости, социальным вопросам и политике обеспечения равных возможностей.

· Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти Евросоюза. Отвечает за выполнение решений Союза, контролирует соблюдение его законов в странах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейского союза иск против стран-членов за нарушение членских обязательств.

· Суд Европейского союза — высший суд ЕС.

· Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии.,законодательный орган Европейского союза, напрямую избираемый гражданами государств — членов Союза. Вместе с Советом Европейского союза парламент образует двухпалатную законодательную ветвь власти ЕС, и считается одним из самых влиятельных законодательных органов мира

· Европейская счётная палата — институт, осуществляющий аудиторскую проверку бюджета Cоюза и его учреждений.

· Европейский центральный банк — центральный банк Евросоюза и зоны евро.