Инструменты регулирование налоговой политики

 

Н алоговая ставка Н алоговые льготы Н алоговые санкции Ф ормирование

налоговой базы

 

Важным средством осуществления политики государства в области регулирования доходов является налоговая ставка. Она определяет процент налоговой базы или ее части, денежная оценка которой является величиной налога. Изменяя ее, правительство может, не изменяя всего массива налогового законодательства, а лишь корректируя установленные сроки, осуществлять налоговое регулирование. Ставка налога обеспечивает относительную мобильность финансового законодательства, позволяет правительству быстро и эффективно осуществить смену приоритетов в политике регулирования доходов.

Роль налоговой ставки для осуществления государственной политики состоит в возможности использования различных ставок налогов: пропорциональных, прогрессивных и регрессивных.

Наряду с налоговой ставкой эффективным средством реализации налоговой политики являются также налоговые льготы. Это связано с тем, что соответствующим установленным требованиям, может быть предоставлено полное или частичное освобождение от налогообложения.

Проведению активной налоговой политики способствует также и то, что законодательно устанавливает, как правило, многочисленные и разнообразные основания предоставления налоговых льгот, связанные с видами и формами предпринимательской деятельности. Налоговые льготы, применяемые в мировой практике налогообложения, трудно систематизировать, поскольку они могут быть установлены в любых случаях, когда есть заинтересованность государства в развитии предпринимательской деятельности и оно готово стимулировать или, наоборот, не стимулировать определенные отрасли экономики, регионы, виды предпринимательской деятельности. К наиболее используемым формам налоговых льгот следует отнести: полное или частичное освобождение прибыли, дохода или др. объекта от налогообложения, отнесение убытков на доходы будущих периодов, применение уменьшенной налоговой ставки, освобождение от налога (полное или частичное) на определенный вид деятельности или дохода от такой деятельности, освобождение от налога отдельных социальных групп, отсрочка или рассрочка платежа и др.

С помощью налоговых льгот во многих странах поощряется создание малых предприятий, привлечение иностранного капитала, научно-технические разработки, имеющие фундаментальное значение для дальнейшего развития экономики, экологические проекты, стимулируется создание новых высокотехнологичных импортозамещающих производств, способствующих выпуску конкурентоспособной продукции для мирового рынка.

В ряде зарубежных стран предоставляются различные виды льгот в зависимости от формы собственности, например, зачастую объекты, находящиеся в государственной собственности. Например, зачастую, объекты, находящиеся в государственной собственности, освобождаются от уплаты земельного налога или устанавливается льготное налогообложение прибыли государственной корпорации и другое. Иногда налоговые льготы устанавливаются в зависимости от гражданства с целью стимулирования иностранных инвестиций.

Резкий рост бюджетных расходов во многих странах со всей остротой поставил вопрос об упорядочении предоставления различных налоговых льгот. Это связано с тем, что установление широкого перечня налоговых льгот зачастую приводит к уменьшению налоговой базы, вследствие чего для сохранения необходимого государству уровня налоговых поступлений оно прибегает к установлению более высоких налоговых ставок. Кроме того, льготное регулирование нарушает основной принцип равенства обложения всех налогоплательщиков независимо от вида их деятельности и создает неравные условия для предприятий в различных сферах экономики.

В российской налоговой практике в самом начале экономических реформ (в первой половине 90-х годов) предусматривалось полное освобождение в течение двух лет от налога на прибыль совместных предприятий с иностранным капиталом, что способствовало притоку в страну прямых иностранных инвестиций. Гораздо дольше существовала льгота малым предприятиям, которые освобождались от налога на прибыль полностью в течение первых двух лет с момента организации и частично в течение двух последующих лет. Под льготное налогообложение во многих странах попадает прибыль, направляемая на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Льготами по уплате налогов нередко имеют право пользоваться организации инвалидов, предприятия, использующие на производстве наемный труд представителей социально уязвимых групп населения.

Достижение цели формирования необходимых финансовых ресурсов для органов власти всех уровней обеспечивается путем установления в общегосударственном законодательстве системы федеральных, региональных и местных налогов. Широкое применение во многих экономически развитых странах получила практика предоставления права регионам и муниципалитетам устанавливать надбавки к общефедеральным налогам.

Важным элементом налогового механизма является налоговые санкции. Они, с одной стороны, являются инструментом в руках государства, нацеленным на обеспечение выполнения налогоплательщиком налоговых обязательств, с другой – нацеливают налогоплательщика на исполнение более эффективных форм хозяйствования. Налоговые санкции представляют собой косвенную форму использования налогового механизма, т.к. непосредственно не воздействуют на эффективность хозяйствования. Кроме того, их действенность определяется эффективностью работы контролирующих органов.

 

Формирование налоговой базы также является серьезным инструментом налоговой политики государства, поскольку от этого зависит увеличение или уменьшение налоговых обязательств различных категорий налогоплательщиков, что создает дополнительные стимулы или, наоборот, ограничения для расширения производства, инвестиционных проектов и соответствующего роста (снижения) экономического развития.

Система налогообложения большинства стран предусматривает, в частности, различные виды формирования налоговой базы, связанной с амортизационными отчислениями. В основном на практике используют нормативную, пропорциональную и ускоренную амортизацию. Разрешение осуществлять ускоренную амортизацию, т.е. списывать стоимость основного капитала не в соответствующих физическому износу нормативах, а в увеличенном размере, приводит к искусственному завышению издержек производства и соответственно к снижению отражаемой на счетах прибыли, а значит, и налоговых выплат. Вместе с тем, этот вид амортизации способствует созданию условий для роста инвестиционной активности. Законодательством отдельных стран разрешено, кроме того, списывать на амортизацию половину стоимости нового оборудования. Во многих странах осуществлен переход к использованию неравномерного метода амортизационных списаний: в первый год-два списывается наибольшая часть стоимости, а по отдельным видам оборудования проводится списание стоимости в начале срока службы.

Безусловно, изменения в налоговой политике в значительной степени отражает те перемены, которые происходят в экономике, политике и идеологии государства.

Налоговая политика государства имеет все же относительно самостоятельное значение. Кроме того, от результатов проводимой налоговой политики в значительной степени зависит и то, какие коррективы вынуждено вносить государство в свою экономическую политику. Имея относительную самостоятельность, налоговая политика должна строиться на основе научной теории налогов. Без этого она развивается стихийно, методом проб и ошибок. Между тем, теория налогов в свою очередь развивалась и совершенствовалась по мере развития экономики, укрепления государства, расширения его функций и усиления воздействий на развитие экономики.

Основоположником научной теории налогообложения принято считать А. Смита. (см. выше). Значительный вклад в развитие теории налогов внес профессор А. Лаффер, который установил количественную зависимость между прогрессивностью налогообложения и доходами бюджета, построив параболическую кривую, получившую в дальнейшем название кривая Лаффера.

На графике видно, что рост налоговых ставок только до определенного предела ведет к соответствующему увеличению бюджетных доходов. Превышая этот предел, налоговая ставка становится тормозом для предпринимательской деятельности, при этом ликвидируются стимулы развития экономики, а доходы бюджета начинают сокращаться, поскольку снижается налоговая база.

Научные теории налогов сыграли свою положительную роль в развитии и подъеме экономик многих стран. Достаточно сказать, что, проводя налоговую политику, построенную на отдельных аспектах теории, правительство США сумело преодолеть кризисные явления в экономике в 80-е годы ХХ века.

Вместе с тем, нельзя слепо принимать налоговую теорию без привязки к сложившейся социально-экономической ситуации в конкретном государстве. Поэтому налоговую политику необходимо проводить, согласуясь с целями и задачами экономического развития на современном этапе, увязывая отдельные аспекты налоговой теории с практикой проведения экономической и финансовой политики. В противном случае неизбежны негативные последствия воздействия налоговой политики на развитие экономики.

 

 

СУЩНОСТЬ НАЛОГОВЫХ РЕФОРМ

Налоговая реформа представляет собой ограничение или радикальное преобразование налоговых отношений на основе масштабной перестройки действующей системы налогообложения и изменения механизма управления ею.

Указанные преобразования обусловлены необходимостью пересмотра принципиальных основ налоговой политики в связи с создавшимися несоответствиями налоговых отношений существенно изменившимся экономическим, социальным и политическим условиям развития государства.

Началу проведения налоговой реформы должно предшествовать четкое определение конкретных целей ее осуществления, этапы, сроки и последовательность выполнения отдельных задач налоговых изменений, направлений и степень конкретных преобразований в национальной налоговой системе.

Проведению любой налоговой реформы в конечном счете направлены на решение приоритетной задачи экономического развития страны – подъем национальной экономики при одновременном обеспечении требуемого уровня налоговых поступлений для пополнения доходной части государственного бюджета.

Обеспечение необходимого объема налоговых доходов, как правило, зависит от эффективности фискальной функции налоговой системы. Одновременно экономический подъем в преобладающей степени определяется успешной реализацией других функций системы налогообложения, в первую очередь регулирующей и стимулирующей. Поэтому налоговые реформы прежде всего тесно связаны с эффективным выполнением налоговой системы своих функций.

Естественно, что в течение времени налоговые отношения и сама налоговая система постоянно изменяются в связи с объективным развитием экономики. В данном случае речь идет не о налоговой реформе, а процессе совершенствования налоговой системы государства. Изменения налогообложения, которые не затрагивают принципиальных основ проводимой налоговой политики, а являются по сути лишь дополнениями или уточнениями отдельных положений действующего налогового законодательства, не представляют собой налоговые реформы и должны считаться налоговыми поправками.

Экономическая наука и практика выработали след. общую классификацию налоговых реформ.

Признаки классификации

По содержанию По целям По продолжительности

 

Системные Многоцелевые Краткосрочные

Структурные Ограниченно целевые Среднесрочные

Долгосрочные

Бессрочные

 

1. При системной налоговой реформе проводятся масштабные преобразования концептуальных и методологических положений свей системы налогообложения. В результате указанных преобразований системы налогообложения, как правило, коренным образом меняется перечень налогов, устанавливается долгосрочная приоритетность прямых или косвенных налогов и т.д.

Структурные налоговые реформы в наиболее общем виде представляют собой изменения налогообложения, преимущественно связанные со структурой налогов и организацией налогового администрирования. Эти налоговые преобразования призваны обеспечить прежде всего принципиальные изменения по определению базы налогообложения, установлению налоговых ставок, кардинальной перестройке механизма предоставления налоговых льгот.

2. В ходе проведения многоцелевой реформы должен решаться весь программный комплекс проблем по масштабным преобразованиям системы налогообложения для создания устойчивой фискальной основы поступательного развития национальной экономики на долгосрочную перспективу.

Ограниченно целевые реформы могут выступать в различных формах, в частности реформа выделения ресурсов, реформа изменения налоговых отношений, не затрагивающая доход, и налоговая реформа нейтрального подхода.

Налоговая реформа выделения ресурсов направлена на ускоренное развитие отдельных приоритетных отраслей народной экономики. Однако эти реформы, как свидетельствует мировая налоговая практика, чаще всего характеризуется низкой эффективностью в связи с тем, что наличие преференций создает основу и способствует уклонению от уплаты налогов.

В результате проведения налоговых реформ, не затрагивающих доход, решаются главным образом задачи обеспечения полноты и своевременности налоговых поступлений в государственный бюджет.

При осуществлении реформ нейтрального дохода в действующую систему налогов вносятся принципиальные изменения, состоящие в замене одних налогов другими. Новые налоги не оказывают негативного воздействия на хозяйственные субъекты, в отличие от прежних налогов создают больше стимулов для развития производственной и инвестиционной активности данных субъектов.

3. Краткосрочная реформа обычно проводится в течение трех лет. Налоговые преобразования являются неполными и затрагивают отдельные принципиальные составляющие налоговых отношений.

Среднесрочные налоговые реформы имеют продолжительность до восьми лет. Указанные преобразования являются более полными и более значительными. В то же время действующая система налоговых отношений не нуждается в существенной трансформации и, как следствие, в длительной адаптации.

Долгосрочная реформа реализуется свыше восьми лет. Подобные реформы проводятся в том случае, если в стране функционирует несовершенная налоговая система, что вызывает необходимость осуществления кардинальных налоговых изменений.

Достаточно редко проводятся бессрочные налоговые реформы, которые не имеют строго установленных временных ограничений и реализуются путем последовательных налоговых преобразований. Такие реформы позволяют очень тщательно анализировать промежуточные, шаговые результаты осуществленных изменений в системе налогообложения и вносить необходимые коррективы в стратегию перестройки системы налоговых отношений.

Разные страны в зависимости от целого ряда факторов внутреннего социально-экономического развития и задач международной интеграции проводят как среднесрочные, так и долгосрочные налоговые реформы. Так, например, в Великобритании преобразования налогообложения осуществлялись непрерывно в течение десяти лет начиная с 1979 года, а в Германии – в три этапа (1986, 1988, 1990 гг.). Тогда как в США налоговые реформы проводились в два этапа: в 1981 и 1986 гг.; во Франции они осуществляются с начала 80-х гг. до настоящего времени.

Как любой процесс преобразования, налоговые реформы должны проводиться последовательно в несколько этапов:

- на подготовительном этапе в первую очередь разрабатываются системные принципы и методология реформ налоговых отношений, определяются главные положения и порядок осуществления реформы. Необходимым элементом данного этапа является всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и актуальности ее проведения с учетом экономических и политических целей. В частности, определяется реальность и своевременность проекта реформы. Заключительной фазой подготовительного этапа является принятие нового налогового законодательства.

Подготовительный этап является необходимым условием успешного проведения всей реформы. При несоблюдении условий четкого и полного проведения всего комплекса мероприятий по проектированию реформы налогообложения сама налоговая реформа, как правило, превращается в неудачный эксперимент и, как следствие, ведет к необоснованному разбалансированию даже эффективных дореформенных налоговых отношений с весьма непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями.

Второй этап налоговой реформы – это этап проведения, т.е. непосредственного введения в действие нового налогового законодательства. Одновременно на этом этапе отрабатываются новые налоговые механизмы, оперативно вносятся необходимые корректировки в случае выявления незначительных недоработок и т.д.

На заключительном этапе налоговых преобразований проводится анализ и делается оценка их социальной и экономической эффективности, делаются необходимые выводы т обоснования, на основе которых разрабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию налоговых отношений.

Главной целью любой налоговой реформы является формирование перспективного фискального механизма как основы социально-экономического развития страны. При этом необходимо особо подчеркнуть, что преобразования в области налогообложения в краткосрочном периоде оказывают значительно меньшее влияние на достижение стабильности, чем такие монетарные реформы, как изменение обменного валютного курса национальной денежной единицы, перестройка кредитно-денежной политики и др.

Реформа налогообложения, как правило, следует после политических и структурных перестроек. Налоговые преобразования обычно реализуются как вторичные реформы. Это вызвано тем, что она является более инерционной в смысле эффективности одномоментных результатов по сравнению даже с такими экономическими преобразованию политического характера, как приватизация, отмена государственной монополии внешней торговли, либерализация цен и др. Именно поэтому налоговые реформы зачастую осуществляются достаточно продолжительный отрезок времени.

Характерной особенностью налоговых реформ в рыночной экономике является то, что они реализуются последовательно, как бы поэтапно переходя одна в другую. Связано данное положение в основном с тем, что поиск экономически перспективных направлений налоговой политики и соответствующих перестроек национальных фискальных систем является непрерывным процессом.

Т.О., можно выделить след. основные признаки налоговой реформы в рыночной экономике: эволюционность, последовательность и непрерывность.

Вместе с тем указанные признаки отнюдь не означают, что налоговая реформа не может проводиться и революционным способом. Но подобные преобразования проводятся в крайних случаях, когда налоговая реформа крайне важна для государства.

Рассмотрим наиболее значительные налоговые реформы последнего времени.

В 50-х годах 20 века в странах с развитой рыночной экономикой последовательные преобразования налогообложения проводились вслед за реформами денежной системы, заработной платы, изменением ценовой политики. Эти налоговые реформы были направлены на увеличение налоговых доходов бюджета для скорейшего восстановления разрушенного войной хозяйства и переоснащения производства. За счет налогового перераспределения ВВП осуществлялись государственное финансирование приоритетных отраслей промышленности, поддержка агропромышленного комплекса, участие в капитале крупных частных корпораций, развитие рыночной инфраструктуры и социальной сферы.

Начиная с 60-х годов, произошло изменение целей налоговых реформ. В ведущих странах они стали ориентироваться на достижение не только фискальных целей, но и на обеспечение государственного регулирования экономики и внешнеэкономических отношений, проведение антикризисной политики при ограниченных социальных расходах.

Т.О., в условиях послевоенной ограниченности материальных и финансовых ресурсов преобразования налогообложения в 50-60 годы выражали политику налогового дирижизма, жесткого перераспределения ВВП в наиболее значимые сферы хозяйственной деятельности.

Именно налоговые преобразования указанного периода позволили странам с рыночной экономикой осуществить переход от государственного бюджетного субсидирования и прямого финансирования отдельных отраслей и конкретных предприятий к налоговым методам регулирования, которые способствовали самостоятельному распределению частными корпорациями расходов на расширение и техническое перевооружение собственных производств. При этом активно использовался значительный объем налоговых льгот и привилегий.