Экономического контроля в республике Беларусь

 

Основная причина возникновения контроля состояла в том, что по мере развития общества происходило разделение функций между собственниками активов, его управляющими и кредиторами. Это не только послужило толчком к появлению контроля, но и явилось стимулом к его достаточно быстрому развитию.

Следует отметить, что возникновение и становление экономического контроля неразрывно связано с развитием бухгалтерского учета. Историки полагают, что составление первых элементов учета восходит примерно к 4000 г. до н.э., когда древние цивилизации Ближнего Востока начали создавать высокоорганизованные государства и налаживать хозяйственную деятельность. Распространение хозяйственного учета приводит к появлению новой профессии – счетных работников, которых готовили в специальных школах в Египте и Месопотамии, более того, многие положения, связанные с хозяйственным учетом, нашли отражение в нормативных документах Древнего мира (кодекс Юстиниана). Данные учета широко использовались в юридической деятельности. Выдающиеся ораторы в Афинах и Риме (например, Демосфен – 384–322 гг. до н.э.) прибегали к бухгалтерским документам в суде. Основными средствами контроля изначально выступали инвентаризация, которая позволяла констатировать реальное положение дел, и документация – их письменное обоснование.

С самого начала государственности правительствам приходилось заниматься учетом доходов и расходов, сбором налогов. При этом необходим был контроль, целью которого являлось уменьшение ошибок и обмана со стороны некомпетентных или нечестных чиновников. Государственная система учета династии Чжоу (1122–256 гг. до н.э.) в Китае включала тщательно разработанный бюджет и аудит всех правительственных департаментов. В Афинах в V в. до н.э. народное собрание контролировало доходы и расходы государства, а его финансовая система включала правительственных аудиторов, которые проверяли документы всех должностных лиц по истечении их полномочий. В Римской империи государственные финансы находились под контролем сената, государственный бюджет проверялся штатом аудиторов под наблюдением казначея. Римляне практиковали разделение обязанностей, делая различие между должностными лицами, которые несли ответственность за налоги и расходы, и теми, кто имел дело с выручкой и платежами, и подобно грекам, разработали сложную систему проверок и взаимопроверок.

Родиной современного бухгалтерского учета считается Италия. В XI–XIII вв. итальянские города становятся центрами торговли. В Италии уже в XIII в. появились первые практические учетные книги двойной бухгалтерии, а возникновение современной бухгалтерии связывают с именем известного венецианского ученого-математика Луки Пачоли (1494), автором трактата «О счетах и записях».

Примерно в то же время возникает само слово «бухгалтер», переводимое как «книгодержатель». В 1498 г. император Священной Римской империи Максимилиан I назначил первого бухгалтера – Христофора Штехера. Купцы или специально нанятые бухгалтеры вели на протяжении нескольких веков учет в специальных книгах.

В англоязычных странах самые древние из дошедших до нас учетных документов и упоминаний об контроле – это архив казначейства Англии и Шотландии, датируемый 1130 г. Однако еще в IX веке в Англии начала применяться сложная система проверок и взаимопроверок между должностными лицами, которые несли ответственность за сбор налогов.

Первоначально существовал контроль, который проводился сверху вниз. Контролер был «глазами и ушами» начальника, с помощью которых отслеживалась работа подчиненных. Это был текущий контроль: исполнитель работает, контролер наблюдает и тут же, если необходимо, взыскивает. Потом появился контроль предварительный: начальник давал разрешение на выполнение каких-то действий, однако когда он был далеко, особенно при отсутствии необходимых средств связи, безраздельно господствовал последующий контроль. Его формы были очень просты. Например, чиновник, имевший доступ к материальным ценностям, похищал некоторую их долю. Взыскания на Западе и в России (частью которой являлись земли Беларуси) осуществлялись по-разному.

На Западе ожидали, когда человек разбогатеет, потом привлекали его к суду и часто конфисковывали имущество, возвращая его в казну. В России поступали проще: большой чиновник, скажем воевода, назначался на должность. Зарплату ему не платили, ибо он официально зачислялся «на кормление». После трех-четырех лет службы этого воеводу переводили (обычно зимой) на новое место, куда он ехал с накопленными пожитками, а контрольные органы на пути следования обоза устраивали засады и отбирали все возы, за исключением одного. Так проводился последующий контроль.

Много позже контроль, особенно в Европе, стал приобретать более цивилизованные формы, появились настоящие контролеры, т.е. люди, осуществлявшие функции, которые присущи контролю сегодня. Основными методами проверки были детальное изучение оправдательных документов и проведение инвентаризации.

В XIII в. встречаются упоминания об аудиторах и аудите как в Англии, так и в Италии, а французское сочинение об управлении имуществом, написанное в том же столетии, рекомендовало ежегодно проводить аудит счетов. Первое упоминание об аудиторах относится к 1299 г. Считается, что слово «аудит» происходит от латинского слова «audio», буквально означающего «он слышит». В 1255 г. в Англии был создан первый парламент, на котором был поднят вопрос об эффективности расходования средств казны. Это послужило предпосылкой появления института контролеров (аудиторов), которые должны были гарантировать правильность отчетности. Лондонский Сити подвергался аудиту по крайней мере уже в конце XIII в., а в начале XIV столетия – в числе выборных должностных лиц значились и аудиторы. 24 марта 1324 г. Эдуард II назначил трех государственных аудиторов. Аудиторы должны были следить за тем, как расходуются денежные средства.

Аудиторы Средневековья осуществляли государственный финансовый контроль за деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти, осуществляемый аудиторами счетных палат.

Экономические перемены XVII–XIX вв., которые характеризовались ростом городов, фабрик, а также расширением торговли, вызвали появление новых подходов к учету. Они поставили во главу угла право собственности на имущество и калькуляцию, прибыль и убытки в экономическом смысле этого слова. В это время аудит начал превращаться из процесса слушанья в подробный анализ письменной документации и исследование подтверждающих доказательств. В конце XVII в. в Шотландии был принят первый закон о запрете определенным должностным лицам служить в качестве городского аудитора, тем самым в Западном мире было введено современное понятие независимого аудитора.

В 1559 г. произошло объединение аудиторов в службу контроля учетных данных государственных учреждений. Вместе с тем литературные упоминания того времени свидетельствуют об аудиторах, как о чиновниках короны или парламента.

Современный институт аудита появляется в Англии, которая к середине XIX в. стала одной из наиболее экономически развитых стран, где процветали железнодорожные, страховые компании, акционерные общества. После Крымской войны (1853 – 1856) произошла серия мошенничеств и банкротств акционерных обществ. В этих условиях в Эдинбурге (1854) возник институт, который объединил бухгалтеров и аудиторов. Последние ставили своей целью проведение экспертизы финансовой отчетности и высказывание мнения о ее объективности. До 1850 г. функции аудитора сводились к определению эффективности функционирования предприятия, обнаружению ошибок и проверке честности лиц, ответственных за налоговые платежи. Проверки проводились по существу. Причиной, по которой датой начала данного периода был выбран 1850 г., явилось то, что в это время в Англии формируется фондовый рынок и получает развитие страховой бизнес, оказавшие влияние на изменение целей и приемов аудита.

Но самым главным событием этого периода стало формирование современной профессии и возникновение профессиональных объединений. С XIII в. аудитор и бухгалтер стали людьми разных профессий. Однако в середине XIX в. они снова сблизились.

Тогда же было положено начало объединению отдельных профессионалов-бухгалтеров в корпорации. Исторически этот процесс последовательно протекал в четырех частях Соединенного Королевства: Шотландии, Англии и Уэльсе, Ирландии.

В Шотландии первые официальные объединения профессиональных бухгалтеров возникли в соответствии с отдельными королевскими указами: 23 октября 1854 г. было создано Общество бухгалтеров Эдинбурга; 15 марта 1855 г. – Институт бухгалтеров и актуариев Глазго; 10 апреля 1867 г. – Общество бухгалтеров Абердина.

В 1880 г. был создан Институт присяжных бухгалтеров Англии и Уэльса, разработаны строгие правила приема в его члены, которые подразделялись на две категории: сотрудников, получивших это звание после продолжительного испытательного срока и сдачи соответствующих экзаменов, и товарищей, самостоятельно и непрерывно проработавших 5 лет в качестве независимых практикующих аудиторов.

Огромный экономический рост привел к массовому созданию акционерных обществ. Возникновение гигантских концернов усилило разрыв между собственниками и наемными работниками. Возникновение бухгалтерской науки привело к серьезному изменению в методологии учета: в 1904 г. был составлен первый консолидированный баланс. Основной акцент был сделан на систему контроля денежных потоков. Это не могло не повлиять на методику контроля. Его задача стала сводиться к комплексному рассмотрению всех операций и подготовке скорректированных счетов и бухгалтерской отчетности. Центр тяжести стал переноситься на проверку на соответствие. На тех участках, где эффективность была недостаточной, прибегали к традициям техники по существу. Техника проверки на соответствие открыла возможности для широкого применения выборочных статистических методов. Аудиторские фирмы помимо своей главной задачи – подтверждения отчетности – стали выполнять и большой объем консультационных услуг.

Во время Великой депрессии усилились требования к аудиторам и качеству проверок, что повышало реальность оценок хозяйственной деятельности как на микроуровне (предприятие), так и на макроуровне (страна в целом). Резко возросло влияние Нью-Йоркской биржи, которая стала принимать акции только тех фирм, чья бухгалтерская отчетность была проверена аудиторами. Аудиторы стали широко прибегать к методам тестирования.

В США в 1939 г. стандартизация аудита началась, когда AICPA учредила Комитет по аудиторским процедурам, который издал Положение об аудиторской процедуре (SPA). До 1972 г. вышло 54 Положения. Позднее Комитет был преобразован в Исполнительный комитет по аудиторским стандартам, а затем – Совет по аудиторским стандартам. Совет обобщил все Положения и свел их воедино в виде Положения об аудиторской процедуре (SAS) № 1, которое действует и в настоящее время.

Отметим, что если в странах англо-саксонской системы права (Великобритании, США и др.) и европейских странах финансовый контроль развивался преимущественно «по горизонтали» (как аудит), то для белорусских земель, которые входили в состав России, было характерно развитие экономического контроля «по вертикали» (как ревизионной деятельности). Поэтому в силу исторических обстоятельств предпринимавшиеся попытки учреждения института аудиторов до конца 80-х годов XX в. не приносили успеха.

Исторические этапы развития экономического контроля представлены в таблице 1.

 

Таблица 1 – Исторические этапы развития экономического контроля

 

Периоди-зация	Основные исторические моменты, органы контроля и их образование	Цели, задачи и основные направления контрольных функций
1656–1667 гг.	Приказ столовых и счетных дел – Указ Петра I	Проверка отчетности по содержанию царского стола, по расходованию царских средств
1699 г.	Ближняя канцелярия – Указ Петра I	Проверка состояния финансов, сведения о количестве армии, ее содержании, количестве запасов
1716 г.	Воинский устав генерала А. Вейде закрепил законодательно институт аудиторов	Соблюдение установленного порядка судопроизводства и правильного применения законов в армии
1717 г.	Ревизион-коллегия – Указ Петра I	Счет всех государственных приходов и расходов
1802 г.	Министерство финансов – учреждено императором Александром I	Управление государственными средствами, проведение финансовой политики власти
1811–1836 гг.	Главное управление ревизии государственных отчетов	Контроль за использованием государственных средств
1855–1862 гг.	Реформирование ревизионной системы – проект В.А.Татаринова	Введение предварительного контроля. Введены: «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений». Публикация росписи государственных доходов и расходов.
1864 г.	Временная ревизионная комиссия	Документальная ревизия оборотов министерств и главных управлений. Введено единство кассы

Окончание таблицы 1

 

Периоди- зация	Основные исторические моменты, органы контроля и их образование	Цели, задачи и основные направления контрольных функций
1918 г.	Народный комиссариат государственного контроля (с 1920 г. – Рабоче-крестьянская инспекция)	Организация учета, контроля и отчетности
1991 г.	Временное положение об аудиторской деятельности	Регламентация создания и правового регулирования аудиторского движения
1994 г.	Закон “Об аудиторской деятельности”	Регулирование правовых основ аудиторской деятельности, определение правил и порядка проведения аудиторских проверок
1995 г.	Указ Президента Республики Беларусь “О некоторых мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь и контроля за исполнением налогового законодательства” № 259	Регламентация методологии, организации, отчетности ведомственного контроля, определение его функций, задач и нормативное обеспечение
2009 г.	Указ Президента Республики Беларусь “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” № 510
2010 г.	Указ Президента Республики Беларусь “О ведомственном контроле в Республике Беларусь” № 325

 

Одним из первых органов финансового контроля в России был Приказ счетных дел, укрепления государственного финансового хозяйства во время войны с Польшей. Приказ должен был проводить ревизии отчетности по расходованию государственных средств. В 1656 – 1667 гг. он был переименован в Приказ столовых и счетных дел, потому что в это время на него была возложена проверка отчетности по содержанию царского стола. Счетный приказ нередко по своей инициативе производил ревизию должностных лиц.

В 1699 г. Петром I была учреждена Ближняя канцелярия. В Ближней канцелярии сосредоточивались сведения не только о состоянии финансов, но и о количестве армии, ее содержании, количестве военных запасов и даже о состоянии городских укреплений.

В России деятельность первых аудиторов была связана не с проверкой состояния финансово-хозяйственной деятельности, а с военным делом. Первым русским памятником права, упоминавшим об аудиторах, был Устав генерала А. Вейде 1698 г., представленный Петру I после изучения по его повелению военного дела в ряде западноевропейских государств.

В специальной главе Устава, именуемой «Генерал-аудитор», рекомендовалось иметь в войсках высший и нижний воинские суды. В первом из них находился генерал-аудитор, который обеспечивал процесс, а в нижних воинских судах эту функцию выполнял судебный писарь. В феврале 1702 г. царь назначил генерал-аудитором армии С. Хрущева. 19 июня 1706 г. по указу Петра I вступил в силу разработанный при его личном участии «Устав прежних лет». Согласно его второй части, названной «Воинский наказ», в армии создается постоянный институт военно-юридических учреждений, состоявший из генерал-аудитора и аудиторов, которые по существу управляли судебным процессом. Аудитор в полковом суде следил за соблюдением установленного порядка судопроизводства и правильным применением законов.

Позже законодательное закрепление институт аудиторов получил в знаменитом Воинском уставе от 30 марта 1716 г. Аудитор был по существу руководителем военно-уголовного процесса, следователем и прокурором в одном лице, особым должностным лицом, заботящимся и обеспечивающим отправление правосудия в воинском суде, предотвращающим незаконное осуждение.

В 1797 г. было создано специальное Аудиторское ведомство, а Генерал-аудиторство стало существовать как Особая канцелярия при императоре. Однако уже в 1808 г. его роль снижается, хотя аудиторская служба в русской армии существовала вплоть до новой военно-судебной реформы, проведенной на основе Военно-судебного устава 1867 г.

В развитии контрольной деятельности Российского государства большую роль сыграло образование в 1711 г. Сената – органа высшего управления. В указе Петра I от 1717 г. о создании коллегии государственными финансами занимались: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия. Функции последней в указе определены очень кратко: «счет всех государственных приходов и расходов». Ревизион-коллегия делает попытку упорядочить отчетность. По ее докладу Сенат обязал все коллегии (начиная с 1723 г.) вести денежную и материальную отчетность по тем формам, которые указаны в Регламенте Адмиралтейском. Регламент устанавливал должность контролера, подчиненного Адмиралтейству.

Особенностью финансового контроля в России была крайняя централизация всего ревизионного дела. Это выражалось в том, что вся финансовая отчетность со всех уголков страны поступала для ревизии в Коллегию в Москве и частично – в ее контору в Петербурге.

Позже развитие финансового контроля в России было связано с деятельностью Министерства финансов, учрежденного 8 сентября 1802 г. специальным манифестом императора Александра I. Постепенно Министерство финансов в России становилось центром управления государственными средствами и проводником финансовой политики власти.

История государственного контроля в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с 28 января 1811 г., когда было образовано Главное управление ревизии государственных отчетов. Главный контролер был фактически независим и обладал правами и обязанностями наравне с другими министрами. В 1827 – 1836 гг. при участии Главного управления ревизии государственных счетов были выработаны формы отчетности и порядок их ревизии. В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль.

К середине 50-х годов XIX века бюджет России постоянно находился в состоянии хронического дефицита. Все бюджетное дело было сосредоточено в руках узкого круга высших сановников во главе с министром финансов. По закону бюджет должен был представляться на рассмотрение Государственного Совета, фактически же Государственный Совет был устранен от рассмотрения бюджета.

В сложившейся обстановке правительство Александра II сделало некоторые шаги в преобразовании финансово-контрольной системы. С этой целью в 1855 г. для изучения постановки контрольного дела в Западной Европе и возможности использования опыта европейских контрольных систем в России за границу был направлен сотрудник Государственного контроля В. А. Татаринов.

Изучив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, Татаринов подробно изложил в записках и докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект реформирования государственного контроля в России. Проект Татаринова требовал введения новых начал как в финансовой, так и в ревизионной системах. В финансовой системе: введение единообразного составления финансовых смет по государственным расходам для всех органов управления, а также обеспечение их точного исполнения в соответствии с ежегодным бюджетным законом; введение единства кассы. В ревизионной системе: учреждения самостоятельного, независимого от исполнительной власти ревизионного учреждения с правом производить по подлинным документам всестороннее наблюдение за движением капиталов, принадлежащих казне, и обсуждать действия и хозяйственные операции распорядительных управлений; введение предварительного контроля.

В 1864 г., в виде опыта, в Петербурге было введено единство кассы и учреждена при Государственном контроле Временная ревизионная комиссия для производства документальной ревизии оборотов министерств и главных управлений, где было введено единство кассы. В 1865 г. единство кассы и документальная ревизия были распространены уже на Архангельскую, Олонецкую, Новгородскую, Псковскую, Лифляндскую, Эстляндскую, Курляндскую, Таврическую, Херсонскую, Екатеринославскую губернии и Бессарабскую область. В 1866 г. процесс реформирования Государственного контроля продолжился: были образованы местные контрольные учреждения и введено единство кассы еще в сорока двух губерниях. В 1867 году действующие в России правила о контроле были распространены на Царство Польское, в котором были упразднены Высшая счетная палата и другие контрольные учреждения, а вместо них образованы контрольные палаты в Варшаве, Люблине и Ломже.

Свое развитие получил документальный контроль (ревизия), сущность которого заключалась в том, что отчетность всех касс вместе с ассигновками распорядителей и оправдывающими их документами ежемесячно поступала на ревизию в местные учреждения Государственного контроля, образованные под наименованием контрольных палат и их отделений в тех губерниях, где было введено единство кассы.

Эти организации являлись самостоятельными учреждениями, производящими окончательную ревизию отчетов в губерниях и подчинялись только Государственному контролеру.

Первым условием ревизии считалось тщательное ознакомление с хозяйством ревизуемых учреждений, проверка хозяйственной целесообразности и выгодности операций.

В результате преобразований, органы Государственного контроля получили доступ к первичным документам. Кроме этого в практической деятельности органов Государственного контроля было обращено серьезное внимание на организацию ревизии государственных доходов, которые до 60-х годов XIX в. Государственным контролем не проверялись.

В эти же годы под руководством В.А. Татаринова началась разработка правил ревизии важнейших отраслей государственных доходов. Татаринов полагал, что ревизия одних денежных средств всегда будет односторонней, если она не связана с документальной ревизией имущественных ценностей.

В дополнение к этому Татаринов выдвинул требование единства направлений деятельности всех учреждений Государственного контроля, которое может быть достигнуто лишь при условии, если каждый местный орган Государственного контроля будет знать об общем направлении и главнейших практических результатах деятельности всех прочих учреждений Государственного контроля. Татаринов требовал также установления связи контрольных органов со статистическими органами – губернскими статистическими комитетами, – так как контрольные органы могли получить от статистических весьма полезные для ревизии данные.

Первого марта 1881 года Александр II был убит и на смену ему вступил на престол Александр III. Александр III в ответ на убийство императора отказался от принятия Конституции и объявил решительную борьбу с «крамолой». На этот раз вопрос о ней был поставлен значительно шире, чем в минувшее царствование.

Практическая работа правительства была направлена на укрепление органов Государственного контроля. В 1883 г. был учрежден Департамент гражданской отчетности, который заменил Временную ревизионную комиссию. Департамент морских отчетов в этом же году был преобразован в Департамент военной и морской отчетности. В 1884 г. был организован в составе Центрального управления Государственного контроля, на правах департамента, железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля. В 1888 г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей.

В конечном итоге к началу ХХ в. отечественный Государственный контроль, стремясь достигнуть наиболее совершенных методов ревизии и счетоводства, выработал следующие системы национального контроля:

- наблюдательного контроля, состоящую в проверке ежемесячных, годовых и «генеральных» книг и отчетов;

- последующего или документального контроля, заключающуюся в ревизии оборотов по подлинным документам, проверке действий главных распорядителей кредита и финансовых смет, составлении отчетов по исполнению смет и, наконец, в составлении отчетов о ревизии;

- предварительного контроля, включающую в рассмотрение смет, проектов, правил, инструкций и положений, планов, некоторых наиболее важных договоров, проверку по существу ордеров и ассигновок по каждой проплате, участие в производстве торгов, заготовок, покупок и продаж;

- фактического контроля, заключающуюся в присутствии представителей контроля при приеме и освидетельствовании материалов и имуществ, осмотре и обмере работ, ревизии наличности касс, сверке с натурою и подсчете платежных документов.

В целях достижения ревизией практических результатов с 80-х годов начинает постепенно внедряться в практику работы Государственного контроля предварительный контроль. Перед ним ставится задача «обнаруживать и пресекать корыстные поползновения на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешнею формою законности».

Предварительному контролю с начала 80-х годов XIX в. в первую очередь были подчинены операции, связанные с постройкой и эксплуатацией казенных железных дорог, которые стали важнейшей отраслью хозяйства и в которую вкладывались крупные государственные средства.

В дальнейшем предварительный контроль стал развиваться в двух формах: предварительной документальной ревизии распорядительных операций ведомств и участия представителей Государственного контроля в различных заседаниях и совещаниях ведомств при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов, разрешение которых предшествовало совершению хозяйственных операций.

Второй формой предварительного контроля было участие представителей Государственного контроля в ведомственных и межведомственных комиссиях, комитетах, советах и совещаниях при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов.

Основной отраслью государственного хозяйства, в которой предварительный контроль осуществлялся в форме участия представителей контроля в распорядительных действиях, связывавших казну денежными обязательствами, были государственные железные дороги.

Наряду с предварительным контролем дальнейшее развитие получил фактический контроль. Реформой Государственного контроля было предоставлено право производить фактическую ревизию касс Министерства финансов, в которых сосредоточивались все государственные доходы.

Впервые фактический контроль был применен В.А. Татариновым в 1866 г. на Николаевской железной дороге, затем он был применен при ревизии доходов Московско-Курской и Одесско-Балтской железных дорог. Однако государственный контроль не мог предотвратить стихии рынка, финансовых афер и хищений, так как строительство и эксплуатация государственных железных дорог были ареной крупнейших хозяйственных злоупотреблений.

В это же время предпринимается попытка создания института присяжных счетоводов или аудиторов. В 1891 г. в Москве при счетоводных курсах Ф.В. Езерского была открыта счетоводная выставка. Во время ее работы был созван съезд счетоводов. Одно из его постановлений было посвящено открытию Общества счетоводов. 17 февраля 1892 г. был подписан проект устава Общества, а 26 июня он был уже утвержден. В нем говорилось, что присяжными счетоводами могут быть только лица, специально занимающиеся счетоводством, прослужившие на должности счетовода не менее трех лет и имеющие свидетельство о знании всех существующих систем счетоводства от таких учрежденных или разрешенных правительством учебных заведений и курсов, в программу которых входило преподавание общеторгового счетоводства и счетоводства в отдельных отраслях. С созданием Общества все счетоводы под руководством Министерства финансов объединялись в одну корпорацию, состоящую из членов, обладающих общеобразовательным и специально-техническим цензом. 30 декабря 1894 г. были приняты «Правила о членах – присяжных счетоводах Общества», которые регулировали порядок его организации и деятельности. В своей деятельности они должны были руководствоваться уставом Общества и правилами, установленными его советом и общим собранием. Основной обязанностью счетоводов было строгое соблюдение тайн фирм и вверенных им дел. Для вступления в Общество требовались рекомендации двух его членов.

Первые присяжные счетоводы Общества были выбраны 30 декабря 1894 г. В это же время были подготовлены материалы для проекта положения об Институте присяжных счетоводов, которым было определено, что данная организация находится в ведении Министерства финансов и что ее деятельность распространяется на всю Россию.

Однако Институт так и не был создан. Причин было несколько. Одна из них – непонимание цели и необходимости создания института аудиторов или присяжных бухгалтеров в России. Бухгалтерам объясняли, что суть аудиторов, или, как их называли, присяжных бухгалтеров, состоит в том, что они по просьбе клиентов за плату должны проверять объективность представляемой им отчетности различных фирм. Аудиторы принимали на себя ответственность за качество своей работы и возмещали убытки потерпевшим в случае, если не замечали искажений отчетности. Это вызывало недоумение, так как в России, как уже говорилось, господствовал принцип вертикального контроля, т.е. ревизии, а не аудита.

В начале XX в. вновь в центре внимания стал вопрос о создании Института. Инициатором создания Института бухгалтеров выступил Ф.И. Бельмер, по настоянию которого 10 июня 1909 г. был созван съезд бухгалтеров. Однако и эта попытка оказалась неудачной.

Следующая попытка создать в России институт аудита была предпринята после Октябрьского переворота 1917 г., в период НЭПа. 18 мая 1925 г. Совет Народных Комиссаров СССР утвердил Положение об Институте государственных бухгалтеров-экспертов при Народном комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции – ИГБЭ НК РКИ. Бухгалтер-эксперт мог выполнять, согласно Положению, функции судебного или административного эксперта. Но дело в том, что Институт полагал, что к судебной экспертизе будут привлекаться только его члены. Это противоречило требованиям процессуального кодекса, который сохранял за следователем и судом право выбирать и назначать экспертов.

Первый толчок к появлению аудиторских фирм дало образование в СССР совместных предприятий. Для этих предприятий аудиторская проверка стала обязательной для подтверждения годовых отчетов. В 1987 г. на основе постановления Совета Министров СССР была создана первая хозрасчетная фирма «Акционерное общество «Инаудит».

Специальных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность в то время не было, хотя в некоторых актах упоминались аудиторские организации и аудиторские проверки некоторых негосударственных предприятий (например, в постановлении СМ СССР от 13 января 1987 г. № 48 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран – членов СЭВ», постановлении СМ СССР от 13 января 1987 г. № 49 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий с участием советских организаций и фирм капиталистических и развивающихся стран»). Только в 1994 году был принят закон «Об аудиторской деятельности», который определил правовые основы, правила, порядок проведения аудиторских проверок и придал импульс к развитию аудиторской деятельности в Республике Беларусь. Однако основной формой проверок остается ревизия, проводимая специалистами вневедомственных и ведомственных контрольно-ревизионных служб.

Формирование структур государственного контроля как одного из органов государственного управления началось уже после образования БССР. В январе 1991 г. был создан Комиссариат государственного контроля Временного рабоче-крестьянского Советского правительства.

С обретением Республикой Беларусь суверенитета высшим органом финансово-экономического контроля являлась Контрольная палата. Данная палата осуществляла контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов, государственной собственности, контролировала исполнение законов Республики Беларусь, постановлений Верховного Совета Республики Беларусь, обладала правом законодательной инициативы.

В августе 1994 г. была создана Служба контроля Администрации Президента, в обязанности которой входило осуществление контроля за соблюдением органами власти и управления, субъектами хозяйствования нормативных актов в сфере экономики, использования государственных средств. В 1995 г. данная Служба была преобразована в Службу контроля Президента Республики Беларусь, а в 1996 г. образован Комитет государственного контроля.

Экономические реформы подтвердили основное правило теории управления, которое предусматривает усиление централизованного контроля при децентрализации управления. В развитие данной аксиомы был издан Указ Президента Республики Беларусь от 7 июля 1995 г. № 259 «О некоторых мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь и контроля за исполнением налогового законодательства». В документе предусматривались меры по укреплению ведомственного контроля и его роли в обеспечении сохранности собственности, соблюдению режима экономии в расходовании государственных средств, повышению качества и оперативности проводимых ревизий. Во исполнение данного Указа Правительством республики был принят ряд документов, регламентирующих порядок осуществления контрольно-ревизионной работы.

Дальнейшим направлением совершенствования ведомственного контроля стало усиление его комплексности в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 25 мая 2000 г. № 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь». В осуществлении функций ведомственного контроля в обязательном порядке должны были принимать участие все подразделения и службы органов государственного управления с учетом специфики возложенных на них задач. Наряду с этим, Указом Президента Республики Беларусь от 22 июня 2010 г. № 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» (далее — Указ № 325) было разрешено для осуществления ведомственного контроля создавать в контролирующих органах структурные подразделения с правом (либо без права) юридического лица.

В целях совершенствования контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, определения единого порядка ее проведения, создания дополнительных условий для развития эффективных форм хозяйствования 16.10.2009 г. был принят знаковый документ для развития контроля в Республике Беларусь – Указ Президента Республики Беларусь № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», который определил перечень контролирующих органов, сферы их деятельности и критерии отнесения проверяемых субъектов к определенной группе <