Законодательный процесс в Российской Федерации

 

Законодательный процесс - регламентированный Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов.

 

Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собра­ния РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:

 

1. Внесение законопроекта — законодательная инициатива.

Законодательная инициатива — это конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и просто законов, а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы. Опреде­ленные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; это — законопроекты о введении или отмене налогов, освобож­дении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об измене­нии финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

 

Законопроекты вносятся в Государственную Думу Федерально­го Собрания РФ.

 

Подготовленный к внесению в палату законопроект направля­ется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обяза­тельную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения ап­парата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступле­ния к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступив­ший законопроект Председатель Государственной Думы направля­ет в соответствующий комитет по предметам его ведения для опре­деления его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14дней комитет обязан рассмотреть законопроект и напра­вить его в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а так­же принимает решение о включении этого законопроекта в пример­ную программу законопроектных работ палаты на очередную сес­сию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

 

2. Обсуждение законопроекта в Государственной Думе. Оно про­ходит, как правило, в трех чтениях. Исключение составляет рас­смотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое прово­дится в четырех чтениях.

 

Первое чтение законопроекта представляет собой первоначаль­ное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты (обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законно проекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ).

 

В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по пред­метам совместного ведения — не менее 30 дней) субъекты права за­конодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету по­правки, т. е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законо­проекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения.

 

Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устране­ния с участием правового управления внутренних противоречий, становления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. По окончании такой работы ответственный комитет направляет законопроект в совет палаты для включения в проект по­рядка работы палаты.

 

Третье чтение законопроекта — это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.

 

3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

 

4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государствен­ной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государст­венной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен.

 

5. В этом случае может возникнуть дополнительный этап — пре­одоление разногласий между Советом Федерации РФ и Государствен­ной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.

 

6. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законода­тельного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в тече­ние 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных ва­риантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение это­го срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его.

 

Процедура прохождения федеральных конституционных зако­нов имеет особенности, в частности требуется квалифицированное большинство, причем разнос в каждой из палат. Федеральный кон­ституционный закон считается принятым, если он одобрен боль­шинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким путем феде­ральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой государства и обнародованию.

73.

Согласительные процедуры - в конституционном праве совместные поиски общего решения при разногласиях между государственными органами в случаях и в порядке, установленных законом. Наиболее часто потребность в согласительной процедуре возникает в сфере федеративных отношений и в законодательном процессе при двухпалатной структуре парламента. Организационной формой проведения согласительной процедуры служат чаще всего согласительные комиссии, образуемые на паритетных началах.

 

Конституция РФ предусматривает (статья 85, часть 1), что Президент может использовать согласительную процедуру для разрешения разногласий, во-первых, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной власти субъектов федерации. Эти процедуры (совместные встречи, совещания с отдельными участниками конфликтов) Президент может использовать как по собственной инициативе, гак и в результате обращения к нему федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов федерации. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать рассмотрение спора соответствующему суду, чаще всего в Конституционный Суд РФ.

 

Еще один случай использования согласительной процедуры предусмотрен Конституцией РФ (статья 105, часть 1). Речь идет о разногласиях между двумя палатами парламента — Государственной Думой и Советом федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного в соответствии с данной статьей Совету Федерации. В случае отклонения последним закона палаты создают согласительную комиссию. Это достаточно частая практика, и в большинстве случаев деятельность комиссий приводила к положительному результату — выработке согласованного текста закона.

 

Согласительные процедуры применяются не только в конституционном, но и в других отраслях права: гражданском (мировая сделка), для решения трудовых конфликтов, в международном праве, например для урегулирования международных конфликтов (см. также консультативные процедуры).

 

Вето президента РФ-ВЕТО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Право вето, или так называемое право негативного контроля, — одна из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы. Конституция РФ (ст. 107) наделяет Президента РФ правом отлагательного, или так называемого суспензивного, вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, но не вступивших в силу федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. При этом, по действующей Конституции, Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, которой завершается законодательный процесс. Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом "проигнорировать" аргументы главы государства (не согласиться с ними). В период 1993—1999 гг. из принятых Федеральным Собранием законов почти на 30% из них было наложено вето Президента.

 

Право Президента РФ наложить вето действует в течение предусмотренного Конституцией РФ срока — 14 дней с момента поступления федерального закона. Если в течение этого времени Президент не определит своей позиции по данному закону, то последний должен быть (по смыслу ст. 107 Конституции РФ) передан для официального опубликования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. указал, что решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий.

 

 

74.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

О ПОРЯДКЕ ОПУБЛИКОВАНИЯ И ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

 

Принят

 

Государственной Думой

 

25 мая 1994 года

 

Одобрен

 

Советом Федерации

 

1 июня 1994 года

 

(в ред. Федерального закона от 22.10.1999 N 185-ФЗ)

Статья 1.

 

На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Статья 2.

 

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

 

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Статья 3.

 

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

 

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

 

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Статья 4.

 

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

 

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

(статья 4 в ред. Федерального закона от 22.10.1999 N 185-ФЗ)

Статья 5.

 

"Парламентская газета" является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в "Парламентской газете". Обязательному опубликованию в "Парламентской газете" подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании.

(часть первая введена Федеральным законом от 22.10.1999 N 185-ФЗ)

 

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

 

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Статья 6.

 

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Статья 7.

 

"Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Статья 8.

 

"Собрание законодательства Российской Федерации" состоит из пяти разделов:

 

в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

 

во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания;

 

в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

 

в четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

 

в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

 

Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации; во второй части - иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера.

Статья 9.

 

Публикуемые в "Собрании законодательства Российской Федерации" акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты.

 

При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

 

При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер.

 

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Статья 10.

 

Признать утратившими силу:

 

Закон РСФСР от 13 июля 1990 года "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 6, ст. 93);

 

Закон РСФСР от 27 декабря 1990 года "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 1, ст. 8).

Статья 11.

 

Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статья 12.

 

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.