Нормативно-правовой акт: понятие классификация

НПА – это выраженные в письменном виде решения компетентных государственных органов, содержащие нормы права

Классификация НПА:

1. Законы

2. Подзаконные акты

Рене: Верховенство закона в современную эпоху. В современных условиях, а также по соображениям философского и политического характера в странах романо-германской правовой семьи, как правило, считается, что для юриста лучшим способом установления справедливого, соответствующего праву решения является обращение к закону. Эта тенденция восторжествовала в XIX веке, когда почти во всех государствах романо-германской правовой семьи были приняты кодексы и писаные конституции. Она еще более укрепилась в нашу эпоху благодаря дирижистским идеям и расширению роли государства во всех областях. Работать во имя прогресса и установления господства права -- по-прежнему дело всех юристов, но в этой общей деятельности в современную эпоху ведущая роль принадлежит законодателю. Такая точка зрения соответствует принципам демократии. Она обоснована, с другой стороны, тем, что государственные и административные органы имеют, несомненно, большие, чем кто-либо иной возможности для координации деятельности различных секторов общественной жизни и для определения общего интереса. Наконец, закон в силу самой строгости его изложения представляется лучшим техническим способом установления четких норм в эпоху, когда сложность общественных отношений выдвигает на первый план среди всех аспектов правильного решения его точность и ясность.

Изданные органами законодательной власти или администрацией нормы "писаного права", которые юристам предстоит толковать и применять для вынесения решения в каждом конкретном случае, составляют в странах романо-германской правовой семьи определенную иерархическую систему.

Конституционные нормы. На верхней ступени этой системы стоят конституции или конституционные законы. Во всех странах романо-германской правовой семьи есть писаные конституции, за нормами которых признается особый авторитет. В некоторых странах этот авторитет носит прежде всего политический характер; конституционные положения принимаются или изменяются в особом порядке, но с точки зрения права они имеют авторитет обычных законов. Напротив, в других странах конституционные положения с точки зрения права -- нечто иное, чем обычные законы. Их особый авторитет выражается в установлении контроля над конституционностью других законов, причем органы этого контроля и его способы могут быть весьма разнообразны.

В наши дни существует отчетливое стремление повысить ценность конституционных норм, усилив их практическое значение как норм, стоящих над обыкновенными законами. "Законодательная власть связана конституционным строем, исполнительная власть и правосудие -- законом и правом. Все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы",-- говорит ст. 20 Основного закона ФРГ. Во многих странах шел поиск средств, гарантирующих конституционный порядок, и в некоторых из них по примеру США был установлен судебный контроль за конституционностью законов. Особенно примечательно сделанное в этой связи в Федеративной Республике Германии и в Италии как реакция на те режимы, которые попирали в этих странах принципы демократии и права человека. Здесь имеется обширная судебная практика по признанию недействительными законов, посягавших на основные права, перечисленные в конституциях. Принцип судебного контроля за конституционностью законов воспринят, хотя и с меньшим практическим значением, многими другими странами.

Организация этого контроля и методы, которыми он действует, различны от страны к стране. В Японии и многих государствах Латинской Америки любой судья может, подобно тому как это происходит в США, объявить закон противоречащим конституции и отказаться применить его. Разумеется, Верховный суд контролирует такого рода решения. В ряде стран проверка конституционности законов возложена на специально создаваемые в этих целях конституционные суды. Такова ситуация в ФРГ, Австрии, Италии, Монако, Турции и др. Если обычный суд сомневается в конституционности закона, он может лишь приостановить рассмотрение дела и обратиться с запросом в Конституционный суд. Кроме того, во многих странах (ФРГ, Колумбии, Панаме, Венесуэле) определенные органы, а также и граждане могут обратиться в Конституционный суд и вне судебного процесса, что невозможно в США.

Чтобы оценить практическую значимость судебного контроля за конституционностью законов, следует учитывать различные факторы. Так, масштабы этого контроля меньше, если конституция относится к разряду нежестких, сравнительно легко изменяемых. Масштабы эти будут меньше и в тех странах, где исполнительной власти предоставлено право приостанавливать действие конституции. Сказанное относится ко многим государствам Африки и Америки, но и в ФРГ в Основной закон за период 1949-- 1970 годов было внесено 27 изменений. Следует учитывать также психологию судей, ту сдержанность, с которой они пользуются своим правом конституционного контроля. Хотя теоретически нет разницы между организацией этого контроля в Японии и США, однако его практические масштабы в этих странах существенно отличны. В Швеции, Дании, Норвегии теоретически возможен отказ суда от применения закона по мотиву его неконституционности. Но практика не дает примеров признания закона неконституционным.

Некоторые страны отказались от судебного контроля за конституционностью законов, например Нидерланды, Франция, где этому способствовали причины исторического порядка. Во Франции некоторое изменение позиции наметилось в результате деятельности Конституционного совета, созданного в 1958 году. Право обратиться в совет имеют лишь несколько высокопоставленных лиц или группа депутатов, насчитывающая не менее 60 человек, и лишь до того, как закон промульгирован. Таким образом, совет не может рассматриваться как аналог конституционных судов в других странах, в частности ФРГ и Италии. В Швейцарии контроль, осуществляемый Федеральным судом, ограничен вопросом о соответствии кантональных законов федеральному праву; он не распространяется на федеральные законы.

Международные договоры. Со значением конституционных законов сравнима роль международных конвенций.

В некоторых конституциях (например, Франции, Нидерландов) закреплен принцип, согласно которому международные договоры имеют силу, превышающую силу внутренних законов. Следует ли отсюда, что в этих странах не подлежит применению закон, изданный позднее того, как вступил в силу международный договор, и противоречащий этому договору? Конституционный совет во Франции заявил, что он не вправе помешать промульгации такого закона. Одновременно Государственный совет отказался от рассмотрения этого вопроса. Кассационный суд также не занял определенной позиции; он ограничился использованием своего права толкования, придя таким путем к выводу, что новый закон, являвшийся объектом его рассмотрения, не представляется противоречащим договору (в данном случае Европейской конвенции о правах человека). Такова же позиция судебных инстанций ФРГ, где международные договоры как таковые приравнены к обыкновенным законам, но конституция говорит и о том, что "общие принципы международного права" имеют преимущество перед законами.

Толкование международных договоров может быть отнесено к компетенции наднациональных юрисдикции: в этих случаях при серьезных сомнениях в том, как должен толковаться такой договор, национальным судам следует отказаться от его интерпретации. Таково, в частности, положение дел с Римским и Парижским договорами, которыми в 1951 и 1957 годах были созданы разные европейские сообщества.

Кодексы. Некоторые законы именуются кодексами'. Первоначально это слово обозначало сборник, в котором объединены самые различные законы: Кодекс Феодосия или Кодекс Юстиниана был именно таков. В XIX веке это название было сохранено лишь за теми компиляциями, которые излагали принципы общего права, действовавшие в данном государстве, но имевшие тенденцию к универсальному применению (в отличие от норм, носивших сугубо национальный, приспособленный лишь к данным условиям характер). Впрочем, терминология изменчива, и сегодня слово "кодекс" широко используется для наименования компиляций, группирующих и излагающих в систематизированном виде правила, относящиеся к одной определенной области.

В XIX и XX веках кодификация получила широкое распространение во всех странах романо-германской семьи. Близость права этих стран выразилась не только в общей приверженности к кодификации, но также и в структуре ряда кодексов. Образцом послужила Франция, ее пять наполеоновских кодексов2В разных странах романо-германской семьи мы находим такие же пять основных кодексов.

Единственное исключение в Европе -- Скандинавские страны. В каждой из них был издан только один кодекс: в Дании -- в 1683 году, в Норвегии -- в 1687 году, в Швеции и Финляндии -- в 1734 году. Эти кодексы, принятые значительно раньше, чем наполеоновские, охватывают в целом все право, как это было сделано позднее в Пруссии в Земельном уложении (1794 год) и в России -- в Своде законов (1832 год). С тех пор северные страны пошли разными путями развития. Кодексы практически перестали существовать в Дании, Норвегии и Исландии; в этих странах отдельные части кодексов были отменены и заменены большими законами, не включенными в старые кодексы.

Напротив, в Швеции и Финляндии продолжают ссылаться на Кодекс 1734 года, состоящий из 9 частей (они несколько странно называются "балками"), но все эти части были в разное время полностью обновлены. В различные эпохи рассматривались проекты кодексов, в частности гражданского и торгового, для отдельных северных стран или для всех этих стран в целом; но безотносительно к тому, исходила ли инициатива создания таких кодексов от официальных органов или частных лиц, это не привело пока к принятию кодексов и маловероятно, что оно последует в будущем. Сотрудничество, установившееся между северными странами, легче осуществить путем выработки специальных законов, чем широких кодексов.

В наше время уже не стремятся формулировать принципы общего права, и это повлекло за собой очевидную диверсификацию в романо-германской правовой семье. Французские "административные кодексы", издававшиеся после 1945 года, носят сугубо национальный отпечаток, что связано с чисто регламентарным характером вопросов, которые они регулируют. Впрочем, можно задуматься, не станут ли некоторые проведенные систематизации моделями, за которыми последуют другие страны. В этой связи можно назвать итальянский Кодекс морской навигации или бельгийский Судебный кодекс. Быть может, однажды проявится решимость преодолеть в рамках Европейского экономического сообщества или в еще более широких рамках нынешний провинциализм и издать некоторые общеевропейские кодексы.

Кодексы и простые законы. Наличие кодексов в странах романо-германской правовой семьи вызывает один вопрос. Не следует ли, учитывая круг и значение регулируемых кодексом отношений, длительный срок действия кодексов и особенно стремление к их всеобщему применению, рассматривать эти кодексы иначе, чем простые законы, существующие наряду с ними в данной стране? Не следует ли признать за кодексами особый авторитет и установить для них иные принципы толкования, отличающиеся от принципов толкования не включенных в них законов? Ведь можно нередко видеть, как авторы некоторых новых законов, желая сузить их значение, квалифицируют их как законы, вызванные особыми обстоятельствами, или как исключительные.

Такая позиция и такие различия могут найти известное историческое обоснование, если вспомнить, о чем мы уже говорили, что кодексами именовали законы, которые, выходя за рамки национального партикуляризма, претендовали на изложение общего права Европы. Никогда, однако, национальные законы или обычаи не рассматривались при этом как низшие по отношению к кодексам в том, что касалось их значения и методов толкования. Эту традицию стоит сохранить. За исключением тех случаев, когда законодатель специально оговаривает иное, кодексы не имеют никакого приоритета по сравнению с не включенными них законами. Кодексы и отдельные законы, в том что касается их толкования, равнозначны для юристов. Это еще более верно, если вспомнить, что наименование кодекса получили многие законы, ни в коей мере не претендующие на выражение всеобщих принципов.

Возможно, однако, если речь идет о наиболее старых и высокочтимых кодексах, что их практическое значение выше, чем значение других законов: у юристов существует вполне понятная тенденция придавать большую ценность принципам, установленным этими кодексами, так как они их специально изучали.

Регламенты и декреты. Помимо законов в собственном смысле слова, "писаное право" стран романо-германской правовой семьи включает в наше время множество норм и предписаний, изданных не парламентом, а другими государственными органами. Эти нормы и предписания можно разделить на две основные группы.

Первую группу составляют нормы, принятые во исполнение законов. Их существование и даже их многочисленность не порождают никакой проблемы политического порядка. Совершенно очевидно, что в современном государстве регламентация со стороны законодателя не может охватывать детали, а состоит, по меньшей мере в некоторых областях, лишь в изложении принципов, более или менее общих норм. В случае необходимости более подробную регламентацию осуществляют административные власти, которым законодатель предоставляет в этой связи соответствующие полномочия.

Главным вопросом, давно уже возникшим при этом, является вопрос о контроле за административными властями, осуществляемом, в частности, для того, чтобы обеспечить приоритет закона и соответствие управленческих актов закону. Должен ли этот контроль осуществляться всеми судами (ФРГ) или специальными административными судами (Франции)? Как далеко может простираться этот контроль?

В настоящее время во многих странах проявляется тенденция строить отношения между законами и регламентами на основе совершенно новой концепции принципа разделения властей. Зреет представление, что этот принцип применялся неправильно и предполагаемое им равновесие властей не было реализовано. Законодательная власть, по видимости, стала всемогущей, но при этом она оказалась перегруженной и плохо справлялась с законодательными задачами. Исполнительная власть пользовалась весьма широкой автономией; нередко с помощью декретов-законов она предпринимала и, по существу, бесконтрольные меры.

Французская Конституция 1958 года реализовала идею о том, что парламент должен иметь по праву лишь те полномочия, которые он имеет возможность осуществлять фактически. Сфера закона была, таким образом, ограничена; законодатель был призван лишь устанавливать некоторые основополагающие принципы. Наряду с осуществляемой парламентом законодательной властью новая французская Конституция признала наличие регламентарной власти, не подчиненной власти законодательной, а автономной по самой своей природе.

Новый принцип, выдвинутый французской Конституцией, породил много проблем, решать которые, разграничивая сферы закона и регламента, призван Конституционный совет. Достоинство этого принципа в том, что он поставил под контроль высокой юрисдикции -- Государственного совета -- большую группу норм, которые ранее, поскольку формально они принимались парламентом, не подлежали этому контролю.

Другие страны не последовали французскому примеру. Основной закон ФРГ не признает за исполнительной властью право на автономную регламентарную власть и запрещает практику декретов-законов. Регламенты в этой стране могут быть изданы только в рамках исполнения законов. Однако Конституционный суд ФРГ санкционирует во все более широких масштабах законоположения, наделяющие органы управления большими полномочиями.

Административные циркуляры. В странах романо-германской правовой семьи в принципе установлено четкое различие между актами нормативными, которые формулируют юридические нормы, и простыми административными циркулярами, указывающими, как администрация понимает правовую норму и как она намерена ее применять. Это различие, по правде говоря, во многих случаях имеет больше теоретическое, чем практическое, значение. Административные чиновники зачастую знают право лишь по служебным инструкциям, которые они получают в форме циркуляров; они чаще всего предпочитают ограничиваться этими инструкциями, чтобы не иметь неприятностей со своим вышестоящим начальством.

Граждане часто не имеют никакой возможности заставить администрацию уважать закон, особенно когда не основанная на законе административная практика поощряет недолжным образом одну категорию граждан, никого при этом не ущемляя. Кроме того, граждане вообще неохотно подвергают себя риску и различным неудобствам, которые связаны с действиями против администрации. Недостаточно провозгласить принцип подчинения администрации закону, чтобы знать, в какой мере в различных странах администрация действительно эффективно руководствуется законом. Необходимо наличие особых органов, процедуры и политических условий, которые позволили бы предписать администрации поведение, соответствующее праву, и пресечь совершаемые ею незаконные действия. Точно так же в области частного права одного наличия хороших норм и утверждения, что их следует исполнять, недостаточно; эти принципы ценны лишь в том случае, если существуют легкодоступные суды, неподкупные судьи и администрация, желающая исполнять судебные решения.