Механизм работы политической системы

 

Все эти достаточно абстрактные рассуждения о политической системе необходимы нам для того, чтобы составить представление о том, как она работает. Одним из первых попытался ответить на этот вопросы американский политолог Джон Истон. Логика его рассуждений сводилась к тому, что законы, по которым существуют социальные системы, в целом сходны с теми, по которым существуют системы биологические. К примеру, человек живет в некоей среде, из которой получает воздух, пищу, воду. Он вбирает их в себя, перерабатывает и реагирует увеличением или уменьшением веса, повышением или снижением температуры и т.п. Политическая система также существует в определенной социальной среде и взаимодействует с ней по принципу «входа-выхода».

Из внешней среды в политическую систему поступают сигналы, импульсы в виде разнообразной информации («вход»). Она исходит прежде всего от самих граждан и их групп интересов, которые могут что-либо требовать от правительства (государства, местного самоуправления) или, напротив, отвергать всякое его вмешательство. Люди могут поддерживать действия правительства, протестовать или относиться к ним с безразличием. Кроме того, импульсы поступают от других государств да и, наконец, от самой природы, сигнализирующей об изменениях или неблагополучии (истощение природных ресурсов, экологический дисбаланс и пр.). Таким образом, импульсы, поступающие на вход, можно свести к трем типам: политические требования, поддержка и апатия.

Требование можно определить как активное и публичное выражение мнения по поводу правомерности или неправомерности решений и действий правительства. Различают следующие виды требований: узкие и широкие, распределительные, регулятивные и коммуникативные. Требования имеют тенденцию ослаблять политическую систему.

Поддержка означает выражение солидарности с решениями и действиями правительства или ценностями политической системы. Поддержка обеспечивает относительную стабильность институтов власти и согласие между членами политического сообщества. Поэтому она ведет к усилению политической системы.

В зависимости от источника политическая поддержка может быть двух видов: эмоциональная (безусловная, диффузная) и инструментальная(условная, специфическая). Эмоциональная поддержка не связана результатами социально-экономической политики, а возникает как следствие легитимности государственной власти, под влиянием длительной социализации. Она проявляется в форме преданности политическим ценностям, институтам и символам государства и потому относительно прочна и стабильна. Инструментальная поддержка складывается под воздействием результативности политики правительства: «Я делаю что-то для моей страны, если она делает что-то для меня». Поэтому инструментальная поддержка условна, менее прочна и более подвержена эрозии. Политические системы различаются собой разными комбинациями эмоциональной и инструментальной поддержки.

Апатия означает политическую индифферентность, внешне безразличное отношение к политике со стороны определенной части населения. В зависимости от причин и масштабов распространения политическая апатия может играть как положительную, так и отрицательную роль в функционировании политической системы. Позитивный смысл политической апатии заключается в том, что в умеренных размерах она может являться выражением права человека на аполитичность или результатом невмешательства власти в повседневную жизнь людей. Такая апатия выполняет функцию защиты системы от широкой политизации общества, привнесения в процесс принятия решений недостаточной компетентности и эмоциональной неуравновешенности масс. Однако апатия может оказывать негативное, дисфункциональное воздействие на политическую систему, если она охватывает самые широкие слои общества и становится симптомом ее делегитимизации, нарастающего отчуждения народа от власти, скрытого недовольства действиями правительства, неверия в возможности системы. В этом случае массовая апатия может обернуться взрывом политических требований, смещением правительства и даже гибелью политической системы.

Политическая система в лице политических партий и правительства улавливает все эти импульсы, сортирует и перерабатывает их. Преобразование входящих факторов в ответные реакции системы означает процесс конверсии. Ответы правительства на импульсы, получаемые извне, выражаются в формулировании и воплощении в жизнь политического курса («выход»), или политических решений и действий. Политические решения имеют форму законов, исполнительных постановлений и решений судов. Политические действия осуществляются в виде системы мер по проведению конкретной политики (экономической, социальной, культурной и т. д.). Правительство обеспечивает выработку и осуществление политического курса через специализированные органы (структуры)– парламент, местные легислатуры, административно-бюрократические учреждения и суды. С их помощью решения и действия направляются в среду, где они обдумываются и оцениваются гражданами и группами интересов, что вызывает новые импульсы и... весь цикл повторяется заново («петля обратной связи»).

Общее знакомство с данной моделью политической системы позволяет заметить, что в ее работе огромную роль играют коммуникации. Они в чем-то похожи на кровеносную систему человека. Его организм здоров, пока по сосудам беспрепятственно течет кровь. Но даже небольшое нарушение в системе кровообращения грозит человеку болезнью и даже гибелью. Так и в политике. Нарушение коммуникаций в политической системе может привести к серьезному кризису. Все коммуникации, осуществляемые в политической системе, можно разделить на два основных вида: формальные и неформальные. Формальными мы называем коммуникации, которые установлены официально, то есть определены законами, инструкциями, распоряжениями властей. Так, например, формальными являются коммуникации в виде отчетов нижестоящих организаций вышестоящим, проведение разного рода съездов, совещаний, заседаний. Формальные коммуникации целенаправленно создаются для получения и передачи информации. Обычно они осуществляются в соответствии с заранее установленной процедурой.

К неформальным коммуникациям мы относим любые стихийно, порой необъяснимо, возникающие потоки информации. В теории управления их иногда называют «слухами», и само это название указывает на особый характер неформальных коммуникаций. Особенность «слухов» в политической системе состоит в том, что они распространяются очень быстро и практически беспрепятственно. «Слухам» не страшна субординация, они «просачиваются» даже в закрытые, секретные структуры, свободно «разгуливают» по всем уголкам политической системы. Вот почему «слухами» намеренно пользуются для быстрого распространения информации или запланированной ее утечки. «Слухи» годны и для того, чтобы проверить реакцию людей на то или иное решение еще до его принятия. Среди наиболее часто встречающихся политических «слухов» - информация о возможном повышении цен, о грядущем сокращении рабочих мест, об изменениях в структурах власти, о будущих перемещениях по лестнице политической карьеры должностных лиц, о конфликтах руководителей, личной жизни и личных злоупотреблениях элиты.

 

4. Функции политической системы

 

Наиболее всесторонним подходом к рассмотрению функций политической системы является подход американских политологов Габриэля Алмонда и Бингхэма Пауэлла. По их мнению, существует определенный набор функций, которые должна выполнять любая политическая система, если она не хочет погибнуть. Для претворения в жизнь этих функций необходимы многочисленные структуры. Несмотря на то, что функции различных систем в основном совпадают, структуры, создаваемые для их реализации и отношения между ними, существенно различаются в противоположных типах политических систем и на разных этапах эволюции одной и той же системы. Например, конкретная политическая партия может играть роль революционной, консервативной и реакционной силы в разные эпохи развития политической системы страны, даже не меняя существенно своей программы (КПСС).

Все функции политической системы Алмонд и Пауэлл разделили на три группы (см. рис. 3):

Во-первых, функции системы: социализация, рекрутирование и коммуникация. Они действуют постоянно на входе и на выходе и определяют устойчивость и изменчивость системы. Например, от них зависит, сохранится ли монополия на власть в руках одной политической партии или военной хунты или же с течением времени возрастет роль в принятии политических решений конкурирующих между собой партий и законодательного собрания.

Во-вторых, функции процесса: артикуляция, агрегация, определение политического курса (policymaking), осуществление политического курса (policy implementation), вынесение судебных решений (policy adjudication). Они связывают вход и выход политической системы, обеспечивают превращение требований к структурам, принимающим решения, и поддержки им в конкретные политические решения, которые воплощаются в жизнь (процесс конверсии).

В-третьих, функции политического курса (policy functions): экстрактивная (извлечение), дистрибутивная (распределение), регулятивная и символическая действуют на выходе политической системы и обеспечивают привлечение ресурсов в систему, их распределение и выработку норм, регулирующих поведение ее акторов.

Функции системы:

• Политическая социализация направлена на поддержку преемственности политической структуры и политической культуры, приобщение граждан к ценностям и нормам системы, обучение их основным приемам и навыкам политического поведения. В выполнении данной функции участвуют семья, система образования, средства массовой информации, церковь, различные политические институты, которые содействуют развитию, усилению и трансформации важнейших отношений к политике.

• Политическое рекрутирование обеспечивает пополнение рядов профессионалов-управленцев и политической элиты, а также мобилизацию (демобилизацию) граждан на участие в политическом процессе. Данная функция определяет тех, кто заполняет места в различных политических институтах и сроки их полномочий. Политическое рекрутирование осуществляется через выборы, назначения, кооптацию, активное участие граждан, послушание подданных.

• Функция политической коммуникации обеспечивает деятельность прямых и обратных связей системы, обмен информацией между гражданами и структурами.

 

Функции процесса:

• Артикуляция интересов – это процесс, в ходе которого отдельные граждане и группы предъявляют требования и выражают поддержку тем, кто принимает политические решения. Перед тем как принять политический курс необходимо, чтобы некоторые индивиды и группы в правительстве и в обществе определились со своими предпочтениями (чего они хотят и что надеются получить от политики). Такое определение предпочтений должно быть публичным и доведенным до ведома власти и общества. Артикуляция интересов представляет собой первый шаг в ходе политической конверсии. Главным образом это задача групп интересов.

• Агрегация интересов представляет собой их сосредоточение, отбор, сортировку и обобщение, систематизацию; выработку содержательных программ для принятия политических решений. Чтобы достичь эффективности, требования и поддержку необходимо выразить в виде политических альтернатив: должны быть высокие налоги либо низкие, должны власти тратить средства прежде всего на социальные программы либо на оборону и т.п. Это необходимо для мобилизации сил общества на их поддержку. В демократических системах агрегация – это главная задача конкурентных политических партий.

• Определение политического курса (policymaking) является деятельностью, направленной на принятие правил «политической игры», по которым действуют все основные акторы системы. Альтернативные варианты политического курса рассматриваются структурами, ответственными за принятие политических решений. Та альтернатива, которая обеспечена наибольшими политическими ресурсами (в демократических системах – голосами избирателей), становится основой для принятия политического решения, выработки курса, обязательного для реализации. Выработка политики – задача законодательных и исполнительных органов в• ласти.

• Осуществление политического курса (policy implementation) связано с реализацией принятых политических решений на основе действующих правил. Разработанный политический курс должен быть навязан обществу и претворен в жизнь. При этом сам по себе он включает большое количество направлений и имеет различные аспекты. Осуществление политики – задача исполнительных органов власти и бюрократии.

• Вынесение судебных решений (policy adjudication) служит для коррекции политического курса, определения его соответствия введенным правилам и соответствия их самих более фундаментальным ценностям и нормам системы. За выполнение данной функции несут ответственность судебные органы власти.

 

Функции политического курса (policy functions):

• Экстрактивная функция (извлечения) обеспечивает привлечение людских, материальные, информационных и других ресурсов, необходимых для работы системы. Главным образом она связана с налоговой политикой.

• Дистрибутивная функция (распределение) – способность распределять предметы, услуги, почести, статусные позиции, возможности между политическими акторами. В современных системах она, главным образом, связана с распределением бюджетных средств между различными сегментами общества и социальными группами.

• Регулятивная функция выражается в способности контролировать поведение индивидов и групп на основе сочетания убеждения и принуждения для обеспечения законопослушания.

• Символическая функция – способность отстаивать ценности общества внутри системы и во внешнем мире.

Уровень развития политической системы определяется степенью дифференциации, автономии и секуляризации ее элементов. Различное сочетание этих параметров оказывает определяющее влияние на будущее состояние системы.

 

5. «Сбои» и «поломки» в работе политической системы

 

До сих пор мы вели речь в основном об эффективно и слаженно работающей политической системе. Мы сконструировали теоретическую модель, которую очень трудно встретить в реальной политической жизни. То, что легко описывается в теории, не всегда можно с предельной точностью реализовать на практике. Так нужны ли нам вообще подобные идеальные модели? Видимо, нужны. Ведь именно они позволяют найти в реальных политических системах те сбои и поломки, которые нарушают ее работу. Сделать это было бы невозможно, если бы мы не имели перед глазами некоего эталона. Представьте, например, автослесаря, который всю жизнь имеет дело только с неисправными автомобилями и понятия не имеет, как выглядит исправный. Видимо, качество его работы будет невысоким. Так и в нашем случае. Представление об идеальной модели политической системы позволяет заметить наиболее распространенные, или типичные, «болезни» реальных политических систем. Это:

• Сокращение импульсов, поступающих в политическую систему. Речь идет о ситуации, когда, по известному выражению поэта, «народ безмолвствует». Требования к политической системе не выдвигаются по разным причинам. Это может быть политическая апатия граждан, глубоко укоренившийся страх перед властью, насильственное запрещение любых требований и т.д. Политическая система становится похожей на часы, которые, будучи раз заведенными, равнодушно гонят стрелки вперед, независимо от нашего желания «подстегнуть» время или остановить мгновение. Политическая система не слушает и не слышит своих граждан. В результате – несоответствие принимаемых решений реально существующим потребностям.

• Сужение входа в политическую систему, сокращение количества каналов, по которым может поступать информация. Количество коммуникационных каналов перестает соответствовать объему информации. В отличие от предыдущего случая, в обществе возникает множество импульсов, но они «не помещаются» в существующие каналы. Так, например, происходит, когда в стране плохо работает судебная система, и претензии граждан к власти, связанные с нарушением ею закона, просто некому адресовать.

• Дисбаланс между поддержкой и требованиями. В гармонично функционирующей политической системе требования, поддержка и апатия распределены относительно равномерно. Стремительное нарастание потока требований с одновременным уменьшением поддержки может привести политическую систему к точке бифуркации, порогу ее устойчивости, за которым обычно начинаются дезинтеграционные процессы. Полное отсутствие поддержки означает, что система находится в глубоком кризисе и обречена на гибель. Если система длительное время опирается на безусловную поддержку подавляющего большинства граждан, то она может перестать развиваться, перейти в состояние стагнации, застоя.

• Дисбаланс между эмоциональной и инструментальной поддержкой. Если оба вида поддержки гармонично дополняют друг друга, мы имеем дело со стабильными и процветающими системами. В современных демократиях эмоциональная поддержка адресована, в первую очередь, системе, ее ценностям, а инструментальная – конкретному правительству. Если правительство осуществляет неэффективную политику, то оно теряет инструментальную поддержку; одновременно усиливается влияние оппозиции, и происходит смена власти. Однако сохранение эмоциональной поддержки позволяет политической системе оставаться неизменной, не теряя способности к саморазвитию («динамическая стабильность»).

В том случае, если система удовлетворительно справляется со своими функциями, но не имеет эмоциональной поддержки, она обретает ее с течением времени. Исключение представляют радикально ориентированные группы населения, а также национальные меньшинства, которые могут и в экономически развитых странах выступать против существующего строя.

Если в результате кризиса эффективность правительства резко падает, оно может опереться на эмоциональную поддержку, адресованную к системе, и использовать ее в качестве основы для консолидации нации в борьбе с экономическими трудностями (США в годы великой депрессии 1929–1933 гг.).

Кризис является гораздо более опасным для систем, которые не успели обеспечить себя эмоциональной поддержкой или растратили ее. В таком случае легко дестабилизируется и свергается не только правительство, но и вся политическая система (Веймарская Германия в начале 30-х годов; страны Восточной Европы и СССР в конце 80-х—начале 90-х гг.).

• Запаздывание в работе конверсионного механизма. Бывает и так, что импульсы свободно проходят в политическую систему и каналов для их прохождения вполне достаточно, однако политические институты не успевают справиться с этим потоком. Особенно часто это наблюдается в периоды политических реформ. Граждане активизируются и адресуют политической системе множество импульсов, но полномочия политических институтов остаются прежними. Их попросту не хватает, чтобы принимать решения в изменившейся обстановке. В таких случаях говорят, что жизнь ушла вперед, а системе осталась прежней.

• Нарушение обратной связи. Не всегда и не всякая реакция людей на принимаемые решения доходит до структур власти. Как известно, субординация, существующая в политической системе, может тормозить прохождение информации снизу вверх. Ведь если обычный человек опасается порой выложить правдивую информацию своему начальству, то нечто подобное вполне может происходить и в политической системе. Информации гораздо труднее пробиваться снизу вверх, чем наоборот. Если власть сознательно и последовательно не расчищает каналы обратной связи, она рискует оказаться в неведении относительно реальных умонастроений граждан.

• Шумы и помехи в коммуникациях. Помехи особого рода в политической системе создают и так называемые «шумы». «Шумом» принято называть все то, что искажает смысл передаваемой информации. По существу, речь идет о тех преградах, которые возникают в процессе коммуникации.

«Шумом», например, можно считать так называемые помехи восприятия. У каждого человека есть не только свои интересы, но и свой жизненный опыт, психологические особенности, темперамент и т.д. Вот почему одни и те же фразы так по-разному воспринимаются людьми. Человек предпочитает слышать именно ту информацию, которую хочет услышать. Отсюда – то непонимание, которое возникает не только в частной беседе двух людей, но и в политических коммуникациях

Источником «шума» может быть и сам политический климат в стране. Так, в атмосфере страха перед властью, подозрительности по отношению друг к другу, граждане будут воспринимать информацию иначе, чем в атмосфере политического доверия и свободы. Скажем, призыв обсудить проект конституции в первом случае будет понят как приказ к высказыванию всеобщего одобрения, а во втором – как необходимость свободного обмена мнениями.

Очень часто причиной «шума» становятся искажения в смысле слов. Когда мы пользуемся словами для обмена информацией, мы должны помнить, что почти каждое из этих слов может иметь множество истолкований. Следовательно, отправитель информации и ее получатель могут вкладывать разный смысл в одни и те же слова. Это особенно часто бывает в политике, где люди оперируют глобальными понятиями, общими лозунгами и т.п. От долгого употребления многие слова в политике просто-напросто «обросли» толщей смысловых наслоений, как днище лодки ракушками. Так, до недавнего времени фраза «по многочисленным просьбам трудящихся» воспринималась гражданами нашего Отечества с точностью «до наоборот». Ее появление в начале политической речи или указа воспринималось как знак того, что с чаяниями трудящихся как раз и не посчитаются. Подобная участь постигла множество слов, фраз, лозунгов, что несомненно затрудняет коммуникацию, становясь причиной непонимания.

«Шумом» могут быть и невербальные (не словесные) преграды – внешность, улыбка, мимика, жест. Специалисты в теории управления подсчитали, что 55% сообщений воспринимается через выражение лица, позы, жесты, 38% - через интонации и модуляции голоса и только 7% – через слова. Неудачный жест или несвоевременная улыбка могут сыграть в политических коммуникациях едва ли не роковую роль. Так, скажем, призывы к согласию, сопровождаемые жесткой интонацией, «колючим» взглядом и сжатыми кулаками могут остаться просто непонятыми.

Эти и другие «шумы» неизбежны в любой политической системе. Не существует универсальных рецептов, излечивающих политическую систему от неполадок такого рода. Пожалуй, единственное, что может смягчить последствия «шума», – это признание того, что он неизбежен. Спокойное изучение помех такого рода позволяет учитывать их в политической деятельности.

 

6. Типология политических систем

 

Политические системы могут классифицироваться по различным основаниям. Достаточно распространена классификация политических систем на традиционныеи модернизированные. В основе традиционных систем лежит неразвитое гражданское общество, слабая дифференцированность политических ролей, харизматический способ обоснования власти. В модернизированных, современных системах существует развитое гражданское общество, диверсификация политических ролей, рационально-легальный способ обоснования власти. Процесс политического развития с этой точки зрения видится как модернизация – переход от традиционных систем к модернизированным

Типология, предложенная Г.Алмондом, опирается на различные типы политической культуры и характер разделения политических ролей между участниками политического процесса. На основании этих критериев он выделяет четыре типа политической системы: англо-американская, континентально-европейская, доиндустриальная и частично индустриальная и тоталитарная.

Англо-американская система (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и некоторые другие страны) характеризуется относительно гомогенной (однородной) политической культурой, которая опирается на общепризнанные либеральные ценности: свобода личности, собственность, благосостояние и безопасность. Основные расхождения между политическими группами порой возникают по казалось бы второстепенным политическим проблемам: запрещать аборты или разрешать, обучение в школах девочек и мальчиков должно быть раздельным или смешанным и т.д. Для такой системы свойственны высокая степень специализации политических ролей и функций между государством, партиями, группами интересов и т. д. Власть и влияние четко распределены между различными звеньями системы как по горизонтали, так и по вертикали. Все это обусловливает высокую степень стабильности политической системы.

Континентально-европейские системы (страны Западной Европы) отличаются эклектичностью политической культуры, имеющей в целом общую либеральную основу. Для них характерно сосуществование в рамках национальной культуры различных идеалов, ценностей, ориентаций, присущих тем или иным классам, этносам, партиям и группам. Однако приверженность к либеральным ценностям помогает достигать согласия в обществе.

Доиндустриальные и частично индустриальные политические системы также имеют смешанную политическую культуру. Однако она резко отличается не только от гомогенной англо-американской, но и от континентально-европейской системы. Эти системы характеризуются глубоким расколом общества в отношении фундаментальных ценностей и, как следствие, резко расходящимися политическими ориентациями, что порождает серьезные барьеры при их согласовании. Это нередко заставляет участников политического процесса применять насилие, принудительно навязывать оппонирующей стороне свою точку зрения и т.д. Высокий уровень насилия ведет к концентрации власти и влияния в руках узкой группы лиц. Отдельные элементы политической системы (исполнительная власть, армия) могут присваивать себе функции других ее звеньев.

Тоталитарные политические системы характеризуются искусственно гомогенной политической культурой, которая формируется путем принудительного подчинения общества классовым, национальным или религиозным ценностям. Власть сосредоточена в руках монопольно правящей партии или религиозного клана. Моногруппа контролирует все сферы жизни общества и личности.

В зависимости от ориентации на стабильность или перемены политические системы подразделяются на консервативные, сохраняющие и поддерживающие установленный порядок, и трансформирующиеся, проводящие общественные преобразования. В свою очередь, трансформирующиеся политические системы подразделяются на реакционные, стремящиеся к реставрации прошлых, преодоленных форм социально-экономической и политической жизни, и либеральные, ориентирующиеся на либерально-рыночные ценности и интеграцию в международное сообщество.

В зависимости от характера взаимоотношений политических систем со средой они подразделяются на открытые, имеющие динамичную структуру и широкие взаимосвязи со средой, и закрытые, с жестко фиксированной структурой и минимизированными связями со средой. Примерами закрытых политических систем могут служить СССР и другие бывшие страны государственного социализма. Сегодня закрытость своих политических систем демонстрируют Северная Корея, Куба, Иран, которые сильно ограничивают свои контакты с внешней средой.

В зависимости от территориального уровня функционирования политические системы подразделяют на микроскопические, например, в городе; локальные – в том или ином регионе; макроскопические (в стране в целом), глобальные – на международном, планетарном уровне. Выделяют также завершенные и незавершенные политические системы. Последние особенно характерны для развивающихся стран, где есть государство, но нет сильных партий, есть право как инструмент политического регулирования, но нет правовых традиций.

Существует множество и других, в том числе более сложных типологий политических систем. Одна из достаточно простых, широко распространенных, а главное, достаточно глубоких их классификаций – деление политических систем на тоталитарные, авторитарные и демократические. Критерием их разграничения служит понятие «политический режим», о котором пойдет речь в следующей теме лекции.

 

7. Материалы для практических занятий