Титулы и форменная одежда чиновников гражданского ведомства

ГРАЖДАНСКИЕ ЧИНЫ*

В гражданской службе, в отличие от военной, введение Табели о рангах вызвало многие сложности. Поскольку незадолго перед этим система гражданских государст­венных учреждений была реформирована и значитель­но расширена, понадобилось заместить множество но­вых должностей. Требования Табели относительно постепенности в выслуге рангов оказались в таких условиях невыполнимыми. В связи с этим в одном из «пунктов» к Табели разъяснялось: «Понеже статские чины (в данном случае — должности. — Л. Ш.) прежде не были распоряжены, и для того почитай никто или зело мало чтоб кто надлежащим порядком снизу свой чин верхний заслужил из дворян, а нужда ныне необ­ходимая требует и в вышние чины, того ради брать, кто годен будет, хотя б оный и никакого чина не имел. Но понеже сие в рангах будет оскорбительно воинским людям... того ради, кто в который чин и возведен бу­дет, то ему ранг заслужить летами, как следует». Вероятно, имелась в виду выслуга в данном классе большего числа лет, чем это было формально обяза­тельно. Для дворян выслуга эта была установлена по соответствию с воинскими чинами (по три года в каждом низшем ранге). Одновременно предписыва­лось «впредь на ваканции не со стороны хватать, но порядком как в воинских чинах производится», т. е. из числа служащих того же учреждения. Для подготовки молодых людей к гражданской службе при коллегиях предусматривалось иметь некоторое количество юн­керов.

*В подготовке этого раздела принимал участие Б. Б. Дубенцов.

Анализ последующей практики чинопроизводства привел исследователя истории гражданских чинов В. А. Евреинова к выводу о том, что следствием «зна­чительного количества гражданских должностей» было «более частое открытие вакансий, и по самому харак­теру этих самых должностей, требующих известных познаний и способностей, лица даровитые могли быстро продвигаться по иерархической служебной лестнице и, начав одновременно службу с лицами, поступившими в войска, должны были повышаться в рангах и поль­зоваться особыми преимуществами несравненно скорее, чем их военные сверстники». Однако ясно, что это явление не могло быть массовым, а касалось лишь наиболее способных и настойчивых гражданских слу­жащих. Для основной массы чиновников препятствием к продвижению по должностной лестнице было то, что число низших должностей значительно превышало число высших. В качестве средства поощрения службы, имитирующего действительную карьеру, стало все шире применяться производство в следующий чин (ранг) без повышения в должности.

Последующее (после принятия Табели о рангах) законодательство XVIII и самого начала XIX в., помимо решения вопроса о правомерности и условиях произ­водства в чины отдельно от повышения в должностях, пыталось определить порядок производства в первый классный чин (XIV класс) лиц недворянского происхож­дения, иначе говоря, порядок их вступления на граж­данскую службу, а также уточняло ранг отдельных гражданских чинов и устанавливало единые общие наименования их в каждом из классов.

Указом Петра I от 7 мая 1724 г. предписывалось «тайных советников чин повысить в третий класс, а на то место учинить чин статских действительных советников. Да в пятый класс прибавить статских советников чин». Позднее так стали называться чины IV и V классов. Но названным указом, как мы полагаем, устанавливались не названия чинов, а новые граждан­ские почетные звания по образцу принятых в Пруссии (советник— Rath). Указ императрицы Елизаветы Се­нату от 23 июня 1745 г. узаконил общие названия для VI, VII и VIII классов гражданской службы: коллеж­ский советник, надворный советник и коллежский асес­сор, перевел чин надворного советника из VIII класса в VII, подтвердил обязательность последовательной выслуги в каждом чине, даже если должностей соот­ветствующего класса не было.

После некоторых колебаний в 1760-х гг. было пос­тановлено (13 сентября 1767 г.), «чтоб тем, которые не могут поступить по новым чинам на порозжие ваканции, остаться в прежних местах и с прежним жалова­нием, какое ныне получают».

16 декабря 1790 г. был подписан указ Екатерины II Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итог предшествующему законодательству в этой области. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назна­чении на должность. Для тех, кто уже имел чин XIV класса, устанавливались два пути продвижения вверх по лестнице чинов вне зависимости от наличия вакан­сий: награждение чином за особые заслуги и выслуга определенного числа лет в предыдущем чине. Относи­тельно второго пути в указе говорилось: «... к одобрению людей достойных и способных, и дабы не заградить таковым пути к преимущественному пред прочими воз­вышению... давать чины тем из удостоенных, кто не менее трех лет в одном чине действительно служит, разумея до VIII класса». Для перевода в чин VIII клас­са (дававший потомственное дворянство) из предыду­щего недворянам требовалось служить не три года, а 12 лет.

20 апреля 1797 г. указ Павла I «О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов» еще раз не только подтверждал право, давав­шееся чином на занятие должности вообще, но и опре­делял прямое соответствие этого права старшинству чинопроизводства. А указ 9 декабря 1799 г. устанав­ливал сроки выслуги в чинах от IX до V классов (4, 5, 6 и 4 года). Имелось в виду, что пожалование в более высокие чины производится вообще вне правил, по лич­ному усмотрению императора. Снова предусматрива­лась возможность чинопроизводства за особые заслуги.

Постановления Екатерины II и Павла I, закрепив­шие, в частности, возможность производства в следую­щий чин при условии простой выслуги лет, окончательно превратили получение очередного гражданского чина и право государственных служащих, на реализацию которого они могли претендовать (если не находились под следствием и не были опорочены по суду). Лишь
получение чина вне положенного срока за особые заслуги делало его наградой. На практике же в связи с новым расширением в начале XIX в. государствен­ного аппарата и недостатком подходящих кандидатов для замещения вакантных должностей Сенат назначал
на должности лиц с чином меньшего класса, чем класс должности, с одновременным повышением для них клас­са чина до класса должности вне срока выслуги и особых заслуг. Этой практике был положен конец указом 2 июня 1808 г., которым предписывалось «впредь ни в каком случае Сенату самому собою не произво­дить никого в чины прежде выслуги узаконенных лет». Вместе с тем было подтверждено требование пред­ставлять ходатайства о награждении чинами за особые
заслуги на усмотрение самого императора.

Вместе с возникновением собственно гражданских чинов, т. е. отделением их от должностей в самостоя­тельную правовую категорию, усилилась потребность в единых наименованиях этих чинов, в общих обозна­чениях классов гражданской службы. Первоначально
(в «пунктах» к Табели о рангах и последующем законо­дательстве о чинах) стали использоваться наименова­ния военных чинов как уже вполне установившиеся. Однако вводить их в широкое употребление не пред­ставлялось возможным, хотя гражданские чиновники очень стремились к этому, поскольку военная служба пользовалась большим почетом, чем гражданская, и
свою роль играло желание чиновников приравнять себя к офицерам. В течение XVIII в. правительству приходилось неоднократно издавать указы, запрещав­шие штатским служащим именоваться военными чи­нами. Но их притягательная сила была столь велика, что даже при Николае I офицеры, перешедшие в граж­данскую службу, продолжали именоваться своими
прежними чинами. Предпочтение отдавали военным чинам и в конце XIX в., когда, по свидетельству современников, «многие чины высшей гражданской иерархии» велели «прислуге называть себя генералами». Формирование номенклатуры гражданских чинов пош­ло по двум направлениям. Прежде всего классы чи­нов стали называть значившимися в них наименова­ниями званий, которые не были связаны со службой в каком-то конкретном учреждении и не предполагали исполнения определенных обязанностей (разного рода советники). Затем, наоборот, за другими классами чинов закрепились названия наиболее известных и постоянно существовавших должностей: коллежского советника, коллежского асессора, коллежского секрета­ря и т. д. Юридически эти наименования окончательно были закреплены упоминавшимся законом 1790 г.

В результате к началу XIX в. номенклатура граж­данских чинов приобрела такой вид:

Класс Чины

I Канцлер; действительный тайный советник

II Действительный тайный советник

III Тайный советник

IV Действительный статский советник

V Статский советник

VI Коллежский советник; военный советник

VII Надворный советник

VIII Коллежский асессор

IX Титулярный советник

X Коллежский секретарь

XI Корабельный секретарь

XII Губернский секретарь

XIII Провинциальный секретарь

XIV Коллежский регистратор

Двойное наименование высшего гражданского чина и некоторые особенности его пожалования определялись следующим. Чин канцлера или государственного канц­лера мыслился как уникальный, предназначенный для первого должностного лица в иерархии гражданской службы. Всего в России чин канцлера имели 11 человек. Первым в 1709 г. его получил граф Г. И. Головкин, а последним в 1867 г. — князь А. М. Горчаков. Чаще всего чин канцлера давался министрам иностранных дел. Если министр обладал чином II класса, он мог именоваться вице-канцлером. В середине XIX в. имела место ситуация, когда чин канцлера некоторое время сохранял бывший министр иностранных дел (граф К- В. Нессельроде), а новый министр (князь А. М. Гор­чаков) его еще не получил. В 1830-х гг. князь В. П. Ко­чубей, будучи председателем Государственного совета и Комитета министров, пользовался чином канцлер по внутреннему управлению. Но уже в конце XVIII в. возникла необходимость пожалования в чин I класса лиц, которые в силу своего служебного положения никак не могли именоваться канцлерами. Тогда и по­лучило начало употребление другого наименования чина — действительный тайный советник I класса. Сло­во действительный означало настоящий, полный и ука­зывало на высшую степень одного из двух одноименных чинов. Число лиц, имевших его до 1917 г., не намного превышало десяток. Известно, что чином действитель­ного тайного советника I класса в конце XVIII в. обла­дали граф Н. И. Панин, светлейший князь П. В. Ло­пухин, князь Александр Б. Куракин. В середине XIX в. этот чин имел князь А. Н. Голицын, в 1906 г. его получил граф Д. М. Сольский, а в 1916 г. — И. Л. Го-ремыкин.

Чин VI класса первоначально именовался советник в коллегии. Второе название было введено в 1797 г. Оно использовалось лишь для гражданских чиновников, служивших в учреждениях военного ведомства. Слово титулярный в названии чина IX класса близко по зна­чению к слову номинальный (не действительный). Согласно Табели о рангах чин IX класса мог даваться «профессорам при Академии» и «докторам всяких фа­культетов, которые в службе обретаются». Отнесение российских ученых к столь низкому рангу вызвало критические замечания М. В. Ломоносова. Он считал одной из причин недостаточной привлекательности в России ученых званий невозможность получить вместе с ними высшие чины, «между тем как за границей» ученые, «хотя большей частью не принадлежат к дво­рянству, производятся в статские и тайные советники. И для того дворяне охотнее детей своих отдают в кадет­ский корпус. А если бы ранги были расположены (благоприятнее для ученых. — Л. Ш.), то дворяне во­зымели бы охоту не менее к наукам, как и военному искусству».* Чин корабельный секретарь (XI класс) первоначально значился среди военно-морских чинов. Чин провинциальный секретарь был введен исключи­тельно для военных XII класса (например, подпоручи­ков армии), вышедших в отставку и перешедших на гражданскую службу. К концу XVIII в. чины XI и XIII

* Сам Ломоносов в начале царствования Екатерины II получил чин статского советника (V класс) в качестве почетного звания

классов фактически перестали употребляться (чино­производство осуществлялось из коллежских регистра­торов сразу в губернские секретари, а затем в кол­лежские секретари) и общее количество классов граж­данских чинов сократилось до 12, что было законода­тельно закреплено в 1811 и 1834 гг.

В самом конце царствования Павла I (указ от 3 ав­густа 1800 г.) была сделана попытка вообще отказаться от специальных наименований гражданских чинов, заменив их указанием должности и класса чина (напри­мер, обер-секретарь VII класса). Чины, однако, уже столь прочно вошли в служебный быт и названия их стали настолько широко употребляемыми, что нов­шество вызвало недовольство служащих и от него через год отказались.

Указом Александра I от 1 августа 1801 г. предписы­валось, чтобы «все места наполняемы были чиновни­ками самых тех классов, в коих места сии по штатам положены». Вместе с тем разрешалось «по уважению способностей и в нужных случаях определять на оные и таких, коих чины и несовершенно классу мест соот­ветствуют; но чтоб изъятие сие из общего правила не простиралось ни выше, ни ниже одного чина». Подтверждалось существование обязательного срока нахождения в каждом чине, без выслуги которого очередной чин не мог быть получен.

Изданием чинопроизводственных правил 1801 г. за­вершилось в основном складывание системы граж­данского чинопроизводства в России.

Некоторые особенности гражданской службы как бы усугубили роль в ней чинов и чинопроизводства. Прежде всего должно иметь в виду, что гражданское чиновни­чество в наибольшей мере комплектовалось за счет недворянских элементов. Правительство усматривало опасность этого. Именно поэтому в гражданской службе практическое значение получало регулирование состава чиновников. Система гражданского чинопроизводства в решающей степени определяла состав бюрократии, а та вследствие причастности к власти могла влиять на деятельность правительственного аппарата, а иногда и на правительственную политику. Поскольку в граж­данской службе, в отличие от военной, производство в чины не лимитировалось количеством вакансий, число лиц в относительно высоких чинах могло быть произвольно большим. Из-за этого при открытии вакансий на более высокие должности обычно было несколько кандидатов, имевших соответственные чины. Преимущественным правом на должность обладал старший в чине, а при равенстве чина — старший по времени производства в него. Естественно, что в этих условиях внимание к формальностям чинопроизводства было повышенным и, так сказать, болезненным. Значение чина на гражданской службе усиливалось и тем, что чиновники обретали потомственное дворянство лишь в ходе службы, в результате чинопроизводства. Нако­нец, гражданские чиновники низших и средних классов менее других имели доступ ко двору. Тем большее зна­чение для них приобретало достижение тех классов, которые сообщали им это столь желанное право. Поскольку гражданские чины приобретались главным образом выслугой лет, получение их становилось почти автоматическим. Считалось, что этим обеспечивалась известная независимость обладателя чина от его не­посредственного начальства. Существовало даже убеж­дение, что чиновники, находящиеся на противополож­ных концах служебной лестницы, — суть одинаковые слуги царя, равно им поставленные.

В начале XIX в. значение проблемы гражданского чинопроизводства возросло. В 1802 г. взамен ранее существовавших коллегий в России были учреждены министерства. Весь государственный механизм под­вергся существенной модернизации; была поставлена задача повышения уровня работы этого механизма и государственного управления вообще.

В этой связи на одно из главных мест выдви­нулся вопрос об общей и специальной образовательной подготовке чиновников. Решение его было намечено в указе Александра I Сенату от 6 августа 1809 г. «О пра­вилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (первый штаб-офицерский и первый генеральский чины). Вдохновите­лем и автором указа был известный государственный деятель того времени М. М. Сперанский.

Указ этот имел некоторую историю. Вскоре после учреждения министерств было обнародовано (24 января 1803 г.) нечто вроде программы Министерства народ­ного просвещения — Правила народного просвещения. Они предусматривали, в частности, что в связи с откры­тием университетов, гимназий и других училищ и устра­нением тем самым препятствий к получению образова­ния представителями всех свободных «состояний», прежде всего дворянством, может быть выдвинуто тре­бование, чтобы через пять лет все должности по граж­данской государственной службе, требующие правовых и других специальных познаний, начали замещаться лишь лицами, окончившими курс обучения в казенных или частных учебных заведениях. Однако надежды на то, что возможность получить образование будет широко использована дворянством и лицами других сословий, не оправдывались. «Обманутые ожидания, — пишет по этому поводу В. А. Евреинов, — указывали на необходимость приискать средство более понуди­тельное, и притом такое средство, которое уже невоз­можно было бы обойти, не отказавшись от всякой служебной будущности для своих детей».

Таким средством и должен был стать закон 6 ав­густа 1809 г. В его преамбуле указывалось, что главная причина низкой образованности чиновничества «есть удобность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы». «Между тем, — говорилось далее, — все части государственного служения требуют сведущих исполнителей, и чем далее отлагаемо будет твердое и отечественное образование юношества, тем недостаток впоследствии будет ощутительнее... В отвращении сего и дабы положить наконец преграду исканиям чинов без заслуг, а истинным заслугам дать новое свиде­тельство нашего уважения», было признано необходи­мым установить, что производству в чин коллежского асессора (VIII класс) впредь могли подлежать лишь лица, имеющие высшее образование либо выдержавшие экзамен по установленной программе (помимо соот­ветствующей выслуги лет).

Столь крутая мера вызвала и в целом, и в деталях неблагоприятный отклик современников. В частности, подверглась осуждению программа экзаменов. Одним из выступивших с критикой ее был известный историк Н. М. Карамзин. Он представил записку, в которой не без юмора, хотя и не совсем по существу дела, писал: «Отныне никто не должен быть производим ни в стат­ские советники, ни в асессоры без свидетельства о своей учености. Доселе в самых просвещенных госу­дарствах требовалось от чиновников только необхо­димое для их звания: науки инженерной — от инженера, законоведения — от судьи и проч. У нас же председа­тель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский — свойства оксигена и всехгазов, вице-губернатор — пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших — римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга узнать вещи, совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не производила действия столь несогласного с их целью...».

Указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня чиновничества. К тому же в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей, и каждый из них стремился доказать, что в работе его министерства опыт для служащих У имеет преимущественное значение перед общим образо­ванием. Предоставление разрешений не соблюдать предписанный указом порядок применительно к отдель­ным категориям чиновников и целым ведомствам при­няло в результате столь широкий характер, что уже через три года после издания закона соблюдение его требований можно было считать исключением.

10 апреля 1812 г. по указанию Александра I был образован особый комитет из четырех министров, на который было возложено «составление общих по всем частям гражданской службы правил, для какого рода службы, каких именно наук познание нужно, дабы, оп­ределив то, подвергать при производстве в чины экзаме­ну, с сим сообразному». В связи с Отечественной войной работа комитета затянулась до 1814 г., когда был со­ставлен проект нового положения об экзаменах при производстве в чины. С этого времени начинается период нескончаемых обсуждений в правительствен­ных верхах вопроса о самой целесообразности сохра­нения гражданских чинов и о реорганизации их сис­темы и порядка чинопроизводства.

8 января 1826 г. Николай I распорядился «немед­ленно рассмотреть» вопрос о гражданских чинах в его полном объеме в Государственном совете. Но это не было сделано. Вместо радикального решения вопроса 14 октября 1827 г. и 25 июня 1834 г. были приняты два закона, первый из которых определял порядок вступле­ния на государственную службу, а второй — порядок дальнейшего чинопроизводства. Оба они должны были учитывать ту важную реальность, что к этому времени чиновничество в значительной мере воспроизводило само себя. Дети чиновников следовали по пути отцов, поскольку почти не имели других возможностей зара­ботка. По закону они получали приемлемые права поступления на службу даже вне зависимости от обра­зования; вместе с тем они же пользовались правами обучения в большинстве учебных заведений. Доля по­местных дворян в составе гражданского чиновни­чества постепенно сокращалась (отчасти вследствие роста общей численности чиновничества). Идеальное решение проблемы организации гражданской службы теперь виделось в том, чтобы, во-первых, обеспечить замещение всех низших вакансий и, во-вторых, открыть путь к должностям среднего и высшего уровня исключи­тельно для специально подготовленных лиц, преиму­щественно из числа потомственного дворянства. Пос­леднее предполагалось достигнуть предоставлением дворянству новых льгот в получении образования.

Указ 1827 г. устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом государственной службы. К 1-й относились потомственные дворяне; ко 2-й — дети лич- • ных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяко­нов; к 3-й — дети приказных служителей, не имеющих чинов; к 4-й — не имеющие права на гражданскую службу, но принятые ранее издания данного закона. Для производства низших канцелярских служителей из лиц названных разрядов в первый классный чин (XIV класс) устанавливались соответственно разные сроки службы: 2 и 4 года, 6 и 12 лет.

Положение 1834 г. предусматривало сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служи­телей первых трех категорий при наличии образования до одного года, двух и четырех лет.* При дальнейшем

* Через десять лет постановлением 28 ноября 1844 г. было устапонлено, что лица, не окончившие курс в уездных или высших училищах и не выдержавшие экзаменов по особой программе, могли производиться в первый (XIV) классный чин лишь после 4—12 лет службы в зависимости от происхождения. Затем для канцелярских служителей третьей категории этот срок был увеличен до 16 лет, но за половину этого срока они получали звание личного почетного гражданина. От этих норм, однако, вскоре же стали делаться многочисленные отступления.

 

чинопроизводстве первенствующую роль играло уже образование, а не происхождение. Все, кто имел клас­сные чины, делились на три разряда: с высшим обра­зованием, средним и начальным. Производство в каж­дый следующий чин должно было осуществляться строго по выслуге в предыдущем чине установленного для каждого разряда числа лет — от 3 до 8. При про­изводстве за отличия обязательный срок службы в чине сокращался. Сословное происхождение учитывалось только при получении чина VIII класса, дававшего потомственное дворянство. Для недворян срок выслуги для его получения увеличивался независимо от наличия образования. Кроме того, условием производства в чины VIII и V классов служащих со средним и началь­ным образованием было назначение на должности этих классов. Производство в чины выше статского совет­ника (V класс) могло иметь место исключительно по личному усмотрению императора, а не по выслуге определенного числа лет. Разрешалось назначать на должности чиновников, «имеющих один чин выше или ниже той степени, в которой положена должность». Чиновник с высшим образованием мог быть назначен даже через степень, т. е. через класс должности. В 1835 г. такое право было предоставлено всем без исключения чиновникам. Юридическая возможность расхождения между классами чина и должности не ломала, однако, традиции, дававшей из нескольких кандидатов на должность предпочтение старшему по классу чина и старшему по времени производства в данный чин.

Для того, чтобы реализовать идею соответствия класса чина классу должности (с расхождениями в 1—2 класса), необходимо было упорядочить отнесение к определенным классам всех существовавших в империи должностей. Понятно, что от самого подхода к «клас­сификации», от того, к каким именно классам будут отнесены должности, зависело реальное значение права, сообщаемого чином, на должность. Принадлежность к классам высших сравнительно немногочисленных должностей к середине 1830-х гг. уже вполне опреде­лилась. Отнесение должностей средней и низшей ка­тегорий к классам было уточнено и объявлено в виде указа Николая I от 1835 г. «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V вклю­чительно». В XIX — начале XX в. обычно должность министра соответствовала II классу; товарища ми­нистра—III; директора департамента (управления), губернатора и градоначальника — IV; вице-директора департамента и вице-губернатора — V; начальника отделения и делопроизводителя в центральных учреж­дениях — VI, а столоначальника там же — VII классу. Такое ранжирование по классам Табели о рангах должностей и чинов в некоторых случаях приводило к коллизиям. Например, когда в 1849 г. новым ми­нистром народного просвещения был назначен князь П. А., Ширинский.-Шихматов, оказалось, что директор Императорской публичной библиотеки (подведомствен­ной этому министерству) барон М. А. Корф имел три года старшинства в том же чине по сравнению с ми­нистром. Это было признано неудобным, и выход был найден в переводе библиотеки в ведомство Министерст­ва императорского двора (в 1850 г.). После ухода Корфа с директорского поста (1861 г.) библиотека вновь была подчинена Министерству народного просве­щения (1863 г.).

В 1840-е гг. правительство предпринимает ряд мер, имевших целью усилить общий контроль за составом чиновничества. Был составлен список всех гражданских чиновников империи, охвативший более 60 тыс. человек. При Собственной его величества канцелярии утвержда­ется Инспекторский департамент гражданского ве­домства. В правительственных кругах в несомненной связи с революционными событиями на Западе и ростом образовательного уровня российских чиновников воз­никла серьезная озабоченность «направлением умов» государственных служащих и наличием в их составе неблагонадежных элементов. Опасный прецедент Ни­колай I видел в Австрии, где, как он считал, была «сильная бюрократия, которая минирует государство и ставит умы в вечную борьбу с правительством». В России его беспокоили, в частности, ведомства юстиции и путей сообщения.* По поручению царя министр юстиции граф В. Н. Панин в ноябре 1846 г. разработал соответствующую записку. Панин находил нужным подвергнуть общему пересмотру Устав о службе гражданской и уверял царя в том, что «никакие усилия вашего величества, ни усердие министров к исполнению вашей воли не достигнут цели, если самый порядок определения к должностям не поставит ясными постановлениями преграды к замещению должностей лицами, недостойными оказанного им доверия».

Для пересмотра Устава опять создается особый комитет, которому было предложено при разработке нового варианта этого закона руководствоваться сле­дующими указаниями царя: «Чинами не называться, а называться по местам службы и занимаемой должности. Производству быть не за выслугу, а, как в военном ведомстве, на ваканции и в редких случаях за отличие... Производство за выслугу лет заменить прибавкой к жалованью...». В январе следующего года царь дал указание приложить «всевозможное старание, чтобы действия комитета шли без замедлений».

Однако вскоре работа комитета оказалась парали­зованной двумя записками министра народного просве­щения графа С. С. Уварова, поданными царю в 1847 г., где он выступил с апологией чинов. Записки эти на мно­гие годы стали манифестом и сводом основных аргу­ментов для сторонников сохранения чинов и вновь привлекали внимание всякий раз, когда речь заходила об их отмене.

Касаясь материальной стороны дела, Уваров утвер­ждал, что, «разумеется, никаких сокровищ не будет достаточно для замены чинов новыми окладами». В ус­ловиях середины XIX в. проблема вознаграждения труда государственных служащих осложнялась тем, что возникавшие в стране частные предприятия пред­лагали квалифицированным служащим гораздо более высокие заработки. При недостаточности же окладов, выплачиваемых чиновникам, чины остаются основным

* По свидетельству А. И. Дельвига, Николай «не любил ве­домства путей сообщения, полагая, впрочем очень несправедливо, что в нем распространены либеральные идеи, и с большей справедли­востью, что в нем распространено казнокрадство». Вопрос о неблаго­надежности части чиновников более остро встал в 1880-х гг., и мы к нему еще вернемся.

 

средством привлечения к государственной службе и удержания на ней способных людей. Поэтому особенно важно было поддерживать в чиновниках идеи чести, обольстительную мысль, «что чин возвышает их над всеми званиями, хотя и пользующимися вполне житей­скими выгодами». Отмена чинов лишила бы прави­тельство «важнейшей пружины действовать на умы, средства, которое, имея почти фантастическую силу, ничего не стоит государству и не может быть заменено никакими материальными вознаграждениями». Что касается отрицательных последствий существования чинов, то они, по мнению Уварова, в результате «посте­пенных изменений, сообразно требованию обстоя­тельств, приведены, наконец, в такое положение, что, служа поощрением заслуг, совершенно устранены от неудобства — распространять до излишества класс по­томственных дворян». В заключение Уваров утверждал, «что укорененная в общем уважении и совершенно согласная с монархическим духом гражданская иерар­хия России, оставаясь неприкосновенною...послужи­ла бы к вящему укреплению твердыни русского само­державия».

Ознакомившись с записками Уварова, Николай I написал на одной из них: «Много весьма справедливых мыслей». Практическим результатом записок было то, что проект нового Устава о службе гражданской, разработанный к 1850 г. на основе личных указаний Николая I, не получил утверждения, а сам комитет 1846 г. был закрыт в начале 1856 г.

Потрясения, пережитые Россией в результате Крым­ской войны и совпавшие с началом нового царство­вания, дали толчок к разработке ряда реформ, в том числе связанных с изменением правовой структуры общества и улучшением системы государственного управления. Вполне естественно, что в тесной связи с этим вновь возникли и идеи изменения системы чинопроизводства, прежде всего в гражданском ве­домстве.

В 1856 г. выяснилось, что достичь повышения обра­зовательного уровня чиновничества путем предо­ставления льгот в чинопроизводстве по образованию (правила 1834 г.) в желательных масштабах не удалось и потому, что сами эти льготы оказались неэффектив­ными, и потому, что ежегодный выпуск высших учеб­ных заведений далеко не покрывал образующиеся вакансии (около 3 тыс. в год).* Законом 9 декаб­ря 1856 г. «О сроках производства в чины по служ­бе гражданской» было признано «нужным утвердить на прочных началах действие того общего корен­ного правила, что награждения повышением в чи­нах, так же как и все прочие по службе награды, должны... быть даруемы токмо за постоянные усерд­ные и отличные, непосредственным... начальством засвидетельствованные труды на самой службе, без принятия в уважение каких-либо обстоятельств, сей службе предшествовавших». В основе этого прин­ципа лежало убеждение, что качество службы за­висит не только от образования, а образование без конкуренции еще не обеспечивает это качество. В соответствии с этим льготы по выслуге в зави­симости от образования были отменены и установ­лены общие для всех сроки выслуги: в XIV—IX классах — по три года в каждом, в VIII—VI классах — по четыре года (выслуга в высших классах юридически не давала определенных прав на получение следующего чина). При чинопроизводстве за отличия срок выслуги сокращался наполовину. Вместе с тем было сохранено правило определения при поступлении на службу в тот класс, на который давало право окончание данного учебного заведения и успехи в учебе.

Установление общего срока для получения чинов ликвидировало преимущества дворян на получение чина VIII класса. Таким образом, сословная дискриминация сохранялась только для лиц, не имевших образования, при производстве в первый классный чин.

Вновь возникший в ходе подготовки закона 1856 г. вопрос о целесообразности сохранения гражданских чинов в их прежнем виде был передан на рассмотрение особого Совещательного собрания под председатель­ством графа Д. Н. Блудова. В марте 1857 г. собрание пришло к заключению, что наличие титулярных, т. е. не соединенных с должностями, чинов привело к уста­новлению «чрезвычайной зыблемости в путях службы» и утвердило существование ложных понятий о ее обя­занностях и целях. Собрание осудило и общее при­страстие к чинам, которое привлекало на службу лю­дей, совершенно к ней неспособных, имело следствием

* Университеты, лицеи и Училище правоведения выпускали в год в общей сложности примерно 400 человек.

 

чрезмерный рост числа служащих, а вместе с тем и усиление влияния бюрократии. Все это заставило членов собрания единогласно признать, что «было бы весьма желательно производство в чины отдельно от должно­стей совершенно отменить». Однако осуществлению этого предложения должно предшествовать увеличение окладов содержания чиновников. Последнее не свя­зывалось исключительно с отменой чинов. Члены собра­ния указывали, что вообще недопустимо такое положе­ние, когда «чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей стро­гостью за взятки и другие более или менее преступные действия», так как «в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные люди, должны жить пятью или десятью рублями в месяц». Кроме того, по мнению Совещательного собрания, было бы целе­сообразно приступить к решительному изменению по­рядка гражданской службы только после улучшения организации самой системы управления и делопроиз­водства. Уже в результате этих мер произошли бы «уменьшение числа чиновников и влияния бюрократии». Понимание того, что лишь изменение системы граждан­ского чинопроизводства не способно устранить все те недостатки в работе государственного аппарата, кото­рые вызывали тревогу наиболее дальновидных пред­ставителей правительства и являлись одной из причин обращения к проблеме реорганизации чинопроиз­водства, было важным новым элементом в подходе к решению проблемы.

Александр II согласился провести рекомендованные мероприятия в предложенном собранием порядке. Действительно, в последующие годы были увеличены оклады жалованья чиновников (к 1880-м гг. в 1.5—2 и более раз). Однако последний шаг — упразднение чи­нов — правительством не был сделан.

19 ноября 1857 г. в связи с нехваткой в провинции кандидатов на замещение классных низших и средних должностей было разрешено замещение вакансий в губернских и уездных учреждениях практически неза­висимо от класса чина кандидатов.

Между тем после Крымской войны общее число гражданских чиновников продолжало возрастать: в 1856 г. их было 82.3 тыс. человек, а в 1874 г. — 98.8 тыс. (в том числе 12.4 тыс. преподавателей и ученых). Часть гражданских чиновни