Методика проведення перевірки з питань додержання бюджетного законодавства. Виявлення правопорушень у бюджетній сфері заходами прокурорського нагляду.

После вибору пріоритетного напрямку прокурор приймає заходи з питань організації та проведення перевірки.

Основними етапами проведення якісної і результативної перевірки є:

1.Визначення конкретного об’єкту перевірки та її виконавця;

2.Підготовка до її здійснення, яка включає до себе:

а)підбір та вивчання необхідного законодавства по конкретним напрямкам нагляду;

б)аналіз наявних в прокуратурі матеріалів, в тому числі і з проведених раніше перевірок як прокуратурою, так і державними та відомчими контролюючими органами (якщо проводиться перевірка контролюючого органу, то матеріали перевірок вищестоящих органів), правоохоронними органами, актів прокурорського реагування;

в)консультації з фахівцями;

г)складання плану проведення перевірки, встановлення її тривалості, строк її початку і закінчення, послідовності окремих наглядових дій.

3.Перевірка безпосередньо на конкретному об’єкті;

4.Складання довідки по закінчення перевірки з висновками про заходи, які за її наслідками необхідно вжити прокурору, та безпосередньо документів прокурорського реагування.

5.Контроль за виконанням вимог прокурора щодо усунення виявлених порушень законів.

4.1.Організація перевірки додержання бюджетного законодавства щодо формування та поповнення бюджету.

 

Склад доходів бюджетів формується у відповідності до вимог ст.ст.64,66–69,71 Бюджетного кодексу України. Разом з тим, перевірки свідчать, що окремими радами допускаються суттєві порушення з питань розгляду та затвердження бюджетів, особливо щодо прогнозів та оцінки надходжень доходів, а також при прийнятті рішень про затвердження бюджетів. У дохідну частину не включаються надходження, які повинні отримуватися і, безспірно, отримуються в регіонах, що приводить до використання їх поза затвердженого бюджету та кошторису, не за цільовим призначення, а також до зловживань, і, як наслідок, до невиконання соціальних програм. основною причиною, по твердженню посадових осіб органів виконавчої влади, є відсутність бюджетних коштів, необхідно доручити податковим органам провести перевірку з питань додержання законодавства, спрямованого на поповнення бюджету.

Наприклад, одній з складових частин формування районних бюджетів є 25 відсотків відрахувань прибуткового податку з громадян. Разом з тим, в рішенні про затвердження бюджету вказано, що такі відрахування складають лише 22 відсотку, тобто формування бюджету проведено з порушенням чинного законодавства. В порушення бюджетного законодавства щодо прогнозів надходжень до бюджету Державним департаментом ветеринарної медицини та його підвідомчими установами не отримували платежів до бюджету за видачу ліцензій, тоді як це передбачено чинним законодавством, у зв’язку з чим понад 13,5 тис. юридичних осіб в Україні займаються ветеринарною практикою і проводять дезинфекційні роботи без відповідного дозволу, внаслідок чого до бюджету не надійшло більше 300тис.грн. та держава втратила близько 5млн.доходу.

Бюджети всіх рівнів втрачають значні кошти також через неповноту надходжень сум відшкодування втрат земель сільськогосподарського та лісогосподарського призначення, які складають лише в цьому році більше 10млн.грн. Тільки в Харківській області державним бюджетом в поточному році державним бюджетом недоотримане 6,4млн.грн.. Наприклад, в Харківській області встановлено факт використання земель державного лісового фонду фірмою “Дуан-К” без відповідних документів для виробництва деревного вугілля, внаслідок чого до державного бюджету не надійшло понад 0,5млн.гривень.

- про виконання державного бюджету та бюджетів нижчих рівнів згідно прийнятих рішень та затверджених кошторисів, в тому числі по строках їх виконання. Оперативна, місячна, квартальна та річна звітність про виконання держаного та місцевих бюджетів передбачена ст.ст.58-61,80 Бюджетного кодексу України і отримується територіальним органам Державного казначейства України, на підставі яких ними складаються баланси та звіти і подаються до відповідних фінансових органів.

4.2.Організація перевірки додержання бюджетного законодавства при розподілі бюджету всіх рівнів

При цьому слід з’ясувати, чи виділялися бюджетні кошти на програми, які нереалізовані або реалізовані не в повному обсязі, а також про фінансування неперспективних програм.

Видатки, що здійснюються з державного бюджету України, встановлюються з урахуванням положень ст.87 Кодексу, з місцевих бюджетів – ст.ст.88-91 Кодексу. Слід зазначити, що загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується місцевими бюджетами на виконання програм розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави та згідно встановлених нормативів (ч. 2 ст. 94 Кодексу).

Приклад, ще в 1996-98роках з державного бюджету було виділено на будівництво бази чорних[ в’язких матеріалів у Петропавлівському районі Дніпропетровської області. Затрати на це будівництво склали 815,1тис.грн. Будівництво цього об’єкту було зупинено, тобто програма не реалізована в повному обсязі, разом з тим збереження майна недобудованої бази не забезпечено, кошти на консервацію та охорону не виділено, що стало причиною його руйнування та розкрадання. Державним інтересам нанесено збитків на суму 683,1тис.грн.

- про отримання внутрішньої та зовнішньої позички, яка сума позички не повернута або повернута з порушенням строків, за рахунок яких джерел повертається позичка. Слід мати на увазі, що позички та запозичення місцевим бюджетам може здійснюватися при наявності дефіциту бюджету і тільки з розвитку та обґрунтованих джерел його фінансування в подальшому (ст.ст.72-73Кодексу. З метою покриття тимчасових касових розривів під час виконання бюджету можуть бути отримані короткотермінові позички в установах банку, але на термін лише до 3-х місяців (ст.73 Кодексу). Крім цього, законом передбачено, що видатки на обслуговування боргу не можуть перевищувати щорічно 10% видатків загального фонду місцевого бюджету

- з органів влади всіх рівнів - коли перевірялися ними питання додержання бюджетного законодавства; чи розглядалися вони на сесіях Рад, засіданнях виконкомів, комісій, які заходи були прийняти до порушників законів про бюджет та як вони реалізовані. Згідно п. 5-6 ч.4 ст.22 Бюджетного Кодексу України внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів покладено на головних розпорядників коштів місцевих бюджетів, якими відповідно ст.22 вказаного Кодексу є керівники виконавчих органів обласних, районних, міських та сільських рад депутатів, місцевих державних адміністрацій, головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій за рішеннями відповідних органів влади.

- з КРУ, УПБСЕЗ, СБУ, інших контролюючих органів дані про проведені перевірки бюджетного законодавства, їх обґрунтованість, повнота та якість; як реалізовані матеріали за наслідками цих перевірок?

- про надання кредитів, в том числі без застави майна, гарантійних забов’язань (листів), своєчасність їх повернення. Ким прийняті рішення з цих питань? Крім цього, з’ясувати, чи передбачалися бюджетом (затвердженим кошторисом) витрати на надання кредитів, зокрема, на придбання житла, навчання, лікування, на організацію підприємницької діяльності, ведення фермерського господарства, та яку суму? Якщо кредити не повернуті своєчасно, скільки заявлено позовів про примусове стягнення боргу, яка сума повернута за рішеннями судів. Скільки направлено заяв щодо звернення стягнень на майно, в т.ч. на заставлене (нерухомість, товар, продукцію, надання послуг, транспортні засоби та механізми тощо)?

- про надання за рахунок бюджетних коштів фінансової (матеріальної) допомоги юридичним та фізичним особам, в якому розмірі, на які цілі, висновки про необхідність її надання. Якими документами підтверджується надання вказаної допомоги?

 

Прокурору для встановлення, чи входять вони до предмету нагляду, необхідно знати круг суб’єктів, які видають акти, а також виконання яких законів, норм права, їх видів та змісту тощо, належить ним виконувати.

Разом з тим, не всі акті, які видаються органами влади, відомствами та посадовими особами мають нормативну силу закону або перелічених вище норм права, тому їх виконання не можна включити до предмету нагляду за додержання і застосуванням законів (загального нагляду), а тому прокурор повинен також з’ясувати, як виконані вимоги не тільки норм права, але і приписи актів, виданих цими відомствами. Проте, перевірка з цих питань здійснюється лише для з’ясування суті, змісту поведінки посадових осіб і інших суб’єктів щодо виконання приписів норм права і тільки у порядку та межах нагляду за виконанням вимог закону.

Після чого прокурор визначає вид перевірки: цільову, комплексну, наскрізну або сумісну.

Цільові перевірки націлені на перевірку конкретного повідомлення або окремого нормативного акту;

комплексні – на всебічне дослідження одній або кількох груп питань (норм права), наприклад виконання законів про приватизацію;

наскрізні перевірки, як правили, проводяться тоді, коли виникає необхідність прослідкувати виконання законодавства зверху до низу, у рамках єдиній правовій сфері, одного відомства від області до районів, району до селищ тощо. До проведення таких перевірок звертаються у випадках, коли необхідно скласти цілісне уявлення про виконання окремій грипи законів, а також, коли іншими способами неможливо вияснити, якій рівень виконавчої влади не забезпечив належне виконання закону (наприклад, цільове використання грошових коштів централізованого державного кредиту).

Сумісними перевірками є перевірки, які здійснюються разом або за участю контролюючих органів. Такі перевірки проводяться у рамках координації діяльності правоохоронних органів по самостійним планам і під керуючим впливом прокурора. Суб’єкти координації виконують властиві їх компетенції задачі.

Перевірки за участю спеціалістів – це наглядове діяння, при якому прокурор, використовуючи надане законом право, залучає спеціаліста для вирішення чисто наглядових задач. В даному випадку спеціаліст виконує завдання прокурора.

Крім цього, з метою перевірки результативності актів прокурорського нагляду проводиться так звані контрольні перевірки на одному й тому ж об’єкті через певний проміжок часу, необхідного для прийняття заходів щодо усунення порушень законів та обставин, що їм сприяли.

Здійснюючі наглядову діяльність прокурору належить керуватися, перш за все, ст. 8 Конституції України щодо її основних положень про найвищу силу, пряму дію та поширеність її положень на всій території України.