Організація роботи прокурора по здійсненню нагляду за додержанням і застосуванням законів про бюджет.

У повсякденних умовах законність у бюджетній сфері набуває особливе значення. Ії належне функціонування дозволяє забезпечити фінансування господарської діяльності і соціальної сфери, своєчасну виплату заробітної плати, пенсій, стипендій та інших платежів. Разом з тим порушення бюджетного законодавства суттєво підривають економіку держави, визиває соціальну напругу серед всіх верств населення.

Стаття 116 Бюджетного Кодексу України дає поняття бюджетного правопорушення: «це недотримання учасником бюджетного процесу встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Виходячи з цього, метою прокурорського нагляду є нагляд за дотриманням порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету. При цьому необхідно мати на увазі, що на всіх етапах прокурорської діяльності незалежно від питання, яке перевіряється, прокурором переслідується лише одна мета: найбільш повно виявити порушення бюджетних законів і обставини, які їм сприяли, винних осіб та причини їх неправомірної поведінки. Його дії повинні бути направлені також на припинення протиправних дій, своєчасне застосування заходів по відшкодуванню нанесених збитків і притягненню винних осіб до встановленої відповідальності, попередження цих порушень.

Одній з особливостей нагляду за додержанням і застосуванням законів в бюджетній сфері є переважно профілактичний вплив, прагнення не допустити перетворення правопорушень у більш суспільно-небезпечні форми. Цій нагляд відноситься до заходів ранньої профілактики порушень щодо використання бюджетних коштів, що безперечно має більшого значення у сучасний період інтенсивного росту злочинності, особливо у бюджетній сфері.

Важливою передумовою досягнення високого рівня ефективності нагляду за додержанням законодавства у бюджетній сфері є належна його організація. е виявлення порушень є повнота поінформованості прокурора про систему нормативних актів, що регулюють ці питання. Тому перед початком перевірки необхідно вивчити законодавчі та нормативні акти. які підлягають перевірці. Мета прокурорських перевірок є виявлення фактів порушення вимог бюджетного законодавства при формуванні і виконанні місцевих бюджетів, незаконного та нецільового використання бюджетних коштів, відшкодування заподіяних

Кожна наглядова перевірка при правильної організації роботи прокуратури по забезпеченню нагляду за додержання і застосуванням законів у бюджетній сфері економіки, повинна розпочинатися з встановлення ролі контролюючих органів при здійсненні ними своїх функцій і повноважень та закінчуватися правовою оцінкою їх діяльності, заходами реагування по усуненню виявлених порушень, стягненню збитків, нанесених інтересам держави, встановленню порушених прав и свобод громадян.

Відповідно до вимог ст.106, п.1 ст.116 та п.1 ст.119 Конституції України вищим органом у системі центральних органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, якій забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України та інших завдань, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади у бюджетній сфері.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у бюджетній сфері діяльності. Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, якій вносить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо формування державної бюджетній політики та забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з бюджетних питань, віднесених до його відання. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, створюється для виконання визначених Конституцією та законодавством України особливих завдань та повноважень, у тому числі у бюджетній сфері.

Для забезпечення реалізації державної бюджетної політики у складі окремих центральних органів виконавчої влади, крім визначених вище органів, можуть бути утворені відповідні департаменти (служби).

Кабінетом Міністрів України можуть утворюватися урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції), які діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади. Ці органі здійснюють управління окремими підгалузями або сферами діяльності, контрольно-наглядові функції, у тому числі за додержанням бюджетного законодавства, а також регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб.

Вказаними органами державної влади видаються нормативно-правові акти з питань реалізації бюджетних програм та контролю за їх виконанням. Прямими обов’язками чисельних контролюючих органів (станом на 31.12.2006року їх налічується понад 90) є також не тільки виявлення та реальне усунення порушень бюджетного законодавства, застосування до порушників відповідних санкцій, але, перш за все, попередження порушень вимог законів, від чого і залежить їх фактичний вплив на стан законності у відповідних галузях та сферах діяльності держави.

З метою забезпечення законності у бюджетній сфері, що, у свою чергу, сприяє досягнення ефективного використання економічного потенціалу і його збереження в регіоні або області та в цілому у країні, соціальний захист громадян, прокурору необхідно спрямовувати свої зусилля на забезпечення нагляду, зокрема:

- на проведення якісних та результативних перевірок, швидкого і повного розкриття порушень законів про бюджет шляхом оптимального використання всього комплексу організаційних заходів прокурорського нагляду, наслідком якого повинно бути встановлення у регіоні законності при використанні бюджетних коштів;

- на виділення окремих приоритетних напрямів у рамках одній сфери нагляду, раціонального використання зусиль оперативних працівників і заходів прокурорського нагляду. Це дає можливість не упускати актуальні питання нагляду за законністю в бюджетній сфері, належно розподілити зусилля робітників, які здійснюють нагляд, і впровадити ефективні методи нагляду, вести спеціалізацію;

- на цілеспрямоване і комплексне планування роботи, забезпечення єдності дій всіх контролюючих і правоохоронних органів шляхом координації їх дій, єдності та взаємодії у правовиховної діяльності.

З урахуванням стану законності на окремих об’єктах або у конкретній галузі та тяжкості виявлених порушень поряд з організаційними прокурор повинен приймати і правові заходи стосовно усунення порушень бюджетного законодавства. Зокрема внести документи прокурорського реагування: протест, припис, подання, постанови про порушення кримінальної справи стосовно винних осіб, звернутися до суду про стягнення завданих державі матеріальних збитків та інші заходи, які б були спрямовані на забезпечення встановленого законом порядку використання бюджетних коштів.

Організація діяльності по здійсненню нагляду за додержанням і застосуванням бюджетного законодавства є одній з первісних стадій роботи прокурора, які у сукупності складають методику нагляду.

Ця стадія складається з двох етапів:

перший етап – це аналіз стану законності при формуванні, розподілу та використанні бюджетов на території району, міста, області;

другий етап – це планування роботи по нагляду за додержанням і застосуванням законів з бюджету.

Завдання першого етапу - це аналіз стану законності при формуванні, розподілу та використанні бюджетов на території району, міста, області.

Значення цього етапу полягає у тому, що він є основою у наступних організаційних заходах по здійсненню нагляду. Тільки при наявності чіткого, глибокого аналізу прокурор може правильно планувати свою роботу, вірно встановити об’єкти, на яких необхідно провести наглядові заходи, своєчасно застосувати заходи щодо попередження порушень вказаних законів, а також до їх усуненню.

До початку його виконання прокурору необхідно організувати належне інформаційне забезпечення нагляду за додержанням бюджетного законодавства. Для цього прокурору треба послідовно провести такі заходи:

- встановити характер та зміст інформації, яка потрібна для здійснення наглядової діяльності за додержанням бюджетного законодавства;

- визначити джерела інформації про стан законності у бюджетній сфері, необхідних для організації цього нагляду.

З метою здійснення ефективного нагляду на цьому напрямку прокурорської діяльності прокурору необхідно:

1)мати повній перелік об’єктів та суб’єктів господарювання та вичерпні дані про стан законності при здійсненні ними діяльності у сфері економіки, зокрема, пов’язаної з використанням бюджетних коштів;

2)володіти даними як про позитивний досвід діяльності прокуратур з питань здійснення нагляду в бюджетній сфері, так і розробленими науковцями рекомендаціями по вдосконаленню стиля та методів роботи на цьому напрямку;

3)вміти аналізувати отриману інформацію про стан законності на окремих напрямках наглядової діяльності з вказаних питань.

На практики нерідко прокурори витребують і отримують чисельну інформацію про діяльність як органів влади, так і суб’єктів господарювання з питань використання бюджетних коштів. Але, в цих інформаціях не має всіх потрібних даних, зокрема, про порушення законів з бюджету. В ній у більшості є лише узагальнююча статистика про використання бюджетних коштів, що не дає змоги дослідити її з метою здобуття необхідних даних про виконання законів, які регулюють питання формування, розподіл і використання бюджету, як внаслідок втрачається смисл її витребування. У зв’язку з чим, не зайво відмітити, що в цілях проведення якісного та результативного аналізу про стан законності у бюджетній сфері, прокурор може і повинен витребувати, у першу чергу, тільки ті дані, в яких міститься інформація про порушення законів з цих питань.

Для виконання цієї мети потрібна така інформація:

1)про стан законності на вказаному напрямку господарської діяльності в регіоні, для чого потрібно систематично отримувати від всіх органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх управлінських установ та підрозділів, державного, позавідомчого контролю та інших про їх роботу в регіоні (місті, районі) з контролю за виконанням бюджетних законів;

2)про стан законності в діяльності самих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань поповнення, формування, розподілу та використання бюджету;

3)про достовірність наданих звітів та інших оперативних даних користувачами бюджетних коштів до статистичних і податкових органів, казначейства, управляння фінансів державних адміністрацій про виконання бюджету, в тому числі про надходження податків, інших обов’язкових платежів та відрахувань, використання бюджетних коштів.

Органи місцевої виконавчої влади, самоврядування та їх підрозділи мають згідно з вимогами чинного законодавства дані про формування, затвердження та використання бюджетів. Ця інформація відповідно до затвердженої звітності є в узагальнюючому вигляді, що суттєво полегшує роботу прокурора в отриманні інформації і її аналізу в подальшому. Однак, як показує практика прокурорського нагляду, порушення бюджетного законодавства допускаються, перш за все, самими органами влади.

Більш того, абсолютна більшість таких порушень вчинюється на підприємствах, господарських організаціях та в установах внаслідок відсутності належного контролю з їх боку. Між тим, з ряду причин дані з виконання бюджетного законодавства, які надаються цими органами, не завжди є достовірними, і, перш за все, у зв’язку з незацікавленістю керівників господарських структур, посадових осіб місцевих органів влади надати необхідні відомості з вказаних питань, оскільки це пов’язане з їх відповідальністю за допущені з їх вини порушення.

Тому, найбільше значення для аналізу стану законності, поряд з інформацією від органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, має інформація, по-перше, органів державного контролю, а по-друге, державних органів управління.

Вказані органи у порівняні з іншими джерелами володіють належною інформацією про стан додержання законодавства з питань бюджету. У зв’язку з їх діяльністю в кожний орган контролю та управління поступає інформація як про виконання бюджетного законодавства, так і про його порушення.

За оцінками фахівців державних, відомчих і інших органів, здійснюючих контроль за виконанням бюджетного законодавства, налічується понад 90. Наприклад, до складу Міністерства аграрної політики входять Державний департамент рибного господарства, Державний департамент продовольства, Державна служба з карантину рослин, Українська державна насіннєва інспекція, Державний департамент ветеринарної медицини, Державні органи управління племінної справи у тваринництві та Державна служба з охорони прав на сорти рослин, які у своїй діяльності повинні забезпечувати контроль за використанням бюджетних коштів суб’єктами господарювання у відповідних напрямках своєї діяльності або в зазначених галузях.

Повнота їх інформації забезпечується існуючими системами самих органів контролю та управління на місцях. Вона також пояснюється наявністю в їх складі підготовлених кваліфікованих фахівців по виявленню правопорушень.

Незважаючи на те, що інформація державних органів контролю найбільше всебічна, достовірна та об’єктивна, тому що не страждає (у всякому випадку, не в такий мірі) від корисних та інших негативних мотивів посадових осіб), вона не надає повну картину стану законності, тому що контролюючи органи не в змозі охопити перевірками всі підконтрольні об’єкти у продовж періоду, якій підпадає аналізу.

Разом з тим, при отриманні від органів управління необхідної інформації прокурору потрібно враховувати характер і зміст господарських процесів і операцій, за якими вони здійснюють керівництво і контроль, на проведення яких використовуються бюджетні кошти, найбільш розповсюджені, специфічні для даних галузей, господарств правопорушення.

Між тим, інформація органів управляння має окремі недостатки. Це, по-перш, її неповнота (аналіз практики діяльності відомчого контролю свідчить про порівняно низьку його ефективність), по-друге, незацікавленість окремих керівників повідомлять в прокуратуру про порушення, які допускаються у системі підпорядкованих або підвідомчих їм підприємств та організацій. Тому, прокурор не може покладатися тільки на дані контролюючих органів.

Джерелом наглядової інформації є також статистичні звіти прокурора, плани роботи прокуратури, матеріали перевірок, в тому числі за конкретними жалобами, аналізи, узагальнення, інформаційні листи, огляди вищестоящих прокуратур, усні повідомлення. Важливим засобом отримання інформації є участь прокурора у роботі сесії, засіданнях виконкомів рад, їх постійних комісій, державних адміністрацій, які розглядають питання формування, розподіл бюджетних коштів, затвердження бюджету, а також з особистого прийому громадян.

Крім того, інформацією про виконання законів та інших нормативних актів про бюджети всіх рівнів, а також тих, що регулюють господарські відносини при використанні бюджетних коштів, можуть бути узагальнення кримінальних, господарських та цивільних справ, скарг та звернень громадян, публікацій в засобах масової інформації тощо.

Встановив характер та джерела інформації, необхідної для аналізу стану законності в бюджетної сфері, прокурор вирішує питання про спосіб її отримання. На практиці спосіб отримання інформації від вказаних вище джерел полягає в особистої домовленістю прокурора з керівниками вказаних вище органів про систематичному направленні в прокуратуру необхідних відомостей. Оформляються ці відомості у вигляді довідок.

Такій спосіб отримання інформації має очевидні погрішності. Вони полягають, перш за все, в неврегульованості нормативними та відомчими актами надання такої інформації, в нерегулярності її отримання. Це веде до того, що постійний аналіз стану законності не здійснюється, а отримана інформація від випадку до випадку використовується лише як підстава для проведення разових перевірок виконання бюджетного законодавства.

З метою удосконалення аналізу стану законності на цьому напрямку нагляду, прокурору доцільно розробити вказівку відповідно до вимог ст.8 Закону України “Про прокуратуру” щодо надання необхідної для прокуратури інформації, яка б забезпечувала своєчасний її збір, аналіз та систематизацію.

Від місцевих органів влади та самоврядування, керівників місцевих державних адміністрацій, державного казначейства прокурор отримує інформацію:

1.Про формування бюджету, зокрема, за рахунок яких надходжень планувалося його сформувати (податків і платежів, відрахувань, фондів, в т.ч. спеціальних, фінансової допомоги, інвестицій, реалізації майна, плати за оренду та інших джерел), які фактично надходження поступали.

2.Про затверджену дохідну та розхідну частину бюджетів всіх рівнів у розрізі затверджених кошторисів. Рішення з цих питань приймаються у відповідності до п.п.23-29, 35 ч.1 ст.26, п.2 ч.2 ст.26, 61-64 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, п.3 ч.1 ст.13 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 9.04.99р № 586-ХІУ та ст.ст.19 і 77 Бюджетного кодексу України.

3.Про виконання державного бюджету та бюджетів нижчих рівнів згідно прийнятих рішень та затверджених кошторисів, в тому числі по строках їх виконання. Оперативна, місячна, квартальна та річна звітність про виконання держаного та місцевих бюджетів передбачена ст.ст.58-61,80 Бюджетного кодексу України і є у виконавчих органах відповідних рад та місцевих держаних адміністраціях. Розпорядники бюджетних коштів складають і подають детальні звіти про виконання бюджетів, що містять бухгалтерські баланси, дані про виконання кошторисів, результати діяльності та іншу інформацію, як це вимагає ст.80 Кодексу.

4.Про внесені зміни у бюджет та кошториси, які вчинюються у відповідності до ч.7 ст.78 Кодексу. Необхідно зажадати матеріали, що підтверджують причини внесення цих змін, в тому числі висновки місцевих фінансових органів про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду відповідного бюджету. Чи були ці зміни затверджені у встановленому порядку?

Як приклад, головою районної ради Олександрійського району Донецької області було видано розпорядження про виділення за рахунок передбачених бюджетом асигнувань на утримання Центральної районної лікарні додаткових коштів Золотопрудській та Степанівській сільським радам без повернення, чим було порушені ст.65 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та ст.ст.74 та 78 Бюджетного кодексу. На це розпорядження прокурором було принесено протест.

5.Про витрати на річні та довгострокові програми (наприклад, щодо боротьби з наркоманією, туберкульозом, епідеміями, економічного розвитку села, проведення ремонтно-будівельних робіт у комунальній сфері, дорожньому господарстві та інші), які фінансувалися та фінансуються за рахунок бюджетних коштів (республіканського, обласного, місцевих бюджетів).

6.Про списання коштів бюджету та за рішеннями яких державних органів воно проведено. Відповідно до вимог ст.25 Кодексу безспірне списання коштів бюджету з рахунків здійснюється за рішенням державного органу, якій мав право на його застосування. Списання не допускається в рахунок погашення відповідних зобов’язань бюджетних установ, з вини яких вони виникли.

7.Про підприємства, організації і установи, а також про окрему їх діяльність (як приклад, виробництво необхідних дитячих товарів, надання окремих послуг, виконання ремонтно-будівельних робіт та інше), які фінансуються за рахунок коштів бюджетів, в якому обсязі, скільки коштів у дійсності перераховано на їх рахунки, чи використані ці кошти згідно затвердженого кошторису та за цільовим призначення;

8.Про фінансування з державного бюджету діяльності суб’єктів господарювання при наявності у останніх боргів до бюджету, про надання кредитів або фінансової допомоги комерційним структурам, громадянам з бюджету, хто робив висновок про необхідність надання коштів на ці цілі та відповідність рішень з цих питань чинному законодавству. Коли повернуті кредити, чи сплачені відсотки за користуваннями;

Розділом 5 Бюджетного Кодексу України регламентовані повноважен­ня органів, які зобов'язані здійснювати контроль за дотриманням бюджет­ного законодавства. Перевірки, як правило, прово­дяться на рівні місцевого бюджету, можливе залучення фахівців: Державного казначейства та контрольно-ревіз­ійної служби,фінансові управління.

При цьому повинні бути виконані вимоги ст.ст.75-77 Кодексу щодо порядку складання проектів вказаних бюджетів, прийняття проектів рішень про місцевий бюджет та матеріалів, що додаються до них, а також процедури затвердження вказаних бюджетів.

Бюджетні запити повинні містити всю достовірну інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, відповідати меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. До проектів рішень про місцевий бюджет повинні бути додані необхідні матеріали (пояснювальні записки, фінансово-економічні розрахунки, пропозиції та показники), на підставі яких в подальшому приймаються остаточні рішення про затвердження бюджету, як цього вимагають вказані вище статті Кодексу.

Від казначейства слід витребувати дані: на яку суму профінансовані роботи, послуги з бюджету, утримання бюджетних установ та організацій, скільки відмовлено у проведенні платежів з бюджету (за якими договорами, якім підприємствам, організаціям, на яку суму та причини).

Інформацію про стан законності у бюджетній сфері можна отримати від органів статистики та державного контролю, а також з повідомлень у засобах масової інформації, із заяв і скарг громадян, громадських організацій та з інших джерел. Це дані: про виконання бюджету (скільки коштів виділено з бюджету, скільки витрачено, яка дебіторська та кредиторська заборгованість є у об’єкту фінансування з бюджету, причини її утворення.

Аналіз стану законності в бюджетній сфері включає до себе ряд послідовних складових частин:

- оцінка отриманих даних по окремим критеріям. Перш за все, вона робиться з точки зору тяжкості та суспільно небезпечності правопорушень, про які йдеться в інформації, нанесеної державним інтересам та громадянам шкоди. Така оцінка необхідна для прийняття невідкладних заходів щодо усунення правопорушень та запобігти протиправні дії.

- систематизація отриманої інформації по видах порушень бюджетного законодавства (наприклад, порушення при формуванні бюджету, зокрема, надання пільг або розстрочки і звільнення від обов’язкових платежів, при розподілі, використанні бюджетних коштів, в тому числі, нераціональне їх використання, розкрадання, розбазарювання тощо).

- систематизація інформації про стан виконання законів, які регулюють питання поповнення бюджету та використання його в окремих галузях господарювання та конкретними підприємствами, організаціями і установами всіх форм власності.

За наслідками систематизації та аналізу стану законності, узагальнення матеріалів перевірок спеціалістів, правоохоронних органів та прокуратури з цих питань, вивчення правозастосовної практики та її результативності, потрібностей укріплення законності у регіоні та на піднаглядових об’єктах, а також іншої інформації та повідомлень про правопорушення в цій сфері починається другий етап організації роботи по здійсненню нагляду за додержанням бюджетного законодавства – планування.

Для успішного вирішення завдань, які стоять перед прокуратурою, з урахуванням аналізу стану законності, даних про вчинення більш небезпечних правопорушень у бюджетній сфері або про розповсюдженість порушень окремих норм бюджетного законодавства, прокурору потрібно, перш за все, визначитися, на яких питаннях з нагляду за додержанням бюджетного законодавства необхідно зосередити свою увагу.

Зокрема вирішити питання:

1.За додержанням якого законодавчого акту або правовій норми, які регулюють питання бюджету, в тому числі щодо його поповнення, формування і використання, необхідно організувати наглядову діяльність та провести наглядову перевірку;

2.За яким з контролюючих органів необхідно здійснити нагляд за додержання ним бюджетного законодавства в регіоні щодо виконання функцій з контролю та провести перевірку його діяльності з вказаних питань;

3. За додержання якого з органів влади, його підрозділів та підпорядкованих йому організацій і установ з питань виконання ними бюджетного законодавства та забезпечення ними контролю за його виконанням у закріпленому регіону (область, район, селище), а також у відповідних галузях господарювання;

 

4.На яких із суб’єктів господарювання (підприємстві, організації, установі незалежно від форми власності) в регіоні (області, місті, районі і інші) та якої із галузей, пов’язаних з поповненням і використанням бюджетних коштів, необхідно провести наглядову перевірку.