К регулированию миграции и преступности

 

§ 1. Современное иммиграционное законодательство

 

Как уже упоминалось выше, проблеме незаконного ввоза мигрантов посвящены Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющий ее Протокол против незаконного ввоза мигрантов. Для достижения поставленных целей Протокол определяет порядок уголовного преследования мигрантов; законодательные меры по криминализации установленных ст. 6 Протокола умышленных миграционных деяний; меры противодействия незаконному ввозу мигрантов по морю; защитительные меры, принимаемые в отношении иностранных судов; способы и формы сотрудничества государств-участников в деле противодействия незаконной миграции; комплекс мер пограничного контроля и т.п.

Обратимся далее к национальному законодательству рассматриваемых в этой главе государств.

Проблема незаконного въезда мигрантов особенно остро проявляется в Германии, являющейся из стран континентальной Европы наиболее привлекательным для мигрантов государством. В связи с этим, на наш взгляд, интерес представляет законодательная база этой страны в миграционной сфере. Перейдем к анализу ныне действующих в Германии нормативных актов, регулирующих въезд и положение мигрантов, - Закону о пребывании иностранцев на территории Германии от 30 июля 2004 года, ныне действующему в редакции от 25 февраля 2008 года на базе директив ЕС, и Закону о миграции высококвалифицированных специалистов от 20 декабря 2008 года.

Изыски германской законодательной техники привели к тому, что в Закон о противодействии и ограничении миграции и регулировании пребывания и интеграции граждан Евросоюза и иностранцев от 30 июля 2004 года, громко названный в подзаголовке Законом о миграции (Zuwanderungsgesetz), включены в качестве его частей два полных закона: Закон о пребывании, доходной деятельности и интеграции иностранцев на территории ФРГ (Aufenthaltgesetz) и Закон о праве свободного передвижения и повсеместного проживания граждан Европейского союза на территории Германии (Freizugigkeitsgesetz/EU) и изменения к еще по меньшей мере восьми законам, имеющим то или иное отношение к миграции, в частности: закону о процедуре получения политического убежища, закону о гражданстве, федеральному закону об изгнанниках, закону о правовом положении иностранцев-апатридов в ФРГ, закону о соискателях права политического убежища в Германии, третьей части Социального кодекса Германии и пр.

Почему германский законодатель применил такой прием юридической техники, нам неизвестно, но определенные трудности в пользовании данным законодательством, тем более для иностранцев, не всегда искушенных в тонкостях немецкого языка, он вызвал (не мог не вызвать).

Первый из этих законов - Закон о пребывании иностранцев на территории Германии (Aufenthaltgesetz, его полное название: Закон о пребывании, трудовой оплачиваемой деятельности и интеграции иностранцев на территории ФРГ) в самом начале - в § 1 провозглашает, что данный Закон служит цели противостояния и ограничения притока иностранцев в Федеративную Республику Германия. С другой стороны, там же говорится, что он делает возможной и формирует миграцию в страну с учетом ее способности к принятию и интеграции определенного числа мигрантов, а равно с учетом экономических интересов и политики Германии в сфере рынка рабочей силы. Одновременно Закон служит выполнению Германией ее "гуманитарных" обязательств. Другими словами, он регулирует въезд, пребывание и интеграцию иностранцев в Германии, "не затрагивая положения других законов".

В частности, он не касается иностранцев следующих категорий:

- чей правовой статус урегулирован в Законе о всеобщей свободе передвижения граждан Европейского союза;

- которые в силу § 18 - 20 германского Закона о судоустройстве не подлежит германской юрисдикции;

- поскольку они в силу международных договоров о дипломатическом и консульском обороте и о деятельности международных организаций и учреждений освобождены от ограничений по иммиграции, а равно от обязанности указывать свое местопребывание ведомству по делам иностранцев.

Рассматриваемый Закон содержит уголовно-правовые нормы за деяния, связанные с нарушением или неисполнением его норм.

Другим законом, имеющим весьма важное значение для регулирования потоков миграции в Германию, является Закон от 20 декабря 2008 года - Закон о регулировании трудовой миграции (Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz). Так закон назван в подзаголовке (по немецкой традиции сокращения названий), а полное его название звучит так: Закон об адекватном рынку труда регулировании миграции высококвалифицированных специалистов и об изменении других законоположений, касающихся пребывания в стране иностранцев.

Данный Закон знаменует определенную корректировку миграционной политики Германии, изнывающей под бременем обычной миграции и осознавшей, что в данный момент ее в гораздо большей степени интересует миграция в страну высококвалифицированных специалистов (Hochqualifizierter). В частности, данный Закон включил в Закон о пребывании иностранцев новую норму § 18а "Разрешение на пребывание в стране квалифицированного мигранта с целью занятия постоянной доходной деятельностью". Если быть точным, то речь идет в данной статье не просто о мигранте, а о мигранте с приемлемой репутацией (Geduldet). В силу § 18а такому иностранцу может быть выдано разрешение на пребывание для реализации профессиональной квалификации по соответствующей профессии (занятию), если федеральное агентство по труду дает на это свое согласие, а иностранец:

1) в пределах федеральной территории:

а) завершил квалификационное профессиональное образование по признанной государством или сравнительно регулируемой образовательной дисциплине или вузовскому обучению; либо

б) по окончании признанной государством или германской по сути высшей школы или сравнимой с ней по уровню иностранной высшей школы в течение двух лет непрерывно занимался приобретенной в вузе профессией; либо

в) как профессиональная рабочая сила в течение трех лет непрерывно занимался профессией, которая предполагает наличие квалифицированного профессионального образования и в течение последнего года перед обращением за получением разрешения на пребывание (вида на жительство) не получал общественные средства на содержание членов своей семьи или иных своих иждивенцев, за исключением средств на покрытие расходов по оплате места в общежитии и обогрева жилища; и

2) имеет в своем распоряжении достаточное жилое помещение;

3) имеет достаточные познания в немецком языке;

4) не допускал умышленного обмана ведомства по делам иностранцев по обстоятельствам, относящимся к получению разрешения на пребывание;

5) ведомственные мероприятия в связи с окончанием срока пребывания в стране умышленно не затягивал и не препятствовал им;

6) не имел никакого отношения к экстремистским или террористическим организациям и не поддерживал их;

7) никогда не был осужден за совершенное на территории ФРГ умышленное преступление, причем штрафы в целом до 50 дневных ставок или до 90 дневных ставок за преступления, которые в силу Закона о пребывании иностранцев или Закона о предоставлении политического убежища могут быть совершены только иностранцами, принципиально в расчет не принимаются.

Как видим, последние два условия тесно связаны с вопросами уголовной ответственности за серьезные преступления и в целом направлены на выяснение вопроса о том, насколько корректен тот или иной мигрант по отношению к существующим в уголовном праве Германии запретам и к германскому правовому государству в целом. Остальные изменения носят по преимуществу технический характер.

Касаясь действующего иммиграционного законодательства, позволим себе маленькое пояснение: термин "иммиграционное законодательство" означает совокупность норм, регулирующих предпосылки и порядок въезда на территорию какого-либо государства лиц, не являющихся гражданами данного государства, то есть иностранцев. На немецком языке данный термин звучит как "Auslanderrecht".

Очевидно, попытка буквально перевести этот термин привела к тому, что ряд адвокатов и лиц, выдающих себя за таковых, используют в своих статьях на эту тему и рекламе своих услуг термины "право иностранцев", "права иностранцев" или "иностранное право". Термином "право иностранцев" или "права иностранцев" можно обозначать субъективные права иностранцев, проживающих на территории Германии, то есть практически все права, которые имеют граждане Германии (например, право на свободу вероисповедания, право на неприкосновенность жилища и т.д.), за исключением права свободно въезжать на территорию Германии и в определенных случаях права свободно выбирать место жительства и еще некоторых ограничений. Использование термина "иностранное право" свидетельствует о юридической неосведомленности автора, поскольку данным термином обозначают правовую систему какого-либо иного государства либо же совокупность правовых систем иных государств (не Германии), но никак не нормы, регулирующие порядок и условия въезда и пребывания иностранцев на территории Германии.

Актуальное немецкое иммиграционное законодательство (Закон о пребывании иностранцев) ныне знает только два вида разрешений на въезд и пребывание на территории Германии (Aufenthaltstitel): разрешение на нахождение (Aufenthaltserlaubnis) согласно § 7 Закона о пребывании иностранцев и вид на жительство (Niederlassungserlaubnis) согласно § 9 этого же Закона. В § 4 данного Закона называется в качестве разрешения на нахождение иностранца в Германии еще и виза. С материально-правовой точки зрения речь идет, однако, об одном из двух вышеназванных видов разрешения.

Таким образом, вместо ранее существовавших четырех видов разрешений закон предусматривает лишь два вида, однако при этом разрешение на нахождение (Aufenthaltserlaubnis) выдается с различным целевым назначением (§ 16 - 27). Как и прежнее законодательство, ныне действующие нормы разграничивают случаи свободного въезда на территорию Германии и случаи, при которых въезд иностранцев свободен только при наличии соответствующего разрешения (§ 4 Abs. 1). В этой связи иностранцы делятся на так называемых "позитивных" и "негативных" в зависимости от гражданства.

Неизменной осталась обязанность иностранца, желающего оказаться на территории Германии, иметь в наличии паспорт. Однако из этого правила имеются исключения, тогда как ранее действовавшее законодательство предусматривало обязательный отказ в выдаче разрешения на пребывание при отсутствии паспорта. Под паспортом понимается документ, удостоверяющий личность и управомочивающий эту личность к возвращению в другое государство. Кроме того, срок действия разрешения на пребывание не может превышать срока действия паспорта иностранца.

Следующей основной предпосылкой выдачи разрешения на пребывание является наличие гарантий обеспечения необходимого жизненного уровня (Sicherung des Lebensunterhaltes - п. 1 части первой § 5). В то же время существуют ситуации, при которых отсутствие таких гарантий не препятствует получению разрешения на пребывание (так, например, факт получения социальной помощи лицом - гражданином Германии не препятствует получению его супругом разрешения на пребывание в Германии). При применении указанной нормы важно не фактическое получение социальной помощи, а прогноз на будущее. Учитывается также и наличие достаточной медицинской страховки. Расчет производится на основании действующих нормативов социальной помощи. При этом ведомство по делам иностранцев учитывает наличие обязательств третьих лиц по содержанию претендента на получение разрешения (решение Федерального административного суда, опубликовано в NVwZ, 1999, 779).

Уже упомянутые ранее "позитивные" иностранцы (п. 1 части второй § 5 Закона о пребывании иностранцев) вправе находиться на территории Германии без разрешения на пребывание, если срок пребывания не превышает трех месяцев и иностранец не занимается деятельностью, направленной на извлечение дохода (трудовой или предпринимательской деятельностью). В отличие от ранее действовавшего законодательства, решающими являются объективные критерии, а не субъективные намерения иностранца (решение Высшего административного суда Бремена, InfAuslR 1995, 107).

"Негативные" иностранцы могут въезжать на территорию Германии только при наличии соответствующего разрешения (п. 2 части второй § 5 Закона о пребывании иностранцев). Как и прежде, действует принцип целевого использования выданного разрешения: так, въезд на основании обычной визы с целью долговременного проживания на территории Германии является основанием для отказа в выдаче разрешения на пребывание на территории Германии (п. 2 части второй § 5 Закона о пребывании иностранцев). Данное положение преследует, прежде всего, цель контролировать въезд иностранцев в рамках предусмотренной законом процедуры и управлять этим процессом. Кроме того, данное положение призвано исключить выдачу виз в тех случаях, когда въезд для преследуемой цели в принципе не разрешен законодательством.

С 1 января 2002 года в иммиграционное законодательство было введено положение, позволяющее в целях борьбы с терроризмом отказывать иностранцам в получении разрешения на пребывание (часть четвертая § 5 Закона о пребывании иностранцев). Собственно, сам закон говорит о наличии у претендента оснований для высылки из страны в силу п. 5 § 54 данного Закона, а уж сама эта норма гласит, что если при расследовании установлены факты, подтверждающие принадлежность в настоящем или прошлом к объединению, которое поддерживает терроризм, или субъект лично поддерживает либо поддерживал такое объединение, "что обосновывает его нынешнюю опасность для ФРГ". Так что для отказа в выдаче разрешения необходимо наличие фактов, подтверждающих причастность претендента к террористическим организациям. Простое подозрение не является достаточным основанием для отказа в разрешении.

Как уже было упомянуто, действующее законодательство знает только два вида разрешений на пребывание. Взамен разрешения на пребывание (Aufenthaltserlaubnis) может быть при наличии определенных предпосылок выдан вид на жительство (Niederlassungserlaubnis). Исключение составляют случаи, когда цель, с которой было выдано разрешение, допускает только временное пребывание на территории Германии (часть вторая § 8). Закон разрешает выдачу вида на жительство с самого начала пребывания иностранца на территории Германии только для высококвалифицированных специалистов. По основному правилу выдача вида на жительство допускается при наличии у претендента в течение пяти лет разрешения на пребывание. Ранее действовавшее законодательство допускало предоставление вида на жительство при наличии у претендента такого разрешения в течение не менее восьми лет. Для лиц, признанных беженцами, достаточно наличие разрешения в течение трех лет (часть третья § 26). Лицам, получившим разрешение на пребывание в Германии из гуманитарных соображений, достаточно иметь такое разрешение на пребывание в течение семи лет.

Правила выдачи вида на жительство были несколько ужесточены в отношении обеспечения жизненного уровня мигрантов в старости. Согласно п. 3 части второй § 9 Закона о пребывании иностранцев приобретение вида на жительство возможно только при условии уплаты заявителем в течение не менее 60 месяцев взносов в систему обязательного государственного пенсионного страхования. Поскольку указанные взносы вносятся в обязательном порядке только наемными работниками, указанное правило означает не что иное, как необходимость для претендента на получение вида на жительство отработать в качестве наемного работника на территории Германии не менее пяти лет. В этой связи на практике выходом из ситуации - при наличии необходимых предпосылок - может являться получение гражданства (Einburgerung), поскольку данная процедура не предусматривает необходимости уплаты взносов в систему пенсионного страхования (часть первая § 10 Закона о гражданстве). Указанное не распространяется на тех, кто просит политического убежища, и на беженцев (Asylberechtigte und Fluchtlinge).

Кроме того, вид на жительство выдается обоим супругам, если пенсионные взносы уплачивались в течение пяти лет хотя бы одним из них. Указанная предпосылка не должна соблюдаться лицами, получающими школьное или профессиональное образование, а также лицами, не способными к выполнению данного условия вследствие физического или психического заболевания (часть вторая § 9 Закона).

Предпосылкой описанного получения германского гражданства явилась норма § 85 германского Закона об иностранцах о том, что взрослый человек, достигший 23 лет от роду и ходатайствующий о получении германского гражданства, должен устранить всякие сомнения в том, что он сможет содержать себя и свою семью без социальной помощи или пособия по безработице. Кроме того, он должен показать удовлетворительное владение немецким языком и не быть виновным в каком-либо преступлении. Если далее принять во внимание, что получение германского гражданства возможно не раньше чем через восемь лет пребывания в Германии, ясно, что комбинация этих разных условий ведет к тому, что фактически только хорошо социально интегрированные иностранцы получают германское гражданство.

Следующим условием получения вида на жительство является отсутствие у претендента непогашенных судимостей за совершенные уголовные преступления. При этом совершение незначительных преступлений не является препятствием для получения вида на жительство (п. 4 части второй § 9 Закона о пребывании иностранцев). При этом ходатай о выдаче постоянного разрешения на пребывание должен доказать наличие у него или его супруга разрешения на работу по найму. Лица, работающие самостоятельно, обязаны доказать наличие соответствующего разрешения в виде лицензии (п. 6 части второй § 9 Закона о пребывании иностранцев). Это условие важно в особенности для врачей, зубных врачей, ветеринаров, аптекарей и лиц других "свободных" профессий (Freiberufler).

Законодательство требует также достаточного владения немецким языком (п. 7 части третьей § 9 Закона о пребывании иностранцев), а также знания основных положений общественной и правовой системы Германии. При этом для доказывания наличия таких знаний достаточно предъявления документа об окончании интеграционного языкового курса.

Иммиграционным законодательством подробно урегулированы вопросы прекращения действия разрешения на пребывание. К ним относятся: прекращение за истечением срока действия (п. 1 части первой § 51 Закона о пребывании иностранцев), наступления пресекательного условия (п. 2 части первой § 51 того же Закона), отзыв разрешения (Rucknahme, Widerruf - п. п. 3, 4 части первой § 51 данного Закона), высылка (Ausweisung, § 53 - 56), добровольный выезд иностранца на постоянное место жительства за пределы Германии по непредвиденным срочным обстоятельствам (п. 6 части первой § 51), а также подача заявления на признание беженцем после получения вида на жительство. Кроме того, существует возможность отзыва разрешения согласно § 48 Закона об административном производстве, если предпосылки для получения разрешения на пребывание изначально отсутствовали. Особенно часто указанная норма применяется при наличии подозрений в "фиктивности" брака, заключенного бывшим иностранцем с немецкой гражданкой.

Приняв Закон об иммиграции (Zuwanderungsgesetz), вошедший в силу 1 января 2005 года, Федеративная Республика Германия начала признавать тот факт, что является иммиграционной страной. Упрощена возможность трудовой и предпринимательской деятельности, политика в отношении беженцев приведена в соответствие с европейскими нормами, а вновь прибывшим в страну иммигрантам впервые гарантирована конкретная помощь в интеграции.

Закон состоит из 15 статей. Часть статей содержит новые законы, в ряде из них изменено ранее действовавшее законодательство. Основное значение имеет статья 1 Закона об иммиграции, которая включает в себя Закон о пребывании иностранных граждан. Закон о пребывании иностранных граждан в Германии отменяет действовавший Закон о статусе иностранных граждан и регулирует многочисленные вопросы, касающиеся пребывания иностранцев и их прав в Германии. В частности, Закон решил ряд вопросов, касающихся уголовной ответственности мигрантов за совершаемые преступления. Так, введены серьезные штрафные санкции в отношении лиц, отказывающихся посещать обязательные курсы по интеграции. Тем самым усиливается контроль властей за внедрением мигрантом в германское общество, за их интеграцией. При подаче мигрантом заявки на продление срока его пребывания в стране иммиграционные службы будут проверять исполнение тем или иным соискателем требований по посещению обязательных курсов по интеграции. Если выяснится, что соискатель саботировал посещение таких курсов, ему должно быть отказано в продлении срока его нахождения в Германии. Надо признать, что подобное манкирование посещением этих курсов со стороны мигрантов встречается не так уж редко. По данным Федерального ведомства по делам мигрантов и беженцев, почти 20% мигрантов, в отношении которых посещение курсов по интеграции было признано обязательным, так и не приступили к занятиям. Еще 10% не закончили начатого обучения.

Со своей стороны, оппозиция в лице партии "зеленых" подвергла критике указанные меры, сочтя их малоэффективными. Секретарь партии "зеленых" в германском бундестаге Фолькер Бек назвал ужесточение контроля над прохождением мигрантами курсов по интеграции "отвлекающим маневром" правительства ради сокрытия того обстоятельство, что в это же время правительство урезало финансирование этих курсов.

Другие важные положения приведены в статье 2 Закона об иммиграции, содержащей новый Закон о свободном передвижении и повсеместном проживании граждан Европейского союза. Этот Закон заменяет собой ранее действовавший Закон о пребывании в Европейском экономическом сообществе (ЕЭС). Статья 3 регулирует изменения в порядке рассмотрения дел по предоставлению политического убежища. Многие отдельные положения Закона требовали дополнительного урегулирования в форме правительственных распоряжений.

Пребывание в Германии поставлено рассматриваемым Законом в прямую зависимость от цели пребывания. Мигрант может получить разрешение на пребывание: а) с целью въезда на территорию Германии; б) в целях обучения (например, учебы в высшем учебном заведении или изучения языка - см. раздел I, п. 5 Закона; в) с целью трудовой деятельности (это касается как предпринимателей и лиц свободных профессий, так и работающих по найму); г) на основании международного права, по гуманитарным или политическим причинам (например, в качестве беженца); д) по семейным причинам (например, приезд супругов и детей в рамках воссоединения семей); е) на основании предписанных законом особых прав на пребывание (например, права на возвращение в страну для иностранцев, проживавших в Германии в несовершеннолетнем возрасте).

В обоснованных случаях иностранцу может быть выдано разрешение на пребывание в стране для достижения другой цели, помимо вышеназванных.

Закон предусматривает следующие виды разрешений на пребывание в Германии:

а) виза, которая существует в форме шенгенской визы для транзитного проезда или кратковременного пребывания на срок до трех месяцев. Эта виза выдается по условиям Шенгенского соглашения. При наличии шенгенской визы разрешается находиться в рамках срока ее действия с туристскими целями в следующих шенгенских странах: Бельгии, Дании, Германии, Финляндии, Франции, Греции, Исландии, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Австрии, Португалии, Швеции и Испании. Для долговременного пребывания необходимо иметь визу для Германии, заявление на получение которой иностранец может подать у себя на родине в зарубежном представительстве Германии;

б) разрешение на пребывание (Aufenthaltserlaubnis) ограничено по сроку и выдается для пребывания в стране в определенных целях. Срок пребывания определяется соответствующей целью. При определенных обстоятельствах такое разрешение на пребывание дает право на работу;

в) постоянный вид на жительство (Niederlassungserlaubnis) выдается бессрочно и включает в себя право на работу. Он не ограничен по срокам и местонахождению и не содержит дополнительных требований за исключением того, что при определенных условиях может быть запрещена или ограничена политическая деятельность лицу, получающему данный вид разрешения на пребывание.

Наряду с тремя вышеуказанными документами, разрешающими пребывание в Германии, действуют, как и прежде, позволение на пребывание (Aufenthaltsgestattung) для лиц, просящих о предоставлении политического убежища на период рассмотрения их ходатайства, и удостоверение об отсрочке высылки из страны (Duldung). Последнее вообще не является по сути разрешением на пребывание, а представляет собой лишь одностороннее заявление отдела виз и регистраций иностранных граждан (Auslanderbehorde) о временной отсрочке высылки из страны. Обладатели такого удостоверения по-прежнему обязаны покинуть страну по истечении срока отсрочки. В случае выезда из страны они не имеют права на возвращение в Германию.

Граждане Европейского союза, обладающие правом свободного передвижения и повсеместного проживания, получают в административном порядке свидетельство о праве пребывания. Членам семей граждан Европейского союза, обладающих правом свободного передвижения и повсеместного проживания, которые сами не являются гражданами Европейского союза, выдается в административном порядке разрешение на пребывание в пределах территории Европейского союза.

Среди общих условий получения документа, разрешающего пребывание в стране, доминирует одно: пребывание ходатайствующего лица в стране не должно противоречить или угрожать интересам Федеративной Республики Германия.

Действуя по популистским рецептам, партия "зеленых" выступает с требованиями ускорить процесс натурализации мигрантов, предоставив им возможность получить германское гражданство не по истечении восьми лет пребывания в стране, а по истечении шести лет. Более того, они требуют предоставить мигрантам пенсионного возраста германское гражданство независимо от знания немецкого языка и прохождения введенного несколько лет назад теста на знание страны.

Иммиграционное законодательство Королевства Испания по своей модели отличается от германской. В Конституции Испании закреплено, что вопросы миграционной политики страны являются предметами совместного ведения государства и 17 автономных сообществ (ramunidad autonoma). Статья 149 (подп. 2 п. 1) Конституции Испании подтверждает юрисдикцию государства и автономных сообществ в области гражданства, миграции, установления и изменения визового режима, а также права убежища. При этом регионы могут оказывать влияние на принятие того или иного решения, уполномочены создавать региональные министерства по вопросам миграции для содействия наиболее полной интеграции иностранцев, устанавливать объем предоставляемых иностранцам на региональном уровне социальных прав и медицинской помощи. В рамках своих полномочий регионы принимают собственные стратегические планы интеграции, например, такой план интеграции и иммиграции в 2004 - 2007 годах был принят в Арагоне (Plan Integral para la Inmigracion en Aragon); в 2009 - 2012 годах - в Андалузии (Plan Integral para la Inmigracion en Andalucia) и других регионах.

Помимо Конституции Испании, миграционная политика страны регулируется также Законом об иностранцах <1>.

--------------------------------

<1> Ley Organica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espana y su integracion social, tras su reforma por Ley Organica 2/2009. (Королевский указ 557/2011 от 20 апреля, в соответствии с которым принимается регламент Конституционного закона 4/2000, о правах и свободах иностранцев в Испании и общественной интеграции, вслед за его реформой Конституционным законом 2/2009).

 

Этот Закон (гл. I) вводит новые правила получения разрешения на возвращение (autorizacion de regreso), регулирует процесс выполнения обязательного самостоятельного возвращения иностранца (salidas obligatorias) и возврат его в свою страну на границе Испании (devoluciones), а также предусматривает срок давности этих мер административного характера.

Глава III, касающаяся правил пребывания в Испании иностранных граждан (situacion de estancia), вводит новшества относительно общеевропейского законодательства и регулирует вопросы пребывания в Испании в связи с учебой, исследовательской работой, профессиональной подготовкой, программами обмена учащимися и студентами, нерабочими практиками или программами волонтерской работы. Закон предусматривает возможность продления срока пребывания по учебным причинам и другой индивидуальной деятельности.

Глава IV данного Закона содержит нововведения, касающиеся различных видов проживания в стране (situackin de residencia); устанавливает требования, предъявляемые к иностранному гражданину, желающему оформить вид на жительство без права на работу, требования, в том числе экономического характера (residencia no lucrativa). То же самое оговаривается для мигрантов, желающих воссоединить членов своей семьи в Испании. Процесс воссоединения семьи предполагает, что членами семьи могут считаться не только лица, состоящие в браке, но и не зарегистрировавшие свой брак пары (parejas de hecho), и предоставляет возможность для воссоединенных членов семьи, независимо от вида на жительство.

Закон устанавливает требования, касающиеся возможности иностранца работать в Испании, в том числе требования, предъявляемые к работодателю, который должен документально подтвердить свою материальную состоятельность; урегулирован также момент вступления в силу вида на жительство с правом работы только после регистрации иностранного работника, правом на работу по "трудовой оседлости" (arraigo laboral).

Иностранные родители несовершеннолетних детей-испанцев получают с принятием данного Закона вид на жительство с правом работы не на основании общественной оседлости (arraigo social), а по семейной оседлости (arraigo familiar).

Для жертв гендерного или семейного насилия, признанных таковыми в судебном порядке и находящихся в Испании нелегально, закон предусматривает оформление вида на жительство с правом работы сроком на пять лет. На время судебного расследования оформляется временный вид на жительство. Такая же возможность легализовать свое положение в Испании предусмотрена для лиц, пострадавших от торговли людьми с целью их сексуальной эксплуатации.

Глава VI Закона вводит два порядка оформления проживания в стран: путем использования карточки резидента-долгожителя (residencia de larga durackin) и карточки резидента-долгожителя Европейского сообщества (larga duracton UE), что облегчает передвижение иностранных работников по Европе в поисках работы.

Наконец, Закон (гл. XI) содержит положения, направленные на улучшение положения несовершеннолетних иностранных граждан, находящихся в Испании как с родителями, так и без них. Впервые на законодательном уровне урегулирован процесс репатриации детей и определения перехода от несовершеннолетия к совершеннолетию и введены новые правила по ведению реестра несовершеннолетних иностранных граждан, находящихся в Испании без родителей.

Закон содержит подробные правила относительно оформления документов иностранных граждан, дающих им право проживать и работать в Испании, а также процесс добровольного возвращения в свои страны (retorno voluntario) с соответствующей сдачей карточки резидента испанским властям.

В Закон об иностранцах 2000 года в 2009 и в 2011 годах были внесены существенные изменения и дополнения. Однако эти изменения и дополнения не поменяли самой структуры закона. По-прежнему, в ст. ст. 1 - 2 определяются цели и существо данного Закона; ст. ст. 3 - 24 устанавливают права и свободы иностранцев; ст. ст. 25 - 49 определяют основы того или иного режима пребывания иностранцев на территории государства, ст. ст. 50 - 66 - особенности правового урегулирования случаев нарушения правового режима иностранцами, то есть санкции; а ст. ст. 67 - 72 - специфику и порядок внесения изменений и дополнений в данный правовой акт.

По существу, реформа Закона 2009 года коснулась следующих аспектов:

- управления миграционными процессами. В Закон были внесены изменения в части уточнения критериев, в соответствии с которыми выделяются различные группы иностранцев и определяется их правовой статус, а также в части давно обсуждавшихся упрощенных правил въезда в страну для высококвалифицированных специалистов и студентов в соответствии с требованиями, установленными Директивами ЕС - 2004/38/ЕС12 и 2003/109/ЕС13. Так, согласно абз. 1 ст. 41 Закона об иностранцах, иностранные специалисты и исследователи, имеющие приглашение работодателя (организации) и (или) приезжающие в рамках государственных соглашений, получают законные основания для пребывания в стране, причем ответственность за соблюдение всех условий Закона об иностранцах возлагается на принимающую сторону. Студенты в соответствии с абз. 2 ст. 33 указанного Закона получают вид на жительство за весь период обучения в стране;

- прав и свобод иностранцев. Статья 13 (п. 1) Конституции Испании гарантирует иностранцам права и свободы, закрепленные как в самой Конституции Испании, так и в международном праве и международных договорах. При этом ограничения прав иностранцев, закрепленные в международном (европейском) праве, равно как и в международных договорах, на национальном уровне также допустимы. Согласно решению Конституционного суда, недопустимы лишь ограничения jus naturale - естественных прав человека.

В контексте решений Конституционного суда Испании свобода объединений, свобода собраний и свобода проведения демонстраций для иностранцев (независимо от их статуса - легального или нелегального) получили новое толкование, как и право нелегальных мигрантов на забастовки (ст. ст. 7.1, 8, 11 Закона 2000 года). В ст. 22 этого же Закона урегулировано право мигрантов (в том числе и нелегально находящихся на территории государства) на защиту и представительство. В зависимости от финансового положения иностранца государству вменяется в обязанность предоставление ему защиты (представительства), а также услуг переводчика на безвозмездной основе. Статья 6 Закона 2000 года определила возможность предоставления избирательных прав на муниципальном уровне иностранцам, которые являются гражданами государств, предоставляющих подобные права испанским гражданам на своей территории на началах взаимности (в 2008 - 2009 годах Испания подписала значительное количество соглашений о таком сотрудничестве, в том числе с Аргентиной, Колумбией, Новой Зеландией, Перу, Уругваем, Тринидадом и Тобаго, Венесуэлой и др.). Статья 13 Закона об иностранцах предоставляет иностранцам, имеющим вид на жительство или право на длительное пребывание в стране, доступ к государственной программе помощи для оплаты жилья. Кроме того, согласно ст. ст. 15 - 16 Закона о муниципалитетах, каждый иностранный гражданин обязан зарегистрироваться по месту пребывания в муниципалитете, не уведомляя при этом о своем статусе. Данная обязанность вытекает и из ст. 6 Закона об иностранцах;

- воссоединение с семьей как один из путей легальной миграции. Проблема семейной миграции и регулирования ее объемов долгое время являлась одной из наиболее острых для испанских миграционных органов. Статья 17 (п. "d" абз. 1) Закона 2000 г. отныне четко закрепляет, что с целью воссоединения семьи приехать друг к другу могут только супруг (супруга), несовершеннолетние дети и усыновленные (удочеренные) лица - так называемое "ядро семьи". По инициативе министра по делам миграции Селестипо Корбачо Чавеса родители му<