К процессам миграции и преступности

 

§ 1. Современное иммиграционное законодательство

 

Несмотря на существующие объективные различия Великобритании, Австралии, Канады и США, подходы к иммиграционной политике и, следовательно, к формированию иммиграционного законодательства, многое в конечном итоге в законодательстве этих стран совпадает. В первую очередь это вызвано тем огромным влиянием, которое оказало на формирование права этих стран вначале общее, а затем и статутное право Соединенного Королевства. Современный этап развития законодательства стран общего права характеризуется обратным воздействием законодательных подходов Австралии и Канады на право Великобритании. Именно иммиграционное законодательство являет собой яркий пример этого, хотя и во многих других отраслях права такое влияние заметно. Вместе с тем следует отметить, что британское иммиграционное законодательство, безусловно, испытывает на себе влияние и права ЕС, поскольку Британия остается в то же время европейским государством.

Как отмечает ведущий российский эксперт в области миграционного права академик Т.Я. Хабриева <1>, в отличие от моделей, применяемых в других европейских государствах, миграционное законодательство Великобритании (хотя и в значительно меньшей степени, чем в Австралии, Канаде и США) практически не консолидировано, раздроблено и вследствие этого менее стабильно, что особенно стало заметно в последние годы, когда напряженность миграционных потоков значительно усилилась.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 259.

 

Основу современного иммиграционного права Соединенного Королевства образуют следующие законы: Закон об иммиграции 1971 года <1>; Закон об иммиграции 1988 года <2>; Закон об иммиграционных спорах и предоставлении убежища 1993 года <3>; Закон об иммиграции и предоставлении убежища 1996 года <4>; Закон о Специальной комиссии по иммиграционным спорам 1997 года <5>; Закон об иммиграции и предоставлении убежища 1999 года <6>. В начале XXI века к ним добавился целый ряд важных законов, а именно: Закон о гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища 2002 года <7>; Закон об иммиграции (обращение с истцами и другие вопросы) и предоставлении убежища 2004 года <8>; Закон о границах Соединенного Королевства 2007 года <9>, Закон об уголовной юстиции и миграции 2008 года <10>, а также Закон о границах, гражданстве и иммиграции 2009 года <11>. Кроме этого, чрезвычайно важными актами в этой области остаются подзаконные акты, и в первую очередь правила, издаваемые МВД Великобритании.

--------------------------------

<1> Immigration Act 1971.

<2> Immigration Act 1988.

<3> Asylum and Immigration Appeals Act 1993.

<4> Asylum and Immigration Act 1996.

<5> Special Immigration Appeals Commission Act 1997.

<6> Asylum and Immigration Act 1999.

<7> Nationality, Immigration and Asylum Act 2002.

<8> Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc.) Act 2004.

<9> UK Borders Act 2007.

<10> Criminal Justice and Immigration Act 2008.

<11> Borders, Citizenship and Immigration Act 2009.

 

Несмотря на неоднократные изменения и дополнения, а также издание большого числа последующих законодательных актов, Закон об иммиграции 1971 года остается ведущим актом в области регулирования миграционного контроля. Статус британских граждан и иностранцев в этом Законе определяется путем их наделения правом местожительства (right of abode) в Соединенном Королевстве. Первые имеют право местожительства, которое представляет собой совокупность свободы проживания на территории Соединенного Королевства, свободы въезда и свободы выезда (ч. 1 ст. 1). Вторые, не имеющие права местожительства, по Закону имеют возможность получить разрешение на проживание, работу и обустройство на территории Великобритании ("live, work and settle" - ч. 2 ст. 1).

Закон 1971 года учредил три важнейшие характеристики статуса иностранцев: они могут быть допущены на территорию Соединенного Королевства только по индивидуальному разрешительному акту иммиграционного чиновника; пребывание иностранцев, уже находящихся на территории Великобритании на момент принятия Закона 1971 года, также подлежало легализации посредством индивидуального разрешительного акта; въезд и проживание иностранцев может носить либо срочный, либо бессрочный (т.е. необусловленный никаким сроком) характер. Вторая часть закона посвящена вопросам обжалования административных решений иммиграционных властей. Что же касается содержания уголовно-правовых норм, то они сконцентрированы в третьей части Закона, состоящей из 28 статей, регулирующих в том числе и уголовно-процессуальные вопросы.

Следующими важными актами стали Закон об иммиграции 1988 года, внесший дополнения и существенные изменения в Закон 1971 года, и Закон об иммиграционных спорах и предоставлении убежища 1993 года, принятые во исполнение обязательств Великобритании в связи с ратификацией Конвенции о статусе беженцев 1951 года (и дополнительного Протокола к ней 1967 года). Статья 33 Конвенции запрещает изгнание иностранцев государствами - участниками Конвенции на те территории, где существует угроза для их жизни, телесной неприкосновенности или свободы по расовым, религиозным, этническим, социальным или политическим причинам. Как правило, такими территориями являются государства происхождения беженцев. Иностранцы, претендующие на приобретение статуса беженцев, должны доказать, что их страх подвергнуться преследованию по указанным в Конвенции мотивам носит обоснованный характер.

Следующий этап развития иммиграционного законодательства - принятие еще двух актов, а именно Закона об иммиграции и предоставлении убежища 1996 года и Закона о Специальной комиссии по иммиграционным спорам 1997 года. Следует отметить, что в Законе 1996 года прослеживается тенденция к ужесточению иммиграционного контроля путем введения более четкого разграничения статусов иммигранта и беженца. Это означает, что каждому небританцу, желающему получить допуск на территорию Соединенного Королевства, в принципе открыт либо путь иммигранта, либо путь беженца, которые стали пересекаться все реже и реже.

Закон о предоставлении убежища и иммиграции 1999 года, представляющий собой радикальную редакцию Закона об иммиграции 1971 года, разграничил два правовых режима для лиц, не имеющих британского гражданства: режим индивидуального права на въезд, который основан на реальном разрешительном акте иммиграционных властей, и режим индивидуального права на проживание в Соединенном Королевстве, также основанный на специальном разрешительном акте иммиграционных властей для лиц, уже находящихся на территории Соединенного Королевства. Тем самым он начал закреплять начавшуюся после Второй мировой войны тенденцию развития иммиграционного законодательства, направленную на использование разных инструментов контроля.

Первый режим представляет собой инструмент предварительного иммиграционного контроля, а второй режим - инструмент последующего иммиграционного контроля, действующий в отношении лиц, которые находятся на территории Великобритании на весьма спорных основаниях, но не могут быть высланы из страны с учетом ее международных обязательств, вытекающих из Конвенции 1951 года.

Закон о границах Великобритании 2007 года, помимо прочего, ввел обязательный биометрический вид на жительство для иммигрантов из стран, не являющихся членами ЕС, а также значительно усилил полномочия по иммиграционному контролю. Законом об уголовной юстиции и иммиграции 2008 года был установлен специальный статус для лиц, подлежащих защите в соответствии с Женевской конвенцией, в связи с чем введена специальная категория мигранта - уголовного преступника. Закон о границах, гражданстве и иммиграции 2009 года внес дополнения в действующее иммиграционное и таможенное законодательство.

Особенностью подхода британского законодателя (в отличие от других европейских стран) является отсутствие административной ответственности за иммиграционные нарушения. Следовательно, иммиграционные правонарушения преследуются только в уголовном порядке. Такой подход вызван в первую очередь тем, что британское административное право - комплекс правовых норм, регулирующих организацию и деятельность административных органов. Главная задача административного права состоит в поддержании равновесия между эффективной административной властью и защитой отдельных лиц и общества в целом от злоупотребления этой властью. Поскольку в Великобритании законодательство не кодифицировано и отсутствует Уголовный кодекс, нормы, устанавливающие уголовную ответственность за нарушение иммиграционного права, содержатся в целом ряде законов.

Помимо большинства перечисленных выше законов, уголовные санкции содержатся также в Законе о половых преступлениях 2003 года <1>, регламентирующем вопросы борьбы с незаконным трафиком людей в целях сексуальной эксплуатации, и Законе о документах, удостоверяющих личность 2010 года <2>, заменившем Закон 2006 года с аналогичным названием. Последним актом в качестве нового метода иммиграционного контроля были введены для мигрантов удостоверения личности (ID card), с помощью которых работодатели могут конфиденциально проверить легальность въезда и пребывания потенциального работника в Великобритании.

--------------------------------

<1> Sexual Offences Act 2003.

<2> Identity Documents Act 2010.

 

Еще одним важным моментом британского развития законодательства стало подписание правительством Соединенного Королевства Конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми, что позволило приступить к реализации мер по осуществлению ее требований <1>. Нормы, объявившие торговлю людьми преступлением, включены в ст. ст. 57 - 60 Закона о половых преступлениях 2003 года (торговля людьми в целях сексуальной эксплуатации) и в ст. 4 Закона об убежище и иммиграции 2004 года (торговля людьми в целях эксплуатации труда). Имеются также некоторые другие законодательные меры, относящиеся к вопросам торговли людьми, а именно Закон о посредниках по найму рабочей силы 2004 года (создано управление по регулированию деятельности посредников по найму рабочей силы), и Закон о доходах от преступной деятельности 2002 года, рассматривающий вопросы отмывания денег и ареста имущества. В 2007 году был опубликован национальный план действий в области торговли людьми <2>.

--------------------------------

<1> См.: New Deal for Trafficking Victims // The Guardian. 2007. 24 March. URL: http://www.guardian.co.UK/immigration/story/0,,2041718,00.html (дата обращения: 08.08.2012).

<2> URL: http://www.homeoffice.gov.uk/documents/humantraffick-action-plan (дата обращения: 08.08.2012).

 

Весьма важную роль в применении иммиграционного законодательства выполняют периодически обновляемые иммиграционные правила МВД Великобритании (далее - Правила). Эти Правила, издаваемые министром внутренних дел на основании Закона об иммиграции 1971 года, подлежат последующему представлению в парламент. Следует отметить, что Правила представляют собой объемный документ, включающий в себя несколько сотен предписаний, которые регулируют почти все иммиграционные вопросы, в том числе связанные с предоставлением убежища, т.е. они фактически суть иммиграционного законодательства. Правила излагают законодательные нормы не юридическим, а бытовым языком, т.е. более доходчивым образом, и в этом смысле они считаются весьма практичными. Правила носят описательный характер, в них подробно показано, как именно должен действовать человек с учетом конкретных обстоятельств. Вместе с тем данное качество Правил дает возможность для их менее строгого (в отличие от законодательства) толкования, хотя надо признать, что на протяжении многих лет своего действия они стали более конкретными.

Помимо перечисленных выше законодательных актов и правил, определенный интерес, на наш взгляд, представляет новая пятилетняя программа, которая была разработана и принята в декабре 2009 года двумя британскими министерствами - юстиции и внутренних дел - на основе Пакта по миграции и так называемой Стокгольмской программы <1>. Пакт по иммиграции, подписанный в октябре 2008 года, среди прочего предусматривает усиление кооперации, особенно применительно к пограничному контролю, и обязанность повысить цели и полномочия для Frontex. В результате государства-члены действуют только сообща для достижения краткосрочных политических целей, совместная политика ЕС зачастую критикуется за "милитаризацию" миграционного контроля над преступностью за средиземноморскими границами ЕС. По мнению британских составителей программы, главное внимание должно быть сконцентрировано на усилении пограничного контроля; ужесточении санкций, применяемых в отношении лиц, занимающихся контрабандой и трафиком людей - нанимателей незаконных мигрантов; ведении переговоров со странами происхождения о депортации их граждан; и разработке ad hoc программ по регулированию.

--------------------------------

<1> Пакт по миграции закрепляет ряд политических договоренностей государств ЕС, в частности, по поддержке привлечения высококвалифицированных специалистов из третьих стран, борьбе с нелегальной иммиграцией, усилению мер пограничного контроля и координации политики по предоставлению убежища. В вопросе борьбы с нелегальной миграцией Пакт предлагает заключить соглашения о реадмиссии на уровне ЕС и на двустороннем уровне с теми странами, с которыми возникает потребность это сделать, развивать сотрудничество стран-членов в вопросе экстрадиции нелегальных мигрантов. В документе также предусматривается необходимость усилить охрану границ, в частности, разработать общую систему использования биоматематических данных при выдаче виз до 1 января 2012 года, усилить сотрудничество со странами происхождения нелегальных мигрантов относительно контроля внешних границ стран - членов ЕС. Council of the European Union, European Pact on Immigration and Asylum, 24 September 2008, 13440/08. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/48fc40b62.html (дата обращения: 08.08.2012), URL: http://www.kapital-us.ru/articles/article/182651 (дата обращения: 08.08.2012), Стокгольмская программа, принятая на саммите ЕС в декабре 2009 года, касается полицейского и юридического сотрудничества в ЕС, также введения единой иммиграционной политики и борьбы с нелегальной иммиграцией. URL: http://politobraz.ru/evrosoyuz-v-borbe-s-novymi-vyzovami-bezopasnosti; http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=2103&artikel=3302560 (дата обращения: 08.02.2012).

 

Подобно Великобритании, Австралия имеет развитое законодательство, регулирующее иммиграционные вопросы. В соответствии со ст. 51 Конституции Австралии федеральный парламент наделен правом принимать законы о натурализации и иностранцах. Австралия является страной - участником многих международных конвенций по миграции <1>. Согласно Конституции Австралии, ее международные договоры не становятся автоматически частью национального законодательства и не обладают высшей юридической силой, поэтому во всех случаях требуется их последующая имплементация парламентом. Основным национальным законом, регулирующим вопросы миграции в Австралии, является Закон о миграции 1958 года <2>, пришедший на смену Закону об ограничении иммиграции 1901 года. Закон 1958 года представляет собой весьма объемный документ, состоящий более чем из 500 статей, регулирующих вопросы въезда в страну, статуса иностранцев, выдачи виз, а также вопросы выдворения иностранцев за пределы Австралии и депортации. В нем также установлена уголовная ответственность за совершение многих преступлений в сфере миграции и регулируются процессуальные вопросы.

--------------------------------

<1> Международная конвенция по борьбе с торговлей женщинами и детьми 1921 года, Международная конвенция о запрещении торговли совершеннолетними женщинами 1933 года, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (UNTOC) и дополнительные протоколы к ней: Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее 2000 года (The Trafficking Protocol) и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху 2000 года (The Smuggling Protocol), Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года и Протокол ООН, касающийся статуса беженцев 1967 года и др.

<2> Migration Act 1958.

 

В 2007 году Законом о внесении изменений и дополнений в Закон о миграции (санкциях для работодателей) <1> была введена норма об уголовной ответственности за предоставление работы лицам, не имеющим действующей австралийской визы. Вопросы выдачи австралийских виз, отказа в их выдаче более детально прописаны в Правилах о миграции 1994 года (Migration Rules). В отличие от Великобритании, в Австралии имеется Федеральный уголовный кодекс, в котором регулируются вопросы, связанные с незаконной миграцией. В нем установлена уголовная ответственность за незаконный ввоз (контрабанду) иммигрантов (разд. 73 гл. 4 "Smuggling") и торговлю людьми (разд. 271 гл. 8 "Trafficking" была включена в УК Австралии в 2005 году <2>).

--------------------------------

<1> Migration Amendment (Employer Sanctions) Act 2007.

<2> Criminal Code Amendment (Trafficking in Persons) Act 2005, изменения внесены в связи с ратификацией Австралией Дополнительного протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми 2000 года в рамках процесса имплементации международного законодательства.

 

В современной Канаде базовыми законами в сфере иммиграционной политики являются: Закон об иммиграции и защите беженцев 2002 года <1> и сопровождающие его новые правила и процедуры <2>, регулирующие вопросы, связанные с въездом, пребыванием и выездом из страны, включая формы заявлений, виды виз, размер пошлин, требования к прохождению медицинского освидетельствования, а также правила о депортации; Уголовный кодекс Канады <3>; Закон о безопасности морского судоходства 1994 года <4>.

--------------------------------

<1> Immigration and Refugees Protection Act 2001. Statutes of Canada 2001. Chap. 21. Bill C-11, Assented to 1st November, 2001. URL: http://www.parl.gc.ca (дата обращения: 08.08.2012).

<2> Canada Gazette. Part II. Immigration and Refuge Protection Regulation. 2002. 11 June. Extra Vol. 136. N 9. Ottawa. Friday, June 14.

<3> Criminal Code (RSC. 1985. Ch. C-46).

<4> Marine Transportation Security Act 1994.

 

Вместе с тем, говоря об иммиграционной политике и законодательстве Канады, нельзя не сказать о той особой роли, которую в канадском обществе сыграла и продолжает играть политика мультикультурализма, провозглашенная в 1971 году и закрепленная в Законе о канадском мультикультурализме 1988 года <1>. Развивая мультикультурализм, Канада признает потенциал всех канадцев, как коренных, так и иммигрантов, побуждая их к интеграции в общество и активному участию его в решении социальных, культурных, экономических и политических вопросов. Канада стала первой страной в мире, принявшей мультикультурализм в качестве официальной политики, подтвердив таким образом значение и достоинство всех канадских граждан независимо от их расового или этнического происхождения, их языка или их религиозной принадлежности. Опыт Канады показывает, что мультикультурализм поощряет расовую и этническую гармонии и межкультурное взаимопонимание. В Канаде без оказания давления, без принудительной ассимиляции и отказа от своей культуры иммигранты свободно выбирают новое гражданство, потому что они хотят быть канадцами, разделяя базовые ценности демократии с другими канадцами. Принципы политики мультикультурализма остаются актуальными и сегодня, став ответом на различные потребности и проблемы разных национальностей. Каждый год министр по вопросам гражданства, иммиграции и мультикультурализма представляет в парламент доклад, в котором излагаются достижения правительства Канады в осуществлении этого закона.

--------------------------------

<1> Canadian Multiculturalism Act RSC, 1985, Ch. 24 (4th Supp.) [1988, Ch. 31, assented to 21st July, 1988].

 

Следует отметить, что первоначально население Канады состояло из аборигенов, французов и англичан. С течением времени в Канаду приехали миллионы иммигрантов различной этнической и религиозной принадлежности. Сегодня Канада является домом более чем для 200 различных этнических групп, и их разнообразие значительно варьируется от региона к региону. Согласно переписи 2006 года видимые меньшинства, например, составили 16,2% общей численности населения Канады.

Статистические прогнозы показывают, что в Канаде это разнообразие, скорее всего, будет продолжать расти в будущем. Ожидается, что к 2031 году канадское население, принадлежащее к явным (видимым) меньшинствам, увеличится до 29 - 32%. С увеличением иммиграции из неевропейских стран Канада становится обществом более религиозно разнообразным, и демографические прогнозы показывают, что эта тенденция также продолжится, а к 2031 году нехристианские религиозные общины будут представлять около 14% всего населения Канады (против 6,3% в 2001 году). В отличие от других стран канадский подход к разнообразию поддерживается государственной политикой, программами и услугами, разработанными и реализованными на всех уровнях государственного управления на всей территории Канады.

Закон об иммиграции и защите беженцев 2002 года, принятый взамен Закона об иммиграции 1967 года, был необходим в силу необратимых глобальных изменений миграционных процессов, увеличения числа мигрантов и требований об ужесточении ответственности за незаконную миграцию и связанные с ней преступления. Этот Закон определяет основные цели миграционной политики Канады и, прежде всего: создание механизмов для привлечения квалифицированных работников; содействие быстрому воссоединению семей; ужесточение требований, предъявляемых к лицам, въезжающим на территорию Канады на временное и постоянное жительство, с целью пресечения въезда лиц, которые могут быть потенциально опасны или создать угрозу безопасности канадского общества; предоставление убежища.

Основным государственным органом, полномочия которого связаны с реализацией положений Закона, является министерство гражданства и иммиграции. В отличие от Закона 1967 года, Закон 2002 года содержит ряд новых положений, связанных с углубившимися процессами глобализации и изменившимися потребностями государства. В настоящее время можно констатировать факт, что канадское иммиграционное законодательство в первую очередь направленно на привлечение не просто высококвалифицированных работников, а тех из них, кто обладает высоким уровнем образования. В связи с этим большее внимание в балльной системе стало уделяться уровню образования потенциальных мигрантов. Кроме того, были повышены требования к знанию английского или французского языка как факторов быстрой интеграции в канадское общество.

Канадская иммиграционная политика становится более диверсифицированной. В ней все большее внимание уделяется временным мигрантам в Канаду как важному каналу привлечения высококвалифицированных специалистов и студентов. Законодатель уделил особое внимание процессу воссоединения семей, расширив круг близких родственников и облегчив таким образом процесс иммиграции последних. В число близких родственников теперь включены лица, состоящие в так называемом гражданском браке (как противоположных полов, так и однополые), а также нетрудоспособные дети до 22 лет (ранее ребенок признавался нетрудоспособным лишь до 19-летнего возраста).

В связи с увеличением числа незаконных мигрантов, а также числа преступлений, связанных с незаконной миграцией, таких как контрабанда людей и торговля людьми, законом был введен целый ряд положений, направленных на усиление мер безопасности. В частности, в целях предупреждения подделки документов введены новые формы удостоверений личности иммигрантов (пластиковые карточки), обладающие модернизированными средствами защиты. Вводятся дополнительные основания для отказа во въезде на территорию страны лицам, которые могут представлять угрозу национальной безопасности. Предусматривается усиление пограничного контроля как с технической точки зрения (оборудование пунктов пограничного контроля новыми средствами сканирования, дактилоскопия и др.), так и с юридической (ограничение в приеме апелляционных жалоб от лиц, совершивших или подозреваемых в совершении преступлений и др.). Ужесточаются наказания за содействие и организацию нелегальной миграции, торговлю людьми, за подлог или подделку документов.

Отвечая на многочисленные критические замечания относительно Закона 2002 года, Элинор Каплан, бывшая в то время министром иммиграции, сказала: "Дверь, которую мы хотим держать закрытой, - это дверь в Канаду через "черный ход". Лица, совершившие серьезные преступления, террористы, действия которых угрожают безопасности канадцев, претенденты на статус беженцев, предоставившие ложные свидетельства, не попадут в Канаду через "черный ход", не получат статус иммигранта и будут депортированы из Канады. Те, кто пытается нелегально въехать на самолетах и кораблях, будут арестованы и предстанут перед судом. Эта мера не позволит использовать их в качестве рабов за долги, связанные с нелегальным въездом в страну". Новый Закон преграждает дорогу преступникам, претендующим на получение статуса беженца, включая и тех, кто был осужден в Канаде или был приговорен к заключению сроком от двух лет и более у себя на родине <1>.

--------------------------------

<1> См.: Владимирова М.А. Законодательные основы иммиграционной политики Канады. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2003/095/analit03.php (дата обращения: 08.08.2012).

 

Распределение полномочий в области проведения миграционной политики между федеральными органами государственной власти и органами власти провинций и территорий устанавливается нормами конституции, где регулирование общественных отношений в рассматриваемой области отнесено к сфере совместного ведения федерального центра и провинций. На федеральном уровне принимаются законы и подзаконные акты, имеющие обязательную силу на всей территории Канады и устанавливающие основы миграционной политики, критерии отбора лиц, претендующих на получение статуса гражданина либо временного работника, а также беженца. Согласованность интересов государственных органов различного уровня достигается путем проведения консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам численности, распределения и расселения иммигрантов на территории страны, их интеграции и трудовой политики, а также разработки иммиграционных программ провинций. Иммиграционные программы провинций направлены на привлечение лиц, удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями, на долгосрочное поселение и работу в провинции. Следует подчеркнуть, что иммиграционные программы франкоязычного Квебека существенно отличаются от программ других провинций Канады <1>.

--------------------------------

<1> См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003.

 

Обеспечение реализации иммиграционной политики невозможно без создания и воплощения превентивных и карательных мер в целях борьбы с нелегальной миграцией, что также нашло отражение в Законе 2002 года.

Говоря о национальном иммиграционном законодательстве Соединенных Штатов Америки, необходимо обратиться к Основному закону этой страны. Конституция США в разд. 8 ст. I прямо предусматривает полномочия конгресса США на установление правил международных коммерческих отношений и единообразных правил натурализации. Вместе с тем данный нормативный правовой акт не содержит каких-либо указаний на то, каким образом и каким органом должны регулироваться миграционные процессы.

Неоднократно толкуя данное положение конституции, Верховный суд США отмечал, что полномочиями по регулированию миграционных процессов обладают только федеральные органы власти, "невозможно представить иной вопрос, по которому полномочия конгресса были бы столь явными, как в отношении иностранцев" <1>. Существуют и более ранние указания Верховного суда США на неотъемлемость полномочий федеральных властей по отношению к миграции, которые "проистекают от суверенитета и необходимы для поддержания нормальных международных отношений, защиты страны от иностранного засилья и других опасностей, поэтому осуществляются исключительно политической властью" <2>.

--------------------------------

<1> Padilla-Padilla v. Gonzales, 463 F.3d 972, 978 (9th Cir. 2006). Верховный суд процитировал свое решение, принятое по делу Fiallo v. Bell, 430 U.S. 787, 792 (1977).

<2> Chinese Exclusion Case, 130 U.S. 581, 609 (1889). Данная формулировка применялась также в деле Saavedra Bruno v. Albright, 197 F.3d 1153, 1159 (D.C. Cir. 1999).

 

Полномочия конгресса охватывают не только вопросы приема иммигрантов, но и вопросы о высылке и депортации иностранцев, основанные непосредственно на праве конгресса США запретить въезд в страну <1>. При этом Верховный суд США не воспринимает абсолютно все постановления властей штатов относительно иностранцев как регулирующие процессы иммиграции. Однако в любом случае такие законодательные положения могут быть отменены федеральными властями <2>.

--------------------------------

<1> Fong Yue Ting v. United States, 149 U.S. 698, 707 (1893), Kay v. Reno, 94 F. Supp. 2d 546, 551 (M.D. Pa. 2000); Taniguchi v. Schultz, 303 F.3d 950, 957 (9th Cir. 2002).

<2> См.: Herrera-Iniriov. INS, 208 F.3d 299, 307 (1st Cir. 2000).

 

Примером последнего противостояния штатов и федерации стали законы о борьбе с незаконной миграцией, принятые в 2010 году в отдельных штатах США. По сообщениям Associated Press, 12 декабря 2011 года Верховный суд США принял к рассмотрению жалобу штата Аризона на решение федерального суда, которым был заблокирован ряд положений Закона по борьбе с нелегальной миграцией этого штата <1>. В частности, речь идет о пункте, согласно которому полицейские имеют право останавливать людей, показавшихся им подозрительными, и проверять законность их пребывания на территории США. Еще один спорный пункт обязывает мигрантов всегда носить при себе документы. Закон о борьбе с нелегальными мигрантами был принят в Аризоне в апреле 2010 года и вызвал массовые протесты среди населения штата, а также недовольство федеральных властей, которые считают, что борьба с нелегальной миграцией находится в их ведении. В результате администрация президента Барака Обамы обратилась в суд с просьбой признать Закон неконституционным в суде. В июле 2010 года федеральный суд Аризоны заблокировал отдельные положения Закона, апелляционная жалоба, поданная властями штата, была отклонена.

--------------------------------

<1> URL: http://us-america.ru/print/news/4217 (дата обращения: 13.12.2011).

 

Следует отметить, что аналогичные законы были приняты в штатах Алабама, Южная Каролина, Юта, Джорджия и Индиана и также были оспорены в судах как федеральным правительством, так и инициативными группами граждан. Наиболее жестким из них оказался принятый в Алабаме закон, часть положений которого также была временно заблокирована апелляционным окружным судом. В частности, суд запретил применять положение, согласно которому власти штата могли требовать от школ проверки учеников на предмет их принадлежности к семьям нелегальных мигрантов. Также суд заблокировал законодательную норму, в соответствии с которой нелегальное нахождение в Алабаме приравнивалось к уголовному преступлению. Между тем право полицейских задерживать жителей штата на основании собственных подозрений для проверки законности их нахождения в Алабаме было оставлено в силе. В сентябре 2011 года некоторые положения закона уже были заблокированы федеральным судом Алабамы. Тогда были признаны нарушающими федеральную юрисдикцию пункты о запрете мигрантам поступать в университеты, а также наниматься на работу. В целом закон был признан легитимным. Из-за принятия этого закона многие мигранты начали забирать своих детей из школ из-за боязни оказаться депортированными. Как отмечает Agence France-Presse, ходить на занятия прекратили около двух тысяч учащихся <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://justanews.ru/general/10846165767 (дата обращения: 08.08.2012).

 

Позднее вопрос о спорном законе, принятом в штате Аризона для борьбы с нелегальной иммиграцией, был рассмотрен Верховным судом США, который его частично одобрил, в частности тот пункт, согласно которому полицейские имеют право останавливать людей, показавшихся им подозрительными, и проверять законность их пребывания на территории США. В то же время судьи Верховного суда США выразили обеспокоенность той частью законодательного акта, в соответствии с которой преступлением считается отсутствие у нелегалов при себе документов или поиск ими работы <1>. Как отмечается в американской прессе, существует "серьезная угроза", что помимо перечисленных выше штатов аналогичные законы могут принять еще 24 штата <2>.

--------------------------------

<1> URL: http://ru.euronews.com/2012/04/25/controversial-arizona-immigration-law-goes-to-us-supreme-court (дата обращения: 08.08.2012).

<2> URL: http://www.huffingtonpost.com/2012/04/22/arizona-immigration-law-supreme-court_n_1443116.html (дата обращения: 08.08.2012).

 

Федеральное иммиграционное законодательство достаточно разнообразно и пересекается со многими другими отраслями права. Следует отметить, что первый опыт регулирования иммиграции мы наблюдаем уже с начала становления США как государства - иммиграционные законы стали издаваться уже в конце XVIII века. В 1778 году был принят Закон об иностранцах и подстрекательстве к мятежу. Однако данный Закон вызвал массу нареканий и общественное недовольство, поэтому уже в 1800 году был отменен. В 1787 году появилось само понятие "иммигрант", ранее прибывающих в Америку называли поселенцами и колонистами. В 1790 году был принят Закон о натурализации, согласно которому любой белый свободный иностранец мог стать гражданином США. Одним из первых законов, касавшихся иностранцев, был Закон о враждебных иностранцах 1798 года, принятый под воздействием опасений, вызванных Французской революцией и влиянием Папы Римского. В 1800 году этот Закон был отменен.

Вплоть до 1875 года регулированию процессов иммиграции федеральные власти не уделяли внимания, эти вопросы сами собой перешли под юрисдикцию законодательных собраний штатов, однако с этого года из-за увеличивающегося притока иммигрантов федеральные органы власти начинают регулирование иммиграции.

В 1819 году в США принимается закон, вводящий учет прибывающих в страну иностранцев. За последующие сорок лет иммиграционное законодательство стало еще более жестким, конгресс США установил законодательные ограничения для въезда достаточно широкому кругу "нежелательных элементов" - в 1875 году был принят закон, запрещавший въезд в страну проституток. Затем поэтапно въезд в страну был запрещен для лиц, осужденных за определенные виды преступлений; лиц, страдающих психическими расстройствами; нищих; многоженцев; эпилептиков; лиц с инфекционными заболеваниями; людей, публично дискредитировавших себя (в 1882 году к этому списку прибавились китайские подданные, а после убийства президента Мак-Кинли в 1901 году - анархисты). Законодательное закрепление получил принцип, в соответствии с которым негражданам мог быть ограничен въезд в страну по основаниям расовой принадлежности или идеологии. В этот же период принимаются первые законодательные положения, направленные за защиту внутреннего рынка труда.

Уже в 1921 году стало очевидно, что принятых мер оказалось недостаточно, поэтому Законом о национальном происхождении, вступившим в силу в 1924 году, к качественным ограничениям иммигрантов было добавлено и количественное ограничение иммигрантов - квоты. Данные ограничения носили национальный характер и были направлены против иммигрантов из Азии, Южной Америки, Африки. Европейскую часть такие ограничения коснулись лишь по отношению к выходцам из выше названных регионов, в остальном иммигранты из Европы не подпадали под количественные ограничения. В этом же году в США законодательно закрепляется визовая система. Закон 1929 года дал право властям проверять законность пребывания в стране иностранца с возможной последующей высылкой.