Глава 1. Иммиграционный контроль

 

§ 1. Основные этапы

становления иммиграционного законодательства

 

Миграционная ситуация представляет собой совокупность факторов, обусловленных въездом, пребыванием, транзитным проездом и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих влияние на социально-экономическую и демографическую ситуацию, внутриполитическое и внешнеполитическое положение и национальную безопасность принимающего государства. Иными словами, миграционная ситуация есть соотношение двух процессов, имеющих место в государстве, - миграции и интеграции.

Сегодня население Европейского союза составляет более 500 миллионов человек, 43 миллиона из которых родились за пределами стран в него входящих, причем основным центром миграционных потоков в течение последнего столетия в Европе была и остается Германия, в которой за это время осело более 10,1 миллиона мигрантов. Ее население является третьим в мире (после Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации) по числу входящих в него мигрантов. Далее следуют Франция (6,5 млн. мигрантов) и Великобритания (5,6 млн.). Испания (4,8 млн.) расположилась на шестом месте в данном рейтинге. Довольно большую часть населения составляют выходцы из других государств и в Швейцарии (1,7 млн.), Нидерландах (1,6 млн.), Австрии (1,3 млн.), Швеции (1,1 млн.), Греции (1 млн.) <1>. Политика современных европейских государств в рамках Союза ориентирована на формирование миграционной политики, способствующей легальной миграции и ограничивающей нелегальные перемещения лиц, на упрощение правил въезда на территории государств - членов ЕС высококвалифицированных специалистов и ученых, на интеграцию всех проживающих там мигрантов, а также на создание единого правового поля по урегулированию вопросов миграции, интеграции и этнического многообразия.

--------------------------------

<1> См.: Rechtsfragen der Migration und Integration / W. Posch, W. Schleifer (Hrsg.). Graz, 2008. S. 35, 36.

 

В то же время каждое из государств имеет собственные внутренние проблемы, связанные с миграцией, и сосредоточено на поиске путей их разрешения. Многообразие данных проблем обусловлено в числе прочего культурными и историческими факторами. Так, для Франции наиболее острыми остаются вопросы "исламизации приезжего населения" и взаимоотношений с бывшими колониями, ставшие "причиной осторожного подхода Франции к единообразной общеевропейской политике гармонизации миграционных потоков внутри ЕС" <1>. Испания, Италия и Португалия в свою очередь озабочены борьбой со всеми формами нарастающей нелегальной миграции. Однако с точки зрения ЕС при всех особенностях каждого государства нет такой проблемы, которая являлась бы сугубо "французской", "немецкой" или "испанской": все трудности государств - членов ЕС являются общеевропейскими, соответственно, разрабатывать методы их решения необходимо также на общеевропейском уровне.

--------------------------------

<1> Rey A. Einwanderung in Frankreich 1981 bis 1995: Ausgangsposition und Handlungsspielraum im Hinblick auf eine gemeinsame europaische Einwanderungspolitik. Opladen: Leske + Budrich, 1997. S. 243.

 

Путь формирования нынешнего миграционного законодательства Германии был очень непрямым: от игнорирования миграции как социального явления, нуждающегося в правовом регулировании, до признания необходимости всеобщей интеграции мигрантов "посредством управления потоками миграции, понимаемого как важнейшая государственная задача" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 4. С. 74.

 

Первым нормативным актом этой отрасли законодательства стал Закон об иностранцах от 28 апреля 1965 года, принятый на основании п. 3 ч. 1 § 73 Основного Закона - Конституции Германии, определившей, что федеральные власти обладают исключительной компетенцией на законодательное регулирование вопросов миграции в страну. Закон этот был достаточно объемным: он состоял из 55 параграфов и устанавливал порядок выдачи разрешений на работу и проживание в стране иностранцам, желающим работать на территории Германии. Вместе с тем ряд важных вопросов правового регулирования миграции не нашел в нем отражения. В частности, не был регламентирован порядок выдачи вида на жительство для других групп приезжего населения.

В начале 80-х годов прошлого века в этот Закон были внесены изменения, ужесточившие условия нахождения в стране иностранцев. Но уже в 90-х годах прошлого столетия наметилось смягчение миграционной политики в Германии, правительство выступило с заявлением о том, что ограничение права на убежище недопустимо, а равно озвучило инициативу по типу "зеленой карты" (Green Card) о привлечении в страну специалистов в области информатики. В связи с этим в упомянутый выше Закон были внесены новые существенные изменения, но это не помогло выправить ситуацию с мигрантами. Отсутствие в Законе уже в новой редакции четкого разграничения в статусе высококвалифицированных специалистов и неквалифицированных рабочих, чрезвычайно ограничительное понимание в законе права на пребывание в связи с учебой в германских вузах, непреодолимые подчас препятствия на пути воссоединения семей и т.д. требовали новых мер со стороны германского законодателя. Такой мерой стало принятие 30 июля 2004 года нового Закона о пребывании иностранцев в ФРГ, обозначившего основные категории вида на жительство для мигрантов: разрешение на постоянное жительство (оседлость) в Германии (Niederlassungserlaubnis) и разрешение на временное пребывание (Aufenthaltserlaubnis). Кроме того, мигранту может быть выдана виза, которая в зависимости от цели прибытия в страну, указанной в ходатайстве о выдаче визы, соответствует одному из видов на жительство, упомянутых выше (§ 6 - 9 Закона от 30 июля 2004 г.). После объединения обеих частей Германии в 1990 году в стране усилилась иммиграция из стран СНГ и других государств Восточной Европы. На их примере деление мигрантов на группы выглядит особенно наглядно.

Первую группу мигрантов образуют этнические немцы, получившие статус переселенцев (Aussiedler) или поздних переселенцев (Spataussiedler). Большинство из них составляют российские немцы, предки которых были приглашены Екатериной Второй в Россию для освоения заволжских степей (Wolgadeutschen).

Вопросом о возвращении этнических немцев на их историческую родину германские власти вынуждены были заняться сразу после окончания Второй мировой войны. Уже 19 мая 1953 года, через четыре года после образования ФРГ, был принят Федеральный закон об изгнанниках и беженцах. Полной реализации этого Закона в отношении поволжских и иных российских немцев в течение почти сорока лет упорно сопротивлялась советская власть, проводившая курс на их насильственную ассимиляцию. Поэтому вскоре после объединения обеих частей Германии 21 декабря 1992 года был принят Федеральный закон об урегулировании последствий войны (Heimkehrgesetz), которым подтверждалось право этнических немцев и членов их семей на возвращение в Германию. В результате ст. 116 Основного закона ФРГ была изменена в том смысле, что впредь немцем является каждый, кто обладает германским гражданством или является изгнанником, беженцем с территорий, "принадлежавших немецкому народу по состоянию на 31 декабря 1937 года", а равно членом семьи указанных лиц. Этот Закон стал правовой базой для приема указанной группы переселенцев. В частности, он устанавливал, что лица, родившиеся до 1 января 1993 года, принадлежащие к немецкому народу и претерпевшие гонения или иной ущерб из-за принадлежности к немецкому народу, обладающие достаточным знанием немецкого языка, "имеют право на переселение в Германию в статусе позднего переселенца ".

Следующую группу мигрантов по законодательству Германии образуют гуманитарные беженцы, получившие вид на жительство в Германии на основе специального Федерального закона от 22 июля 1980 года "О мероприятиях, проводимых в рамках гуманитарной помощи беженцам". Значение этого Закона заметно возросло с начала 90-х годов прошлого столетия, когда на его базе в качестве гуманитарных беженцев въехало около 200 тысяч мигрантов еврейского происхождения из стран СНГ, из них около 80 тысяч были интегрированы в еврейские общины. Тогдашний канцлер Германии Гельмут Коль стоял у начала самого крупного потока гуманитарных беженцев в эту страну, настаивая на усилении еврейских общин в Германии "ради возрождения еврейской жизни в Германии" и осознания немцами исторической вины Германии за геноцид еврейского населения СССР и Восточной Европы во время Второй мировой войны. Реально эта цель Закона достигнута не была, поскольку менее половины этих беженцев были интегрированы в "еврейскую жизнь" через еврейские общины, остальные остались как бы вне ее. Поэтому 31 декабря 2004 года данный Закон прекратил свое существование. Все вопросы прибытия мигрантов и их интеграции в немецкую жизнь стали регулироваться принятым пятью месяцами раньше Законом о миграции от 30 июля 2004 года, полное название которого "О противодействии и ограничении миграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского союза и иностранцев".

Однако вопрос еврейской иммиграции стал регулироваться вступившими с января 2005 года в силу новыми иммиграционными правилами, по которым еврейская иммиграция была серьезно ограничена обязанностью такого мигранта представить данные о размерах своего дохода, об образовании, связях, которые смогут помочь вновь прибывшему мигранту активно внедриться в трудовую деятельность, подтвердить знание немецкого языка хотя бы на базовом уровне, а главное, представить от центральной благотворительной организации евреев в Германии - Центрального совета евреев Германии положительный интеграционный прогноз. Эта организация в особом порядке проверяет истинную принадлежность к еврейскому народу лица, ходатайствующего о въезде в Германию.

В последний момент в 2011 году в Закон о пребывании были внесены новые изменения, касающиеся еврейской иммиграции. Они носят более компромиссный характер: вопрос о том, кто имеет право на иммиграцию по еврейской линии, теперь будут решать совместно Центральный совет евреев Германии и Союз прогрессивных иудеев Германии. Как будет работать эта схема пока рано говорить, но глава Центрального совета евреев Германии охарактеризовал эти изменения в Законе как "справедливый компромисс" <1>. Этот компромисс расценивается как признание растущего влияния либеральных еврейских религиозных структур. Смягчение нового законодательства отвечает пожеланиям еврейских лидеров Германии, которые выступают за продолжение иммиграции. По общему мнению политиков и юристов, новое соглашение обеспечило продолжение иммиграции евреев из бывших республик Советского Союза, "что невероятно важно для существования и будущего еврейских общин". Германское федеральное правительство и правительства германских земель тоже выразили удовлетворение достигнутым компромиссом. Министр внутренних дел земли Шлезвиг-Гольштейн Ральф Штегнер, который был координатором прошедших переговоров по изменению миграционного законодательства, заявил, что данные поправки касаются исключительно еврейских иммигрантов и связаны с обязанностью Германии восстановить еврейскую общину, разрушенную нацистами.

--------------------------------

<1> Tobi Axelrod. URL: Lenta.ru (JTA) (дата обращения: 08.08.2012).

 

Третью группу мигрантов составляют лица, прибывшие по линии воссоединения семей. Эта разновидность мигрантов появилась в Германии сравнительно недавно со вступлением в силу Закона от 30 июля 2004 года о миграции (Zuwanderungsgesetz). Согласно § 27 данного Закона различаются несколько видов воссоединения семей: воссоединение супругов, воссоединение родителей и детей, воссоединение родителей в возрасте старше 65 лет с иными членами семьи. В последнем случае нельзя не отметить демократичность решения вопроса германским законодателем. Как верно указывает Ольга Гулина, автор статьи в журнале "Сравнительное конституционное обозрение", "последний случай воссоединения семей нетипичен для законодательства стран Европейского союза. Так, в противовес испанской практике, немецкие миграционные органы в порядке исключения допускают воссоединение "с ядром семьи" пасынков, совершеннолетних детей, свекра и свекрови, тестя и тещи, а равно отдельно живущих одиноких родственников второй и третьей линии, а также деверя и золовки" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Современное конституционное обозрение. 2011. N 4. С. 74.

 

Четвертую группу составляют трудовые мигранты. Данные статистики показывают, что выходцы из России среди высококвалифицированных специалистов (§ 19 Закона от 30 июля 2004 года о миграции) и "создателей рабочих мест" (§ 21 того же Закона) не составляют большинства, которое прочно занято американцами и канадцами, но они зато лидирует по численности среди своих коллег из других стран, ежегодно приезжающих а Германию (почти 40%).

Пятой группой мигрантов являются студенты и учащиеся, которых в Германии в настоящее время порядка 60 тысяч человек. Среди них самая многочисленная студенческая община - китайцы (7,2% от общего числа иностранных студентов в Германии). На долю россиян приходится 4,7% от общего числа.

Авторы статьи в журнале "Правовая политика и правовая жизнь" А.Ю. Саломатин и К.А. Манцерев <1> относят Германию к странам "новой миграции" - государствам Старого Света, где иммиграция приобрела массовый характер только во второй половине XX века. В этих странах государство всегда осознавалось как более или менее моноэтническое образование, ввиду чего иммиграционная политика долгое время носила ограничительный характер, однако последний в значительной степени нивелировался массовым привлечением рабочей силы в страну. Это в самой большой степени относится к Германии.

--------------------------------

<1> См.: Правовая политика и правовая жизнь. 2011. N 2. С. 55.

 

Следует отметить, что германское законодательство вплоть до 2002 года не содержало понятия "иммигрант", используя вместо него понятие "иностранец". Но даже сейчас, когда понятие "иммигрант", или "мигрант", наличествует в германском законодательстве, главный закон, регулирующий их пребывание, в широкой печати все еще называется Законом об иностранцах (Auslandergesetz), поскольку именно этот термин - иностранец - употреблен законодателем в новом пространном названии данного Закона. Упомянутые выше авторы объясняют, что иностранцев немцы всегда воспринимали не как людей, прибывших в Германию, "чтобы здесь навеки поселиться", а как временное явление. Некоторые российские авторы объясняют это тем, что Германия - "одна из немногих западноевропейских стран, не имеющая колониального прошлого" <1>. С этим, конечно, согласиться нельзя, ибо известно, что до Первой мировой войны у Германии было две значительные колонии в Африке: Юго-Западная Африка (Виндхук) и Танганьика (Дар-эс-Салам). Правда, владела она ими не очень долго, что могло помешать формированию в Германии колониальных навыков и традиций.

--------------------------------

<1> Там же. С. 57.

 

После Второй мировой войны рабочую силу из-за границы Германия приглашала на основе Соглашений, заключенных в разные годы с рядом стран: Италией (1955), Испанией (1960), Грецией (1960), Турцией (1961), Португалией (1964) и Югославией (1968). В соответствии с содержащимся в них ротационным принципом мигранты (в основном мужчины) приезжали в Германию на срок до двух лет для работы на промышленных предприятиях. В начальный период (60 - 70 годы XX века) германское государство (не население!) доброжелательно относилось ко всем этим меньшинствам, независимо от наличия или отсутствия у них германского гражданства. Это нравилось иммигрантам и не только усиливало приток новых мигрантов, но и стимулировало последних не уезжать из страны пребывания. Например, по германскому законодательству мигрант, которому после года работы в Германии продлевался контракт, получал право ввезти в Германию свою семью. В итоге к началу 1970-х годов в стране лишь две трети из четырех миллионов иностранцев были рабочими, остальные были членами их семей, от которых прямой пользы не было, за исключением удержания этих рабочих от возвращения на историческую родину, где условия проживания были к тому же хуже, чем в Европе. Все это привело к тому что, несмотря на известные ограничивающие миграцию меры, к 2002 году количество мигрантов в Германии выросло до 7,3 миллиона человек, т.е. из 20 миллионов рекрутированных в свое время иностранных рабочих домой возвратились менее половины.

Нежесткий по большому счету характер миграционного законодательства Германии, хорошие условия жизни и прежде всего всесторонняя социальная поддержка граждан страны со стороны государства породили у мигрантов чрезмерные иллюзии и вызвали к жизни такую систему приезда иммигрантов, как так называемое воссоединение семей. Это не только усиливало приток новых иммигрантов (не всегда по роду занятий нужных Германии), но, что менее приемлемо, стимулировало мигрантов к тому, чтобы оставаться в стране пребывания, что далеко не всегда отвечало и отвечает интересам последней. В стране росли голоса протеста против мигрантов, не желавших ассимилироваться и сохранявших свой уклад жизни, зачастую неприемлемый для немцев и резко противоречивший их укладу и культуре. "Соглашения о временном въезде гастарбайтеров потерпели полный крах" <1>.

--------------------------------

<1> Саломатин А.Ю., Манцерев К.Ф. О важности иммиграционной политики в современном турбулентном мире // Правовая политика в Российской Федерации и странах Евросоюза: Сборник материалов. Пенза, 2011. С. 59.

 

Если вначале в 50 - 70 годы XX века миграционная политика в Германии носила характер мягкой, но все-таки принудительной ассимиляции, то к концу этого века немцы поняли ее бесперспективность и сменили политику ассимиляции мигрантов на политику их интеграции, основанную на германских гражданских ценностях. Предполагается, что эта цель будет достигнута посредством прохождения мигрантами специальных интеграционных курсов, посещение которых вменяется им в обязанность новым Законом о миграции от 30 июля 2004 года, вступившим в силу с 1 января 2005 года.

Итак, произошла смена политики принудительной ассимиляции на политику интеграции, основанную на общеевропейских гражданских ценностях.

Шестое после Германии место в рейтинге притягательности для мигрантов занимает Испания. Королевство Испания за последние десятилетия из страны эмиграции превратилось в страну иммиграции: количество ежегодно въезжающих в страну иностранцев явно подтверждает этот факт. По данным Испанского национального института статистики к концу 2009 года в Испании проживало порядка 5,5 миллиона иностранцев, из которых 2,3 миллиона являются гражданами ЕС (757412 граждан Румынии, 355044 подданных Соединенного Королевства, 174000 граждан Германии и граждане других европейских государств). Основными центрами проживания иностранных граждан являются Каталония, Валенсия, Андалузия и столица - Мадрид <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальный сайт Национального института статистики Королевства Испания. URL: www.ine.es/en/inebmenu/mnu_migrac_en.htm (дата обращения: 08.08.2012).

 

В эволюции испанского законодательства о миграции и интеграции иностранцев можно условно выделить пять периодов.

К первому периоду, безусловно, относится принятие Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 года и Закона о праве на убежище и о статусе беженца от 26 марта 1984 года <1>. Заметим, что поскольку эти Законы были приняты до момента вступления Испании в ЕС, нельзя оставить без внимания и значение практики Конституционного суда Испании в этот период. Так, решением от 23 ноября 1984 года N 107 <2> Конституционный суд Испании постановил, что иностранцы не получают всего объема прав, предусмотренного Конституцией Испании для подданных королевства. При этом права на жизнь, свободу и безопасность, а также запрет принудительного труда распространяются на иностранцев независимо от их правового статуса и длительности пребывания в стране. Все иные права, особенно политические и социальные, на иностранцев не распространяются.

--------------------------------

<1> Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condicion de refugiado // Boletin Oficial del Estado. 27 de marzo de 1984. N 74. Pag. 8389 - 8392. URL: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Derogadas/rl-15-1984.html) (дата обращения: 08.08.2012).

<2> STC 107/1984. URL: http://extranjeros.mtin.es/es/NormativaJurisprudencia/Jurisprudencia/TribunalConstitucional/documentos/STC_107_1984.pdf (дата обращения: 08.08.2012).

 

Второй период развития законодательного регулирования миграции в Королевстве Испания связан с принятием в 1990-х годах королевских декретов, в том числе Королевского декрета 203/1995 от 10 февраля 1995 года и Королевского декрета 155/1996 от 2 февраля 1996 года <1>, внесших существенные изменения и дополнения в миграционное законодательство страны. Так, во вводной части Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании 1996 года упоминаются все области миграционного регулирования, в том числе порядок въезда в страну и выезда из нее, выдачи виз, квоты для иностранной рабочей силы, усиление контроля в области предоставления права на убежище в порядке гармонизации общеевропейской политики и первые попытки отрегулировать интеграцию иностранцев, длительно пребывающих на территории Королевства Испания, установить контроль за потоками семейной миграции.

--------------------------------

<1> См.: Bruquetas-Callejo M., Garces-Mascarenas B., Moren-Alegret R., Penninx R., Ruiz-Vieytez E. Immigration and Integration Policy-making in Spain: IMISCOE Working Paper. 2008. N 21. RII.

 

Конец XX века знаменуется началом третьего периода развития испанского миграционного законодательства, который связан с вступлением в силу нового Закона об иностранцах 2000 года (Ley de Extranjeria), изданием Королевского декрета 864/2001 от 20 июля 2001 года и Королевского декрета 2393/2004 от 30 декабря 2003 года <1>. Кроме того, начиная с 2000 года испанское миграционное законодательство претерпевало изменения в рамках единых директив ЕС, Пакта Совета Европы о миграции и праве на убежище от 16 октября 2008 года, решений Европейского суда по правам человека <2> и Конституционного суда Испании, касающихся объема прав и свобод иностранцев в государстве.

--------------------------------

<1> См.: Ley Organica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley organica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaha y su integracion social, modificada por la Ley Organica 8/2000, de 22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Regimen Local; de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrative Comun, y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal // Boletin Oficial del Estado. 21 de noviembre de 2003. N 279. Pag. 41193 - 41204. URL: http://estaticos.elmundo.es/espe-ciales/2005/02/sociedad/inmigracion/ley/Ieyl4_2003.pdf (дата обращения: 08.08.2012).

<2> См.: Tribunal Constitucional, Sentencia 236/2007, de 7 de noviembre. URL: http://www.tribu-nalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=9397 (дата обращения: 08.08.2012); Sentencia 259/2007, de 19 de diciembre. URL: http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=9420 (дата обращения: 08.08.2012).

 

Началом четвертого периода принято считать 2009 год, когда была открыта новая дискуссия о необходимости внесения изменений и дополнений в действовавший Закон об иностранцах с целью гармонизации миграционного законодательства европейских государств и усиления интеграции иностранных граждан. Испанское миграционное законодательство рассматривалось при этом как не дающее гарантий и не обеспечивающее защиты интересов, требований для большинства проживающих в стране иностранцев, и, как следствие, вице-министр Испании Мария Тереса Фернандес де ла Вега заявила, что "правительство видит необходимость внесения изменений и дополнений в миграционное законодательство. Поэтому предполагалось, что старый Закон закончит свое действие в 2008 году, чтобы новый Закон мог вступить в силу в 2009 году" <1>. Для осуществления указанных планов была создана Правительственная комиссия по иммиграционной политике (Comision Delegada del Gobierno para la Politica de Inmigracion), координировавшая деятельность пяти министерств, цель учреждения которой состояла в содействии:

--------------------------------

<1> URL: http://www.newsspain.ru/novosti_politiki_340.html (дата обращения: 08.08.2012).

 

- более тесному сотрудничеству министерств и ведомств со странами - поставщиками нелегальных мигрантов;

- продлению срока интернирования (с 40 до 60 дней) для облегчения национальным миграционным органам подготовки и реализации процесса высылки из страны нелегальных мигрантов;

- выявлению и пресечению потоков нелегальной миграции в страну;

- ограничению семейной миграции путем создания законодательных преград воссоединению семей, в том числе родителей и детей, которые являются законными резидентами страны.

Таким образом, перед Комиссией стояли задачи регулирования потоков законной миграции в страну, противодействия нелегальной миграции и содействия наиболее полной интеграции легальных мигрантов в испанское общество путем установления приемлемого соотношения их прав и обязанностей.

Как и было заявлено, 12 декабря 2009 года вступила в силу новая редакция Органического закона "О правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции" (далее - Закон 2000 года), куда вошло большинство заранее запланированных и обсуждавшихся дополнений. В результате реформой 2009 года были внесены изменения в порядок администрирования миграционных процессов, прав и свобод иностранцев, порядка осуществления воссоединения семьи как одного из путей легальной миграции, въезда в страну и выезда из нее, а также вопросов применения санкций и высылки из страны <1>.

--------------------------------

<1> Гулина О. Миграционные модели Испании и Германии: законодательство и правоприменительная практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 4 (83).

 

Заключительный пятый период развития миграционного законодательства Испании ознаменовался вступлением в действие 1 июля 2011 года нового регламента Закона об иностранцах в Испании - Real Decreto 557/2011 de Ley Organica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su mtegrackin social <1>, который, в свою очередь, был изменен три года назад - Ley Organica 2/2009.

--------------------------------

<1> Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Organica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaca y su integraciyn social, tras su reforma por Ley Organica 2/2009. (Королевский указ 557/2011, от 20 апреля, в соответствии с которым принимается Регламент Конституционного закона 4/2000, о правах и свободах иностранцев в Испании и общественной интеграции, вслед за его реформой Конституционным законом 2/2009).

 

В отличие от Испании, законодательство Французской Республики, равно как и Германии, представляет единую модель правового регулирования процессов миграции и интеграции. Кроме того, Франция занимает второе место в рейтинге привлекательности для мигрантов. В течение последних 150 лет эта страна приняла у себя иммигрантов больше, чем любое другое европейское государство. Массовая иммиграция во Францию началась в середине XIX века - в период бурного ее индустриального развития. В это время наметились два направления во французской иммиграционной политике, цель которой состояла в удовлетворении растущего спроса на рабочую силу и стабилизации демографической ситуации, поскольку Франция раньше, чем какая-либо другая страна, столкнулась с угрозой депопуляции. В этот период основной приток иммигрантов состоял из граждан приграничных стран (Испании, Италии, Бельгии, Польши) <1>. Также значительное число беженцев составляли армяне, покинувшие свою территорию под угрозой истребления турками; русские, бежавшие от большевиков; итальянцы, испанцы и португальцы, не согласные с устанавливающимся фашистским режимом <2>.

--------------------------------

<1> См.: Денисенко М.Б. Франция. Организационное устройство миграционной политики. URL: http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/povestka-immigration/org_ustroistvo/France/ (дата обращения: 08.08.2012).

<2> См.: Там же.

 

Что касается иммиграции из североафриканских стран, то можно отметить, что она берет свое начало в конце XIX - начале XX веков. Причиной этого стало замедление темпов естественного прироста населения и дефицит рабочей силы во Франции, которые на фоне экономического подъема вызвали необходимость привлечения иностранной силы.

Процедура получения гражданства Франции лицами, приехавшими из французских колоний, была упрощена в 1926 году, вновь приехавшие получили также равные с французами права и доступ к рабочим местам.

К началу 1930 годов во Франции проживало 2,7 миллиона иностранцев (6,6% населения страны), однако Великая депрессия заставила правительство страны пересмотреть иммиграционную политику в части занятости, что привело к принудительному выдворению из страны части иммигрантов. После Второй мировой войны условия въезда в страну вновь смягчаются. В 1960 году Франция заключает межгосударственные соглашения о предоставлении рабочей силы с Марокко, Тунисом и впоследствии с Югославией, однако завершение полноценной индустриализации страны и сокращение спроса на малоквалифицированную рабочую силу приводит к новым ограничительным мерам.

В июле 1974 года французское правительство приняло решение о полном прекращении въезда в страну новых иммигрантов, а также их родственников, приезжающих с целью воссоединения семей.

Четыре года спустя, в 1978 году этот запрет был отменен, и с тех пор въезд трудовых мигрантов и их семей во Францию юридически не запрещен, однако на практике правительство придерживается курса на сдерживание трудовой иммиграции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Саломатин А.Ю. Становление иммиграционной политики в странах Запада // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 2. С. 100.

 

В период между 1990 и 1999 годами географическое происхождение иностранцев стало более разнообразным. По результатам исследования Национального института статистики и экономических исследований (INSEE), на период 1990 - 1999 годы <1> источниками притока мигрантов во Францию были Алжир, Португалия (из каждой из этих стран во Францию приехало примерно 580 тысяч человек), Марокко (520 тысяч), Италия (480 тысяч) и Испания (320 тысяч).

--------------------------------

<1> По официальным данным (отчет Национального института статистики и экономических исследований "Иностранцы и иммигранты"), в 2006 году иммигрантов во Франции уже насчитывалось 5,1 миллиона человек, а иностранцев - 3,6 миллиона.

 

По регионам мира иммиграция распределяется следующим образом:

- 45% иммигрантов приезжает во Францию из Европы (Португалия, Италия, Испания); 39% - из Африки (в том числе и 30% из Алжира, Марокко и Туниса); 13% - из Азии; 3% - из Латинской Америки и Океании.

Периодические колебания в разрешении въезда иммигрантов на территорию Франции зависят не только от экономической необходимости в иностранной рабочей силе, но и от внутреннего положения в стране - ее безопасности. Не лучшим образом отразились на отношении французов к иммигрантам погромы во французских пригородах осенью 2005 года, устроенные потомками иммигрантов.

В настоящее время во Францию, привлекательную в экономическом отношении, хлынул поток эмигрантов в основном из африканских и азиатских стран. Такой массовый поток иностранцев с иной культурой, религией, образом мышления и другими составляющими обострил прежде всего социальные проблемы французского общества, поставив под угрозу национально-культурное своеобразие страны, а позже в связи с ростом исламского экстремизма и терроризма и безопасность Республики.

Французские власти тревожит старение и феминизация иммигрантов, когда обосновавшиеся в стране трудовые иммигранты начинают выписывать многочисленных родственников под предлогом воссоединения семей. Кроме того, социально-культурную напряженность во французском обществе вызывает и слабая интегрированность в общество иммигрантов-мусульман. Их насчитывается до 3,7 миллиона человек (1,7 миллиона - иммигранты первого поколения, 1,7 миллиона - их дети и около 300 тысяч - их внуки).

В связи с этим получают поддержку предложения о том, чтобы мэры городов давали оценку критериям воссоединения семей с учетом материального положения и жизненных условий приглашенного, а также способности приезжего интегрироваться во французское общество. При этом полностью перекрыт канал для воссоединения многочисленных членов семей мусульман-многоженцев <1>.

--------------------------------

<1> См.: Саломатин А.Ю. Указ. соч. С. 101.

 

Главными сферами применения труда иммигрантов, как правило, являются: строительство (20%), отрасли промышленности с применением поточно-конвейерного производства (29%) и сфера обслуживания торговли (48,8%). Из-за низкой профессиональной подготовки выходцы из Северной Африки чаще всего становятся безработными. В 1996 году средний уровень безработицы среди иностранцев - выходцев из стран Магриба достигал 32%. В настоящее время иммигранты из стран Магриба составляют более 2% населения Франции и размещаются в основном в трех районах страны с центрами в Париже, Лионе и Марселе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Северо-африканская иммиграция во Франции. URL: http://www/etnograf/ru/node/168 (дата обращения: 08.08.2012).

 

В 1997 году после прихода к власти левых сил во Франции начался пересмотр иммиграционной политики, поскольку прежнее руководство страны было обвинено в том, что оно содействовало уменьшению человеческого капитала Франции, ограничив возможности иностранных студентов и специалистов в получении работы и проживания в стране. Итогом реформирования иммиграционного законодательства стало принятие 11 мая 1998 года Закона Шавенмана (о нем упоминалось выше). Благодаря этому Закону Франция приоткрыла двери для высококвалифицированных специалистов и студентов. Одним из первых мероприятий в ходе урегулирования незаконной миграции стало объявление на основании данного Закона иммиграционной "амнистии" для 87 тысяч нелегальных иммигрантов.

За последние годы число департаментов, где обосновались незаконные иммигранты, значительно расширилось, и на сегодняшний день от их проникновения не защищен ни один регион. В качестве примера можно привести тот факт, что иммигранты из Молдовы и Грузии облюбовали департамент Кальвадос на севере страны, чеченцы обосновываются в Арденнах, на востоке страны, а выходцы из Косово и Боснии селятся в восточных и центральных районах.

Общая численность нелегальных иммигрантов, находящихся на территории Франции, по оценкам Министерства внутренних дел, составляет от 200 тысяч до 400 тысяч человек. По данным министерства в 2004 году 15,66 тысячи нелегальных иммигрантов были подвергнуты административной высылке на родину. В 2005 году Министерство внутренних дел предполагало увеличить их количество до 23 тысяч человек. Кроме того, еще более 15 тысяч человек предполагалось выслать в те европейские страны, через которые они прибыли внутрь Шенгенского пространства <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.rian.ru/world/20050811/41137227.html (дата обращения: 08.08.2012).