Права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений

Все субъекты бюджетных правоотношений наделены определенными правами и обязанностями по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса – бюджетными полномочиями.

Бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии. Исходя из ст. 31 БК РФ, устанавливающей принцип самостоятельности бюджетов, законодатель «совмещает» права и обязанности: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств и т.д.

Права и обязанности имеют тесную связь с задачами и функциями субъекта финансового правоотношения, что делает обязательной реализацию полномочий. Например, право муниципального образования на формирование местного бюджета является одновременно и его обязанностью рассмотреть и утвердить бюджет в форме специального муниципального правового акта.

Права и обязанности публично-правового образования в бюджетных правоотношениях основываются на праве собственности на денежные средства, аккумулированные в бюджете, и на функциях последнего по обеспечению удовлетворения потребностей. Кроме того, публично-правовым образованиям принадлежат права на получение доходов и осуществление расходов бюджета, на них возложена ответственность по обязательствам, включенным в состав государственного или муниципального долга.

Российская Федерации, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования осуществляют свои права и обязанности через уполномоченные ими органы: законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля и т.д.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В БК РФ в большей части бюджетных полномочий, законодатель определяет пределы нормотворчества для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как публично-правовых образований.

Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований закреплены в гл. 2 БК РФ.

К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся (ст.7 БК РФ):

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составления, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

- определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

- определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;

- осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации;

- установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;

- установление, детализация кодов составных частей бюджетной классификации Российской Федерации, являющихся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также кодов составных частей бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

- установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;

- установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);

- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

- установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения;

- установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Бюджетные полномочия Российской Федерации отличаются от бюджетных прав иных субъектов бюджетных правоотношений и заключаются в проведении единой бюджетной политики в государстве, законодательном регулировании бюджетных отношений, определении правовых основ бюджетного устройства, бюджетной системы и бюджетного процесса.

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации группируются: по отношению к Федерации, к собственному бюджету и к местным бюджетам. Так, к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся (ст. 8 БК РФ):

- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

- установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

- установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;

- установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации;

- установление нормативов отчислений доходов в бюджеты сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;

- определение законами субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских районов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

- предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

- установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации;

- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В пределах своих полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вводят на подведомственной им территории налоги и сборы, другие обязательные платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации и в местные бюджеты, определяют в соответствии с федеральным законодательством их размеры. Для сбалансированности региональных бюджетов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности субъекты Российской Федерации имеют право на получение финансовой поддержки из федерального бюджета.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся (ст. 9 БК РФ):

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Бюджетное законодательство четко разграничивает права и обязанности муниципалитета в зависимости от вида муниципального образования. Так, ст.ст. 61 - 61.4 БК РФ предусмотрен уникальный состав доходной части бюджета городских поселений, городских округов, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением.

Перечень бюджетных полномочий публично-правовых образований не является закрытым, т.е. они могут быть наделены другими бюджетными полномочиями.

В осуществлении бюджетной деятельности особая роль принадлежит Министерству финансов РФ, которое обладает следующими полномочиями:

- организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

- осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации основные направления бюджетной политики Российской Федерации;

- ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации;

- разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации;

- проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования;

- организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядки составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета, кассового плана исполнения федерального бюджета, а также утверждения (изменения), доведения (отзыва) лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета

- устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений

- устанавливает порядок формирования и ведения реестра участников бюджетного процесса

- составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета в Федеральное казначейство;

- устанавливает единую методологию бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетной отчетности, методологию порядка формирования информации по статистике государственных финансов;

- осуществляет иные полномочия.

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, а также обслуживает счета бюджетов.

На основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов могут привлекаться кредитные организации (часть 1 ст. 156 БК РФ). Требования к кредитным организациям, которые могут осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кредитные организации должны соответствовать следующим требованиям[47]:

а) кредитная организация является банком с универсальной лицензией;

б) наличие у кредитной организации собственных средств (капитала) в размере не менее 25 млрд. рублей по имеющейся в Центральном банке РФ отчетности на день проверки соответствия кредитной организации установленным требованиям;

в) соответствие одному из следующих требований:

- наличие у кредитной организации собственных средств (капитала) в размере не менее 100 млрд. рублей и нахождение под прямым или косвенным контролем Центрального банка РФ или Российской Федерации;

- наличие кредитного рейтинга не ниже уровня «A-(RU)» по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации кредитного рейтингового агентства Аналитическое Кредитное Рейтинговое Агентство и кредитного рейтинга не ниже уровня «ruA-» по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации кредитного рейтингового агентства Акционерное общество «Рейтинговое Агентство «Эксперт РА»;

г) отсутствие у кредитной организации просроченной задолженности по банковским депозитам, ранее размещенным в ней за счет средств федерального бюджета;

д) участие кредитной организации в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по:

- аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

- экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

- экспертизе государственных (муниципальных) программ;

- анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

- подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Федеральное казначейство проводит анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

Получатели бюджетных средств имеют право на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинансирования.

Получатели бюджетных средств обязаны:

- своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;

- эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;

- своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;

- своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

- своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Казенные учреждения обладают следующими бюджетными полномочиями:

- составляют и исполняют бюджетную смету;

- принимают и (или) исполняют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

- обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

- вносят соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

- ведут бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);

- формируют бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

- осуществляют взаимодействие с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится;

- исполняют иные полномочия.

Контрольные вопросы

1. Дайте понятие бюджетным правоотношениям.

2. Какие отношения по законодательству относятся к бюджетным правоотношениям?

3. Проанализируйте виды бюджетных правоотношений и приведите примеры по каждому виду.

4. Назовите особенности бюджетных правоотношений.

5. Какова структура бюджетного правоотношения?

6. Что, по вашему мнению, можно отнести к объектам бюджетного правоотношения?

7. Являются ли деньги объектом бюджетного правоотношения?

8. Дайте определение бюджетному полномочию.

9. Перечислите основные признаки субъекта бюджетного правоотношения.

10. Чем отличается субъект бюджетного права от субъекта бюджетного правоотношения?

11. Охарактеризуйте бюджетные полномочия Российской Федерации.

12. Охарактеризуйте бюджетные полномочия субъекта Российской Федерации.

13. Охарактеризуйте бюджетные полномочия муниципальных образований.

14. Кого из субъектов бюджетных правоотношений можно отнести к коллективным субъектам.

15. Дайте характеристику правого статуса внебюджетных государственных фондов.

16. Какова роль в бюджетной деятельности государства юридических лиц и граждан? Могут ли они являются субъектами бюджетных правоотношений?

17. Назовите бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации.

18. Правовой статус Центрального банка Российской Федерации как субъекта бюджетного права.

19. Перечислите требования, предъявляемые к кредитным организациям в ходе проведения операций со средствами бюджета.

20. В чем заключаются полномочия Счетной палаты Российской Федерации.

21. Какова роль Федерального казначейства в реализации бюджетных правоотношений?

22. Кого законодательство относит к получателям бюджетных средств, каковы их права и обязанности?

23. Каков бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений?

24. Каков бюджетно-правовой статус автономных учреждений?

25. Каков бюджетно-правовой статус казенных учреждений?

Глава 6. Бюджетный процесс