Экономические основы управления аграрным землепользованием

Управление земельными ресурсами является важнейшей задачей правительств всех государств мира. На повестке стоит обеспечение продовольственной безопасности страны, а следовательно – социальной стабильности в обществе. Следует понять, что хотя крестьяне или фермеры составляют в развитых странах всего несколько процентов населения, потребляют же их продукцию все, а это значит, что аграрная проблема является общенациональной.

Основой обеспечения продовольственной безопасности является стабильность производства и цен. Вследствие неэластичности спроса, даже небольшие колебания предложения могут значительно изменить цены сельскохозяйственной продукции. Данное положение иллюстрируется графиком (рис. 3.2). Из него видно, что при неэластичном спросе даже небольшие колебания производства могут вызвать крупные изменения цен.

Колебания производства аграрной продукции зависят от природно-климатических факторов, социально-экономических условий и проводимой правительством аграрной политики.

Природные факторы могут значительно повлиять на производство продовольствия. К ним относятся периодические засухи или, наоборот, излишне влажные годы. На урожайность могут повлиять вспышки численности вредителей сельского хозяйства, болезни растений и животных и многие другие факторы внешней среды.

Главной задачей правительства является защита населения от изменений природного характера, что обеспечивается целым рядом мер, отличающихся в разных странах, но дающих примерно один результат.

В странах Европейского Сообщества (ЕС) осуществляется дотирование сельского хозяйства. Тем самым образуется излишек продовольствия, который компенсирует его недостаток в неурожайные годы.

В США, где последовательно отстаиваются принципы «свободного предпринимательства», а дотирование сельского хозяйства представляет собой нарушение этих принципов, используется другой механизм. Американское правительство берет на себя обязательство скупить весь урожай по некоторой расчетной цене. В результате также образуются излишки продовольствия, реализуемые, обычно, на внешнем рынке.

Различие принципов проведения агарной политики в развитых странах основывается на глубоких национальных традициях. Европейский фермер, издавна имеющий дело с земельным дефицитом и дороговизной участков, старается получить максимальную урожайность сельскохозяйственных культур, применяя для этого значительные дозы минеральных удобрений и средств борьбы с болезнями и вредителями растений.

Американский фермер ориентирован на экономическую эффективность производства и ограничивает применение химикатов, когда их дополнительные дозы перестают давать адекватную экономическую отдачу. Это приводит, в частности, к очень сильной специализации отдельных природных регионов на определенных видах продукции. В США выделяются 9 специализированных сельскохозяйственных зон: кукурузный, пшеничный, хлопковый пояс и др. Специализация приводит к монокультуре, очень сильно изменяющей почву, а с ней, и природу местности. Поэтому в США наблюдается значительная эрозия почв и другие нарушения природных ландшафтов.

Государственная сельскохозяйственная политика, таким образом, учитывает такие факторы, как природа тех или иных регионов и ментальность сельхозпроизводителей. Для России, с её огромной территорией и большой площадью сельскохозяйственных угодий, в исторической рестроспективе оказались ненужными крупные преобразования ландшафтов, характерные для Западной Европы. Здесь сложился севооборотный тип аграрного землепользования, отличный как от интенсивного в Западной Европе, так и монокультурного в Северной Америке.

В России еще в XIV – XVI вв. сложился своеобразный тип богарного севооборотного земледелия, продолжавший развиваться и совершенствоваться все последующие столетия. Правильный подбор культур в севообороте, наличие «чистых паров», включение в состав хозяйств животноводства и внесение органических удобрений позволяли улучшать плодородие и максимально эффективно использовать достаточно суровые природные условия страны. Вплоть до ХХ в аграрная рента являлась основой роста благосостояния страны, обеспечивала решение внутри- и внешнеполитических задач. К сожалению, эта система была в значительной степени расстроена при социализме, в ходе непродуманных компаний по коллективизации, химизации, интенсификации, борьбе с «чистыми парами» и др. После снятия «советского стресса», сельское хозяйство страны опять начало обеспечивать её потребности, а значительная часть зерна (до 10 млн. т. в год) – экспортироваться. Традиционные технологии российского земледелия малозатратны, вписаны в природу, а продукция отвечает высоким экологическим требованиям.

В число главных задач правительства, обеспечивающих продовольственную безопасность, входит создание юридических и экономических условий, необходимых для поддержания и повышения эффективности аграрного производства.

Юридические условия должны закрепить земельные участки в собственность за конкретными владельцами с тем, чтобы они были заинтересованы в долгосрочной перспективе эффективного ведения хозяйства. Собственник земли старается повысить её плодородие, а вместе с тем и рентоотдачу, создать необходимую инфраструктуру производства и жизни в целом. К сожалению, в России это условие никогда не было обеспечено. В феодальное время крестьяне имели возможность переходить от одного землевладельца к другому вплоть до времен царствования Фёдора Ивановича (сына Ивана Грозного), отменившего «Юрьев день». Прикрепление к земле и барщина (работа на помещичьем поле) мало стимулировали производительность, а требование замены барщины оброком не встречало понимания правительства. В пореформенный период возникло общинное землевладение, участки земли в котором постоянно передавались в обработку разным хозяевам. Столыпинская реформа имела целью внедрить капиталистические отношения, но не была доведена до конца.

Механизм передачи в собственность прав на природные ресурсы может быть как юридическим, так и экономическим. Юридический механизм базируется на нормах как международного, так и национального права. Экономический - на перераспределении части ренты от собственника в пользу общества. Оба механизма дополняют друг друга, но их взаимоотношение достаточно сложно и подвижно. Предпочтение юридическому механизму может привести к насильственным действиям (например, экспроприациям) и всегда обусловлено высокой административной нагрузкой. Экономический механизм, в свою очередь, требует законодательного оформления. Поэтому оптимальное соотношение достигается в случае, когда юридический механизм основывается на экономическом.

В экономическом плане юридический механизм использует тот факт, что «справедливой» является лишь нормативная прибыль, поскольку только она устанавливается на рынке свободной конкуренции. Все остальные рынки являются в той или иной степени монопольными и поэтому требуют регулирования. Собственность, в юридическом плане, и есть монополия на владение участками земли, недр, технологиями. Поэтому для экономического регулирования отношений собственности на природные ресурсы применимо антимонопольное законодательство.

Смысл экономического механизма состоит в изъятии части рентного излишка у собственника ресурса, то есть на «справедливом» разделе ренты. «Справедливость» означает, что часть ренты, остающаяся у собственника, должна быть достаточна для стимулирования его деятельности и реализации предпринимательского таланта. С другой стороны, неэффективное природопользование должно предотвращаться путем передачи прав на владение другому собственнику. В земельном секторе, в связи с универсальностью земли как природного ресурса, существует необозримый спектр возможностей использования участков, а следовательно, альтернативных возможностей и преимуществ. Поэтому, с точки зрения общества в целом, справедлива передача прав на владение участков от тех собственников, которые не видят их, к тем, которые видят и могут реализовать. Разумеется, имеется в виду не экспроприация, а наличие развитого рынка земельных участков. Покупатель участка, приносящего убытки или мизерный доход под одним пользованием, и продаваемого по «бросовой» цене, может хорошо заработать, если найдет ему эффективное альтернативное применение.

Для раздела ренты применим оценочный критерий, определяемый расчетным путем через анализ сравнительных преимуществ использования участка. Множественность альтернатив использования земли предполагает и множественность оценок. Во-первых, существуют отраслевые альтернативы (аграрное, промышленное, селитебное, рекреационное и пр. использование), имеющие мало сопоставимые критерии оценки. Во-вторых, внутри отраслевой альтернативы оценка должна учитывать традиционный тип природопользования и рыночные условия реализации продукции. Например, рентоотдача земледелия в большинстве случаев значительно выше пастбищного животноводства. Но полная распашка земли может привести к ликвидации скотоводческих этносов, что равносильно экоциду и гуманитарной катастрофе. Второй пример основан на том, что излишек предложения на рынке самой рентабельной культуры приводит к снижению цен и падению рентабельности. Высокое обложение через налог в этом случае может привести к разорению фермеров и продовольственным проблемам.

Земельный налог вообще является специфической категорией. Достаточно парадокса, что фермеры, получая дотацию от государства, выплачивают ему же налог за пользование земельным участком. Может быть проще освободить их от того и другого, предоставив дело рыночной стихии? Возможно, это было бы правильным, если бы земельный налог не играл стимулирующую роль. Миссия государства состоит в том, что земля должна обрабатываться. Необрабатываемые участки, с учетом налога на землю, приносят владельцу убыток, который рано или поздно заставит его начать обработку, сдать участок в аренду или продать. Сам размер налога не может быть слишком мал, чтобы не оказывать влияние на принятие владельцем одного из этих решений, но и не может быть и чрезмерно высок, чтобы не парализовать аграрное производство.

Существуют три основных правила расчета земельного налога. Во-первых, он не должен превышать расчетного размера дифференциальной ренты. Речь идет именно о расчетной рентоодаче участка, так как неправильное его использование, снижающее рентоотдачу, должно оставаться на совести владельца. Во-вторых, размер налога должен рассчитываться по скользящей шкале. Налог с лучших участков должен быть выше и убывать в соответствии с падающей производительностью или худшим местоположением. В третьих, даже с худших участков, не приносящих ренты, налог должен взиматься. Но в этом случае собственника на них не найдется, поскольку производство будет неэффективным по определению. Хуже всего, что текущая цена на продукцию, ставшую дефицитной, станет выше равновесной и миссия государства в обеспечении продовольственной безопасности не будет выполнена. Чтобы этого избежать и нужна дотация. Заметим, что налог берется с земли, а дотация выплачивается за продукцию. В настоящее время, когда общество извлекает горную, инновационную и иные виды ренты, изъятие земельной ренты утрачивает свой фискальный смысл и играет преимущественно стимулирующую роль.

Изложенное иллюстрирует трудности с проведением кадастровых работ, которые не могут базироваться на единственном оценочном показателе, хотя это и значительно затрудняет законодательное регулирование и исполнение нормативных актов через бюрократический, по преимуществу, аппарат. Следует учитывать также, что реальная цена земли может значительно отличаться от оценки хотя бы в связи с колебаниями ссудного процента банка, определяющими норму прибыли, а следовательно, и размер ренты. Поэтому проведению кадастровых работ должна предшествовать разработка методологии оценки и механизма реализации нормативного акта. В частности, должно быть уточнено понятие «земельные спекуляции» и предприняты меры по их регулированию.

Таким образом, современная капиталистическая государственная политика в такой сложной и опасной социальными потрясениями сфере, как аграрное природопользование, характеризуется следующими особенностями:

1. Ограничением крупного землевладения, созданием рынка земельных участков, юридическим закреплением их в собственность;

2. Учетом природных особенностей территории, национального и регионального опыта ведения сельского хозяйства, ментальности населения;

3. Стимулированием эффективного аграрного производства через рынок, путем передачи земельных участков от малоэффективных собственников к более эффективным, что достигается обложением их земельным налогом;

4. Оставлением достаточной части ренты в руках эффективных собственников земли;

5. Регулированием механизма передачи земельных участков от одного собственника к другому.

Вопросы для самопроверки

1. Как оценивалась земля до появления экономической теории?

2. Когда появился первый земельный кадастр?

3. В чем различие Тирольского и Миланского земельных кадастров?

4. При каком российском императоре было проведено генеральное межевание земель?

5. Что изменилось в земельных отношениях в Российской империи в пореформенный период?

6. В чем состояла задача П. И. Столыпина при проведении аграрной реформы?

7. Назовите главную идею «Декрета о земле»

8. Почему экономическая оценка земли оказалась не нужной в СССР?

9. Какие изменения в земельных отношениях произошли в период перестройки?

10. В чем состоит универсальность использования земли?

11. Почему предложение земли на рынке абсолютно неэластично?

12. Какие основные проблемы решает оценка земельных участков?

13. Как монопольная рента влияет на капиталистическое развитие государства?

14. Для чего нужна аграрная реформа?

15. В чем различие социалистического и капиталистического путей развития земельных отношений?

16. Как производится кадастровая оценка земельных участков?

17. Как производится рыночная оценка земельных участков?

18. Что такое капитализированная оценка земли?

19. Что такое «замыкающие затраты»?

20. Почему при оценке земли используется ссудный процент банка и как он влияет на нее?

21. Когда и почему становятся возможными земельные спекуляции?

22. Что такое «альтернативная стоимость земли»?

23. По какой из альтернативных стоимостей определяется экономическая оценка земельного участка?

24. В сущность «затратного принципа» оценки земель?

25. Почему аграрная политика является важнейшим приоритетом государственного управления?

26. Должно ли государство вмешиваться в рынок продовольствия или нет?

27. В чем особенности аграрной политики, проводимой странами ЕС?

28. В чем особенности аграрной политики, проводимой США?

29. Какие особенности выделяют российское земледелие?

30. Как проблемы производительности аграрного сектора связаны с проблемами собственности на землю?

31. Нужны ли сельхозпроизводителям дотации?

32. Нужно ли облагать землевладельцев земельным налогом?

33. Как согласуются между собой дотации сельхозпроизводителям и земельный налог?

34. Какими особенностями характеризуется государственная (капиталистическая) аграрная политика?