Вопрос 2. Основные теории местного самоуправления

В современной науке муниципального права сформировалось несколько научных концепций местного самоуправления, которые по разному трактуют существо самого института, особенности его взаимоотношений с обществом и государством. Возникновение теорий, характеризующих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX века.

1) Теория свободной общины. Впервые возникла в середине 19 в. Во Франции и Бельгии. Ее создатели – Турэ, Токвиль, Гербер, Арене идр.

Основные положения теории:

 - община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее;

 - право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община, является первичной по отношению к государству;

 - согласно теории органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела общины, они следят лишь за тем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции.

2) Общественная (хозяйственная) теория. Пришла на смену теории свободной общины. Ее представителями были Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков. Сторонники этой теории сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности.

Среди видных русских ученых, поддерживающих общественную теорию, можно назвать В.Н. Лешкова. Он обосновал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя не отрицал возможности контроля государства за деятельностью этих органов, и обратил внимание на разную природу власти органов местного самоуправления и государственной власти. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления – всегда выборной.

А.И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение компетенции между органами самоуправления и государственными органами и ограничивал активность самоуправляющихся единиц пределами территории, относящейся к их ведению. По его мнению. Они не должны были заниматься политическими вопросами, целиком предоставив это государству, а обязаны были ведать только местными пользами и нуждами.

3) Государственная теория (вторая половина XIX века).

Ее основоположниками считаются немецкие юристы Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие видные юристы как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов.

Суть данной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управления и полностью подчинено ему. В процессе становления местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Н.И Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны. Ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента и органов самоуправления.

Свое мнение о соотношении между органами местного самоуправления и местной администрацией высказал еще один сторонник государственной теории, известный юрист В.П. Безобразов. С его точки зрения, они представляют собой разные формы одной и той же власти. Из этого положения он делал вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродным телом по отношению к ней.

«Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М. Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным сообществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Но в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».

4) Дуалистическая теория. Одна из теорий местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее. Сторонники дуалистической теории пытались таким образом взять лучшее из государственной и общественной теорий местного самоуправления.

5) Юридическая теория. Суть данной теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не являлся частью государственного аппарата, так как, помимо осуществления функций государственного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого сторонники юридической теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц.

6) Политическая теория. Сторонники данной теории противопоставляли царским чиновникам – профессионалам и бюрократам – выборных местного населения. Выборность в местном самоуправлении трактовалась как один из способов достижения самостоятельности его органов.

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время Это, например, идея муниципального социализма (Англия, середина XIX в.), направленная на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни (требования наделения городской и сельской общин правами более широкой автономии, увеличения представительства населения в органах местного самоуправления). Теория социального обслуживания, которая делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

Ни одна из вышеперечисленных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо государственной, либо общественной, либо политической теории самоуправления, могла столкнуться с самыми различными препятствиями для своего осуществления. Да и сами теории, рождаясь из конкретной жизни, не могли не претерпеть изменений под влиянием развивающихся общественных отношений.