Тема: «организационные основы местного самоуправления»

 

1. Понятие организационных основ местного самоуправления, как института муниципального права, его принципы, краткая история развития;

2. Организация деятельности и полномочий представительных органов местного самоуправления;

3. Глава муниципального образования, Глава местной администрации, структура местной администрации;

4.  Понятие, принципы и порядок прохождений муниципальной службы.

        

1. Понятие организационных основ местного самоуправления, как института муниципального права, его принципы, краткая история развития.

 

Под организационными основами местного самоуправления – самостоятельный институт муниципального права, нормы которого регламентируют порядок формирования структуры и полномочий органов местного самоуправления, а также порядок прохождения муниципальной службы.

Закон «Об общих принципах…» 95г. фактически никак не регламентирует внутреннюю структуру и полномочия органов местного самоуправления. Конституция РФ говорит, что структура органов местного самоуправления устанавливается населением (самостоятельно, это принцип многообразия форм местного самоуправления) и старый закон «Об общих принципах…» в любом муниципальном образовании должен быть представительный орган. Способ же его формирования, численный состав, какие могут быть созданы другие органы – все это должно было решаться в законах субъектов Федерации, Уставах муниципальных образований, т.е. закон 95 г. исходил здесь преимущественно из диспозитивных методов правового регулирования. Новый закон 2003г. более конкретно регламентировал структуру полномочий представительных органов, в соответствии с ним в любом муниципальном образовании должны быть созданы:

 

ü представительный орган местного самоуправления (в небольших муниципальных образованиях они могут заменяться сходами граждан);

ü глава муниципального образования;

ü местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления);

 

Кроме того, в муниципальном образовании могут быть созданы контролирующие органы и иные органы, в соответствии с законами субъектов РФ, региональными законами, Уставами муниципальных образований.

По сути дела закон 2003г. оставил за местными самоуправлениями выбор 2 моделей «сильный мэр – слабый совет», когда Глава муниципального образования избирается населением.

«Сильный совет – слабый мэр», когда Главу муниципального образования избирает представительный орган, в нем он является председательствующим. Такой Глава не может возглавлять местную администрацию, и Глава здесь назначается по конкурсу.  

 

 

2. Организация деятельности и полномочий представительных органов местного самоуправления.

Формируются на основе муниципальных выборов, всеобщего, равного, прямого, избирательного права по мажоритарной системе (см. Тему №3, вопрос 2).

 

Закон устанавливает единый стандарт для всех местных самоуправлений. Они называются советами. Срок полномочий Совета – 4 года. Численность состава Совета зависит от численности населения местного самоуправления. Не менее 10 человек при численности населения более 1 тысячи. Не менее 50 человек при численности населения 100 тысяч. Не менее 80 человек при численности населения 500 и боле тысяч. При этом представительный орган района не может иметь численность не менее 15 человек, в любом случае. Кроме того, в представительном органе района должны быть все представители городских и сельских поселений в его составе. Представительный орган работает на непостоянной, непрофессиональной основе, их основной организационной форма работы является сессия, на которую представительный орган должен созываться не реже 1 раза в 2 месяца. Право созыва принадлежит председателю представительного органа. По требованию Главы муниципального образования, местной администрации, 1/3 депутатов корпуса возможно проведение внеочередной сессии.

    Представительный орган работает на коллегиальной основе, решения принимаются большинством голосов, внутренняя работа регулируется регламентом, который принимается соглашением же представительного органа. Непосредственно руководит заседанием председатель.

В зависимости от положений, отраженных в Уставе муниципального образования, Председатель может избираться представительным органом и является одновременно Главой муниципального образования. Такой Глава не обладает правом правотворческого вето, не может возглавлять местную администрацию, может в любой момент быть переизбран представительным органом.

Устав может предусматривать и отдельно должность Председателя представительного органа, когда он только Председатель и не является Главой муниципального образования. В этом случае он также избирается представительным органом, может быть в любой момент отправлен им в отставку. Глава муниципального образования избирается населением самостоятельно. Такой Глава обладает правотворческим вето, может совмещать свою должность с Главой местной администрации, не может быть отправлен в отставку решением представительного органа., т.е. в соответствии с новым законом «Об общих принципах…» должность Председателя представительного органа и Главы местной администрации не совмещаются, разделение принципа власти.

 

ПОЛНОМОЧИЯ:

Закон «Об общих принципах…» устанавливает перечень исключительных полномочий представительных органов:

· принятие Устава

· принятие плана и программы развития муниципального образования

· принятие бюджета и утверждение отчета об его исполнении

· определение порядка распоряжения муниципальной собственностью

· определение порядка создания муниципальных предприятий и учреждений

· принятие таких подзаконных актов как решение

· осуществление контроля за деятельностью всех остальных органов местного самоуправления

· решение вопросов о введении и отмене местных налогов и сборов (в рамках, предусмотренных действующим Налоговым Кодексом)

· принимает решение о назначении референдума

 

Представительный орган может иметь и другие полномочия в соответствии с Уставом местного самоуправления. Анализ этих полномочий говорит о том, что главная его функция – правотворческая. Решения (нормативные акты) представительный орган принимает большинством голосов, если Глава муниципального образования одновременно является председательствующим. Он обязан подписать решение, принятое большинством голосов.

Если Глава муниципального образования избирается населением самостоятельно, он обладает правом правотворческого вето, может отклонить, не подписать принятое представительным органом решение, в этом случае вето главы может быть преодолено. Если при повторном голосовании в представительном органе проект наберет более 2/3 голосов, в этом случае Глава обязан подписать и обнародовать нормативное решение.

 

3. Глава муниципального образования, Глава местной администрации, структура местной администрации.

Глава муниципального образования – это высшее должностное лицо муниципального образования, в его полномочия входят:

 

ü представлять интересы муниципального образования во внешних отношениях (с другими муниципальными образованиями, перед государством)

ü опубликование (обнародование) и подписание решений представительного органа

ü Глава муниципального образования от собственного имени может принимать такие подзаконные нормативные акты, как постановления

ü По инициативе Главы муниципального образования могут приниматься многие решения (назначение референдума, проведение публичных слушаний, опросов, Глава назначает дату проведения муниципальных выборов)

 

Данные полномочия Главы муниципального образования зависят от того, является ли он Главой местной администрации.

Он является Главой местной администрации при условии, он не входит в состав представительного органа, является главой местной администрации.

Глава муниципального образования имеет следующие полномочия:

 

· возглавляет местную администрацию, которая является органом единоличной компетенции

· определяет свои постановления, структуру местной администрации (общие принципы построения этой структуры определяет представительный орган своими решениями)

· назначение и отстранение от должности руководителей структурных подразделений местной администрации

· если Глава муниципального образования совмещается с председателем представительного органа, то Глава местной администрации самостоятельное должностное лицо. В этом случае, он назначается на должность по конкурсу. Проводится данный конкурс представительным органом, имеет он формирующую комиссию по конкурсному отбору. Порядок проведения этого конкурса должен быть регламентирован специальным решением представительного органа. О назначении конкурса (включая требование, проект контракта) должно быть официально объявлено не позднее, чем за 2 месяца до его проведения.

 

Назначаемый Глава местной администрации возглавляет ее в рамках своих полномочий, принимает постановления, определяет структуру местной администрации, назначает, отстраняет от должности ее должностных лиц.

Глава местной администрации не обладает правом правотворческого вето, как правило, не имеет внешних представительских функций.

В настоящее время, в подавляющем большинстве случаев (с выше 80%), образ должности Главы муниципального образования и Главы местной администрации совпадает. Модель «сильный мэр – слабый совет».

 

Структура местной администрации.

Устанавливается в общих принципах регламентирования представительных органов, детально, постановлениями Главы местной администрации. Каких-либо общероссийских, обще - региональных требований к структуре местной администрации не существует. Как любой другой исполнительно-распорядительный орган структуры местной администрации включает: основной (центр), вспомогательный (технический) аппарат, на городском, региональном уровне в структуру центрального аппарата, как правило, входят следующие отделы (комитеты):

 

· отдел управления муниципальным имуществом

· бюджетно-финансовый отдел

· отдел социальной защиты населения

· отдел образования

· отдел здравоохранения

· отдел охраны окружающей среды и управления природопользованием

· отдел охраны общественного порядка

· отдел управления ЖКХ

 

Иногда в качестве самостоятельного структурного подразделения выделяют отдел социально-культурной работы, поддержки, предпринимательства.

 

Технически вспомогательный аппарат включает:

 

· городской отдел

· охрана

· бухгалтерия

· и т. д.

 

Являясь исполнительно-распорядительным органом, местная администрация работает по принципу единоначалия.

 

Муниципальная служба

Поскольку местное управление – негосударственный институт, должностные лица местного самоуправления не могут считаться государственной службой, тем не менее, их деятельность связана с реализацией публично-властных полномочий от своего имени, что и по аналогии с государственной службой требует особого статуса этой категории лиц.

В этой связи существует закон «Об основах муниципальной службы», закон «Об общих принципах», обязывающие субъекты Федерации принимать собственные законы о муниципальной службе в данном регионе. В частности, в Московской области, действует закон «О муниципальной должности и должности муниципальной службы в Московской области».

Прежде всего, нужно четко различать понятия муниципальная должность и должность муниципальной службы. Эти понятия соотносятся, как общее с частным, т. е. любой муниципальный служащий имеет муниципальную должность, но не наоборот. Муниципальная должность предполагает наличие у лица публично-властных полномочий, которые он реализует от имени муниципального образования. Перечень муниципальных должностей в данном субъекте Федерации утверждается в специальном реестре муниципальных должностей, которые в свою очередь принимает представительный орган данного субъекта власти, муниципальные должности могут быть выборными, так и назначаемыми. Выборные должности в свою очередь могут быть как осуществляемыми на постоянной основе, профессиональной (например, Глава муниципального образования), так и осуществляться на непостоянной профессиональной основе (например, депутаты представительного органа местного самоуправления).

Помимо выборных должностей к муниципальным должностям относятся муниципальные службы.

 

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе, на основе трудового договора-контракта, на невыборности должностных лиц в органы местного самоуправления.

Т.О., муниципальная служба – это назначение на невыборную должность, работа на которой подразумевает оплату, исходя из условий трудового контракта.

Следует иметь в виду, что это должность в органах местного самоуправления, руководство муниципальным предприятием, учреждением, не имеющим статуса муниципальной службы, не являются должностными лицами местного самоуправления. Выборные должности также не относятся к муниципальной службе.

Выделение среди всех должностей – должности муниципальной службы обусловлено профессиональными требованиями, предъявляемыми к ним. Требовать управленческого профессионализма от выборных должностей по политическим соображениям не возможно, эти люди обладают властными полномочиями, которые были им, делегированы избирателями.

Что касается назначаемых должностей, которые и относятся к должности муниципальной службы, здесь разумно предъявить определенные профессиональные требования. Все должности муниципальной службы, в зависимости от уровня профессиональной подготовки, делят на так называемые группы муниципальных областей.

Так в Московской области, выделяют следующие группы должностей муниципальной службы (в порядке убывания властных полномочий):

1. высшие должности.

В эту группу входят: назначаемый Глава местной администрации, заместители Главы местной администрации.

 

2. ведущие должности:

Руководители структурных подразделений центрального аппарата местной администрации, а также ряд должностей руководителей структурных подразделений вспомогательного аппарата местной администрации (например, Московская область – главный бухгалтер местной администрации).

 

3. старшие должности:

Заместители руководителей структурных подразделений местной администрации, а также руководители территориальных представительств (управлений и департаментов, структурных подразделений местных администраций), их заместители.

 

4. младшие должности:

Специалист 1 категории, 2 категории, специалист.

 

Необходимость в выделении выше перечисленных групп должностей обусловлена правовым регламентом профессионального уровня муниципальной службы. Для того чтобы перейти из группы в более высокую должность муниципальной службы, надо иметь определенный стаж работы на прежней должности и пройти аттестационные испытания.

 

4. Понятие, принципы и порядок прохождений муниципальной службы.

 

    В целом действующее законодательство выделяет следующие группы прохождения муниципальной службы:

 

1. соблюдение прав, свобод граждан при прохождении муниципальной службы;

2. равный доступ граждан к муниципальной службе (означает отсутствие различной дискриминации), за исключением уровня профессиональной подготовки;

3. профессионализм, объем властных полномочий – прямо пропорционален уровню его профессиональной подготовки. С этой целью дается понятие муниципальной службы.

4. принцип социальной и правовой защищенности муниципального служащего.

5. принцип информационной обеспеченности муниципального служащего, создание условий для его профессионального роста.