Современные проблемы бюджетирования в России

Все 1990-е годы государственный бюджет России сводился с дефицитом. Это было обусловлено, главным образом, объективными сложностями переходного периода от централизованно-управляемой экономики советского типа к рыночной экономике. Начавшийся после августовского кризиса (1998 г.) экономический рост в сочетании со значительным повышением мировых цен на нефть привел к увеличению бюджетных доходов. В результате в 2000-08 гг. был достигнут профицит федерального бюджета, сменившийся, однако, дефицитом в условиях кризиса в 2009 г. (табл. 21-1):

Таблица 21-1. Доходы и расходы федерального бюджета РФ в 2000-09 гг.

(в % ВВП)

Годы
Доходы	15,5	17,8	20,3	19,5	20,1	23,7	23,3	23,6	22,3	18,7
Расходы	14,2	14,8	18,9	17,8	15,8	16,3	15,9	18,1	18,2	24,6
Профицит	1,4	3,0	1,4	1,7	4,3	7,4	7,4	5,5	4,1	-5,9

Профицит бюджета избавлял государство от необходимости брать займы для покрытия дефицита, отвлекая на себя средства с финансовых рынков. Наоборот, он позволил правительству выплачивать старые долги, а также формировать финансовый резерв для страхования от непредвиденных обстоятельств и будущих выплат по прежним займам. Платежи по займам, наряду с выполнением бюджета существенно повысили доверие иностранных инвесторов к российской экономике.

Тем не менее, даже в эти весьма благополучные для нашей экономики годы исполнение государственного бюджета сталкивалось с серьезными проблемами. Первый круг проблем связан с формированием доходной части бюджета. Важнейшая из них – сильная зависимость бюджетных доходов от мировых цен на энергоносители: доходы от продажи нефти и газа дают до 40-50% бюджетных поступлений.

Осознавая опасность такого положения, правительство открыло в 2004 г. Стабилизационный фонд, в котором аккумулировались деньги, зарабатываемые на благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре. Он был призван решить две взаимосвязанные задачи: изъятие из обращения в бюджет излишнего количества денег для борьбы с инфляцией и создание бюджетных резервов на случай резкого падения мировых цен на нефть.

В 2008 г. на базе Стабилизационного фонда были образованы Резервный фонд (РФ) и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Назначение Резервного фонда – покрытие бюджетного дефицита при недостаточности текущих доходов от экспорта нефти и газа; он призван служить «подушкой безопасности» государственного бюджета. Фонд национального благосостояния создан для государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан России, а также покрытия дефицита Пенсионного фонда.

Исполнение государственного бюджета сегодня подвергается серьезным испытаниям вследствие мирового финансового и экономического кризиса, распространившегося со второй половины 2008 г. и на нашу страну. Резкое падение мировых цен на нефть и газ, а также снижение ВВП привели к заметному сокращению бюджетных доходов: доходы упали с 22,3% в 2008 г. до 18,7% ВВП в 2009 г. (см. табл. 21-1). В результате ранее утвержденный бюджет 2009 г. пришлось пересматривать и сводить с дефицитом в размере 5,9% ВВП. Дефицитными ожидаются также бюджеты 2010-12 гг.

В 2009 г. дефицит покрывался из средств Резервного фонда (его размер за год упал более чем в два раза), но если бюджетная ситуация не улучшится, то к середине 2010 г. фонд должен иссякнуть. В этом случае для покрытия дефицита будут привлечены сбережения из Фонда национального благосостояния, а также внутренние и внешние займы. В самом плохом случае почти все сбережения, накопленные правительством за годы бюджетного профицита, будут потрачены к 2013 г.

Помимо формирования доходной части государственного бюджета остро стоит вопрос рационального использования бюджетных средств. Крайне важно добиться того, чтобы выделенные деньги были израсходованы эффективно, принеся максимальную отдачу на каждый вложенный рубль. Однако на практике средства зачастую не доходят до адресатов, распределяются за взятки, просто разворовываются.

Актуальность проблемы косвенно подтверждают неудачи наших олимпийцев на зимних играх в Ванкувере. Разбирая их причины, президент Д.Медведев подчеркнул, что дело не в недостатке выделяемых на спорт средств, а в их неэффективном использовании. Спикер Госдумы Б.Грызлов, в свою очередь, отметил, что система спортивной подготовки коррумпирована, в результате чего львиная доля денег достается криминальным структурам, а до спортсменов доходят копейки.

Пытаясь исправить положение с государственными расходами, федеральные власти проводят с 2002 г. бюджетную реформу. Суть реформы состоит в переходе к планированию и финансированию бюджета на основе программно-целевого метода с четкой формулировкой ожидаемых результатов во всех сферах. Фактически речь идет о внедрении системы корпоративного менеджмента в управлении государственными финансами, с той лишь разницей, что многие результаты в бюджетной сфере определяются не количественными, а качественными показателями.

К сожалению, декларировать реформу оказалось значительно проще, нежели осуществить ее на практике в условиях бюрократизации управления и отсутствия общественного контроля за деятельностью чиновников.

Как отмечалось выше, кризис привел к заметному сокращению государственных доходов. Что касается расходов, то они были, напротив, существенно увеличены в связи с проведением антикризисной политики – с 18,2% в 2008 г. до 24,6% ВВП в 2009 г. (табл. 21-1). Была принята программа антикризисной помощи экономике, в соответствии с которой правительство оказало целенаправленную поддержку как банковскому, так и реальному сектору. По подсчетам специалистов Института экономики переходного периода все антикризисные меры обошлись государству в 2008-09 гг. в 3,5 трлн. руб., т.е. примерно в 9% годового ВВП.

Напротив, был сокращен ряд долгосрочных государственных инвестиционных программ. Вокруг самого их существования и размеров постоянно ведутся острые экономико-политические баталии, достигшие пика в 2008 г. до начала кризиса в нашей стране. Сформировалась организованная группировка экономистов, политиков, просто патриотов, обвинявших правительство, в особенности Минфин и лично министра А.Кудрина в предательстве национальных интересов. Раздражение вызывало то, что Минфин использовал бюджетный профицит для увеличения государственного резерва, размещаемого за границей, вместо того, чтобы вкладывать деньги в российскую экономику, содействуя ее росту.

Действительно, позиция А.Кудрина была и остается диаметрально противоположной: «Многие считают, что эти ресурсы (доходы от нефти – С.С.) надо потратить так, чтобы поднять высокотехнологичные отрасли. Я настаиваю, что зависимость в другом. Мы поднимем высокотехнологичные отрасли только в томслучае, если сумеем их не потратить». По сути, столкнулись две принципиально разные точки зрения на движущие силы экономического развития. Первая: только направляющая рука государства способна обеспечить быстрый рост на основе современных достижений технического прогресса. Вторая: государство – плохой инвестор и менеджер, разбазаривающий имеющиеся у него ресурсы; эти ресурсы могут быть куда более эффективно использованы в частном секторе в условиях рыночных отношений. Государство, со своей стороны, призвано создавать условия для нормальной работы бизнеса, и эта его роль регулятора экономики должна быть усилена.

Но независимо от таких идеологических расхождений позиция Минфина была продиктована еще и его ответственностью за то, чтобы при падении мировых цен на энергоносители бюджет не остался без сбережений.

В борьбе со сторонниками государственных инвестиций Минфин сопротивлялся как мог, но и его противники были сильны. К 2008 г. их натиск привел к более чем двукратному увеличению доли инвестиционных расходов в федеральном бюджете в сравнении с началом 2000-х годов. Тем не менее, основную часть государственных резервов удалось сберечь, что и спасло нашу экономику, когда кризис обрушил бюджетные доходы.

В условиях кризиса и быстрого исчерпания Резервного фонда, идущего на покрытие бюджетного дефицита, правительство пошло на сокращение государственных инвестиций, пытаясь максимально сохранить социальные программы. Можно, однако, не сомневаться, что по окончании кризиса и возвращения бюджетного профицита дискуссия вокруг инвестиционных программ разгорится с новой силой.

Тем не менее, Минфин намерен строго держать курс на бюджетную экономию: ведомство настаивает, чтобы объем государственных расходов в реальном выражении уменьшился к 2013 гг. в сравнении с 2010 г. на 20%.

 

Налоги и налоговая система

Налоги – это обязательные платежи, взимаемые государством с физических и юридических лиц на основе специального законодательства. Они выполняют следующие функции:

- Фискальная функция. Налоги образуют источник бюджетных доходов;

- Функция перераспределения ресурсов между отраслями. Налоги стимулируют одни виды деятельности и ограничивают другие;

- Функция перераспределения доходов между членами общества и достижения «социальной справедливости». Люди с высокими доходами платят повышенные налоги, а наиболее бедные, напротив, получают субсидии.

Один из самых крупных экономистов всех времен А. Смит еще в 18 в. сформулировал основные принципы налогообложения:

- Подданные государства должны участвовать в содержании правительства соответственно доходу, который они получают под его покровительством;

- Налог должен быть точно определен по сумме платежа, сроку и способу уплаты;

- Налог должен взиматься в такое время и тем способом, когда и как плательщику удобнее всего оплатить его;

- Налог должен быть разработан таким образом, чтобы он удерживал из кармана плательщика возможно меньше сверх того, что он приносит государству. В последнем случае речь идет о сокращении затрат, связанных со сбором налога.

Налоги можно классифицировать по видам. С одной стороны, они делятся на прямые и косвенные. Прямой налог взимается государством непосредственно с доходов или имущества налогоплательщика (налог на прибыль, подоходный налог, налог на недвижимость и др.).

Косвенный налог – налог на товары и услуги, устанавливаемый в виде надбавки к цене или тарифу. Такие налоги вносят в казну продавцы, но фактически оплачивают покупатели, поскольку эти налоги включаются в цены товаров. Примерами являются налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины.

Величина стоимости, с которой уплачивается налог, называется налогооблагаемой базой, а процент, по которому рассчитывается сумма налога – налоговой ставкой. В зависимости от того, как изменяется налоговая ставка при изменении налогооблагаемой базы, налоги делятся на прогрессивные, пропорциональные и регрессивные. При использовании прогрессивного налога ставка возрастает при росте налогооблагаемой базы, при пропорциональном налоге она остается неизменной, а при регрессивном – снижается.

Примером прогрессивного налога в большинстве стран является подоходный налог: его доля в доходе тем больше, чем выше величина дохода. В России, напротив, этот налог является пропорциональным – его ставка не меняется с ростом дохода. Пропорциональным повсеместно является налог на прибыль – ставка не зависит от величины прибыли. Регрессивные налоги встречаются редко. В России таковым был единый социальный налог, исчислявшийся в процентах от фонда оплаты труда и замененный с 2010 г. на страховые выплаты во внебюджетные фонды.

Для макроэкономического анализа особую роль играет деление налогов на автономные и подоходные. Автономными называются налоги, размер которых не зависит от величины национального дохода – при изменении дохода их величина остается прежней. Напротив, подоходные налоги, как видно из самого их названия, изменяются с изменением дохода. Сумма налоговых сборов от таких налогов (T) определяется умножением налоговой ставки (t) на размер национального дохода или ВВП (Y): T=t*Y.

Современная налоговая система в России была сформирована в достаточно быстром темпе, начиная с 1991 г. В качестве основной модели для подражания было избрано налогообложение в странах ЕС с их относительно высокой долей косвенных налогов, особенно НДС.

В декабре 1991 г. ВС России принял пакет налоговых законов, заложивший базу налоговой системы. В 1998-2000 гг. принят Налоговый кодекс – основной документ, регламентирующий построение налоговой системы в нашей стране. Первая часть кодекса содержит описание налоговой системы, общие правила по уплате налогов, перечень налогов, положения о налоговых органах и т.д. Во второй части приведены конкретные механизмы взимания налогов.

Налог на добавленную стоимость и налог на добычу полезных ископаемых вместе с таможенными пошлинами составляют основу доходной части федерального бюджета, обеспечивая почти 80% всех его доходов. В свою очередь налог на прибыль и налог на доходы физических лиц формируют основную массу региональных доходов.

Дальнейшее совершенствование налоговой системы в нашей стране предполагает, с одной стороны, улучшение собираемости налогов за счет перекрытия лазеек по уклонению от их уплаты, а с другой – налоговое стимулирование инновационной деятельности российских фирм, дабы обеспечить, наконец, восприимчивость экономики к освоению достижений технического прогресса.