Правовое регулирование использования редких и исчезающих видов животных и растений

Право играет важную роль в решении проблемы защиты редких и исчезающих видов животных. Закон в силу присущих ему свойств общеприменимой нормативности, формальной определенности, действий, основанных на субъективных правах и обязанностях, придает юридическую силу, а также гарантирует соблюдение экологических требований, действующих в рамках защиты видов фауны, находящихся под угрозой исчезновения. При этом условия и требования, содержащиеся в правовых нормах, выполняются и достигают своей цели только при наличии научного обоснования, гарантирующего их выполнение необходимыми организационными, финансовыми и материально-техническими средствами.[23]

Отношения, складывающиеся в сфере охраны животного и растительного мира, регулируются законодательством о животном и растительном мире, а также другими отраслями права.

Рассмотрим нормативно-правовые акты РФ, регулирующие охрану и использование редких и исчезающих видов растений и животных.

Охрана редких и исчезающих видов растений и животных осуществляется в первую очередь в соответствии с Конституцией РФ[24], федеральными законами, природоохранными подзаконными актами.

Ключевым нормативно-правовым актом РФ, в котором находятся положения, непосредственно направленные на обеспечение охраны и рационального использования редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений, животных и иных организмов, является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[25]. Основные положения, касающиеся прямой защиты редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и иных организмов закреплены в ст. 60 данного Закона.

Так, в части 1 названной статьи указывается на необходимость строгого учета растений и животных, находящихся под угрозой исчезновения, чтобы иметь возможность эффективно принимать меры по их сохранению. Закон предусматривает обязанность изымать из хозяйственного использования флору и фауну, занесенную в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ, которые специально учреждены в целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов.

В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов их генетический фонд подлежит сохранению в низкотемпературных генетических банках, а также в искусственно созданной среде обитания. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания. Порядок сохранения их генетического фонда в низкотемпературных генетических банках и в искусственно созданной среде обитания определяется законодательством в области охраны окружающей среды.

Действующее российское законодательство устанавливает принципы регулирования ввоза и вывоза редких и исчезающих видов из страны, а также их временного вывоза через территорию Российской Федерации.

Важнейшим внутригосударственным нормативным актом, регулирующим правоотношения в области защиты диких животных, является Федеральный закон № 52-ФЗ «О животном мире»[26]. Нормами этого закона установлено, что животный мир – это достояние нашей страны, но он же является и необходимой составляющей природной среды и биологического разнообразия Земли.

Данным законом установлен порядок использования охотничьих животных, мониторинг популяции диких животных, охрана редких и исчезающих видов организмов.

В соответствии со ст. 22 Закона о животном мире независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других). На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания вправе вносить предложения об организации видовых заказников на указанных защитных участках территорий и акваторий.

Статьей 24 Закона установлено, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу РФ[27] и (или) Красные книги субъектов РФ.

Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Оборотоспособность диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях по разрешению (распорядительной лицензии), выдаваемому специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Содержание указанных животных в неволе и выпуск их в естественную природную среду также допускаются в исключительных случаях, определяемых Правительством РФ.

Кроме того, статья 40 Закона в качестве одной из обязанностей пользователей животным миром устанавливает необходимость обеспечивать охрану и воспроизводство объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения.

Важные меры по сохранению биологического разнообразия названы в Федеральном законе «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов»[28]. Предусмотрена охрана таких ресурсов от болезнетворных организмов, обеспечение их защиты в случае катастроф природного и антропогенного характера, предполагается проведение биотехнических мероприятий, направленных на поддержание численности охотничьих ресурсов путем содействия их акклиматизации, переселению и гибридизации. Но, поскольку редкие и исчезающие виды растений и животных изъяты из сферы ведения хозяйственной деятельности, то меры, описанные в данном Законе к ним не могут быть применены ввиду того, что охота представляет собой один из видов такой деятельности, что является недостатком нормативно-правовой базы охраны биологического разнообразия.[29]

Основы сохранения лесного биоразнообразия заложены в Лесном кодексе Российской Федерации[30]. Несмотря на то, что в самом Кодексе не содержится конкретных мер по выполнению этих требований, он дает основу для уточнения мер по охране биоразнообразия в подзаконных актах. Так, в статье 1 ЛК РФ среди основных принципов лесного законодательства указано как непосредственное требование сохранения биологического разнообразия лесов (п. 1) и использования лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде (п. 8), так и ряд других косвенных требований, выполнение которых также должно обеспечивать поддержание биологического разнообразия лесов (п. 2: сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; п. 3: использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; п. 4: обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах).

Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 218-ФЗ[31] в Лесной кодекс РФ была введена ст. 60.15, которая установила особенности охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений.

В частности, установлено, что охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу РФ или красные книги субъектов РФФ, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Частью 2 ст. 60.15 ЛК РФ закреплено, что особенности охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений и находящихся в лесах объектов растительного мира устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Однако до настоящего времени особенности охраны таких объектов не установлены.

В 2014 г. была утверждена Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в РФ на период до 2030 года, в рамках которой должны быть решены имеющиеся проблемы: например, снижен уровень браконьерства, повышена эффективность системы охраны животного мира и среды его обитания и т.д.[32] Положения федеральных законов также развиваются в постановлениях Правительства РФ. На региональном уровне в аналогичных целях принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При этом в нормах природоохранного законодательства существуют пробелы и неточности, которые препятствуют сохранению биоразнообразия. Так, в федеральном законодательстве отсутствуют легальные определения понятий «редкие объекты животного мира» и «находящиеся на грани исчезновения (исчезающие) объекты животного мира». На уровне субъектов РФ недостаточно правовых средств для регулирования данного вопроса: в большинстве случаев ведутся только Красные книги (причем бессистемно). В связи с этим наблюдается необходимость разработки и утверждения порядка ведения Красных книг субъектов РФ.

Юридическая основа охраны редких и исчезающих видов растений и животных определяется постановлением правительства региона. В нем обычно представляются таксы для исчисления размера взыскания за незаконное добывание или уничтожение таких объектов природы, за разрушение или повреждение мест их обитания, но при этом отсутствует дифференциация в зависимости от статуса охраны того или иного вида, следовательно, они «охраняются» в равной степени, так как отсутствуют «привилегии» для видов с более высоким статусом или занесенных в Красную книгу РФ.

Таким образом, требуется совершенствование законодательства в части охраны редких и исчезающих видов животных и растений, что позволит, в свою очередь, совершенствовать уровень эффективности мер государственного контроля в данной области.