Становление и развитие нормативно-правового регулирования объектов животного и растительного мира, нуждающихся в особой охране

Изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте показывает, что экологическая функция не является функцией лишь современного государства. И это очевидно, так как «потребность в знаниях, определяющих «отношение живого к окружающей его органической и неорганической среде», возникла еще со времен Аристотеля (384-322 до н.э.)». Экологические исследования берут свое начало еще со времен Древней Греции, когда в философских трактатах Платона, Плиния, Гиппократа описывались эмпирические наблюдения за взаимоотношениями человека и природы, изменениями в природе, вызванными человеком.

На протяжении всей истории развития цивилизации шло постепенное освоение природных богатств, человеческое сообщество развивалось за счет изъятия ресурсов из окружающей среды. Для человека и по сей день природа является средой его обитания и единственным источником необходимых для его существования ресурсов. Следовательно, взаимодействие человека и природы имеет глубокие исторические корни, где природная среда служит условием и средством существования человека, а человеческая жизнь, в свою очередь, неразрывно связана с природной средой.

Первые дошедшие до нас законы об охране природы были изданы в Древнем Вавилоне царем Хаммурапи в XVIII веке до н.э. У инков под страхом смерти запрещалось появляться на Гуановых островах во время гнездования бакланов и олушей. В Индии в III веке н.э. император Ашока издал много законов об охране природы, опиравшихся на религиозные ценности. В Китае задолго до нашего летоисчисления правители отдельных княжеств организовали заповедники.

Обращаясь к истории Руси, то истоки зарождения эколого-правовых норм в их современном понимании некоторые авторы пытаются отыскать еще во времена Киевской Руси. По их мнению, нормы об охране природы можно найти уже в первых законодательных актах Российского государства. Однако, в исторических исследованиях констатируется и то, что на Руси до появления государства и частной собственности, при неразрывности ремесел и товарного обмена основным занятием восточных славян было земледелие, которое сочеталось с дополнительными промыслами (собирательством, бортничеством, охотой и рыбной ловлей), обеспечивающими лишь нужды натурального хозяйства, и население, минимально используя природные ресурсы, практически не влияло на растительно-биологический процесс.

Первые природоохранные акты на Руси известны с IX-ХП вв. Среди них «Русская Правда» Ярослава Мудрого 1016 года. В этом документе Ярослав Мудрый установил правила охоты и нормы добычи некоторых видов диких животных и птиц, отнесенных к объектам охоты. В «Русской Правде» предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, в частности, был лес или собственность князя. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, т.е. дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 «Пространной правды» за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, это такое же наказание, что и за убийство холопа[5].

На Руси существовала ответственность за повреждение чужих лесных и охотничьих угодий (ст. 174, 176 Судебника 1589 г.), бобровых гонов, хмельника, леса (ст. 214-220 Соборного уложения 1649 г.). В соответствии с указанным Соборным уложением ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр причислялась к краже имущества. Тягчайшим преступлением являлся поджог имущества (леса) (ст. 228 Соборного уложения).

Русское законодательство средних веков, предусматривало довольно обширный набор наказаний за нарушение правил, относящихся к защите природных объектов: штраф, «бить батогами нещадно» наказание палками, «бити кнутом без всякой пощады», отсечение кисти левой руки. При наказании принимался во внимание факт рецидива. За лов рыбы по Соборному уложению в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз – кнутом, а в третий раз – отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь.[6]

Однако существовавшие правила относились не непосредственно к охране природы (в современном ее понимании), а только к нарушению права частной собственности в этой области (порча охотничьих угодий, воровство ловчих птиц, собак и т.д.) и определяли лишь материальную ответственность. В большинстве случаев данные нормы были нацелены на охрану отношений собственности со стороны государства.

С возникновением права поземельной собственности владельцы той или другой территории стали запрещать охоту на своих угодьях посторонним лицам, так как вследствие постоянной охоты количество дичи быстро уменьшалось, а оставшаяся неистребленная живность спешила убраться из неспокойных мест. В это время человек неосознанно соблюдал неизвестный тогда ему принцип рационального использования природных ресурсов. Например, заботясь о воспроизводстве объектов животного мира, обитающих в окружающей среде, он путем длительных наблюдений за природой выработал определенные ограничения на отстрел медведиц с медвежатами, лов рыбы в период нереста, охоты на птиц во время их гнездования.[7]

Следует отметить, что природоохранная роль государства на Руси особенно ярко проявлялась в отношении лесных ресурсов. При царствовании Алексея Михайловича государство активно направило свою деятельность на защиту лесов. Это особое отношение к охране лесных ресурсов связано именно по военным соображениям защиты государства. Лес всегда составлял основу экономической и военной мощи русского феодального государства. Заповедный характер оборонительных лесных засек был установлен уже с ХVI в., когда строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте, искусственно образованной на южных рубежах Русского государства для защиты от набегов татар (засека – преграда из срубленных и наваленных деревьев). Леса, в которых строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте, охранялись специальными сторожами.

Следует отметить действия государства в отношении охраны лесных массивов в Сибири. В данном регионе был широко развит пушной промысел, а защита леса в Сибири диктовалась экономическими интересами государства. Сохранность лесных массивов была связана, прежде всего, с пушными промыслами, обеспечивающими значительные поступления в доход государства («Государев соболиный ясак»).

Следует отметить такой правовой акт, как Царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр», которая в 1635 году была направлена в Пермь Великую, в связи с тем, что ловля бобров и выдр капканами грозила их полным истреблением. Согласно указанному документу, Верхтурскому воеводе предписывалось беречь от огня леса пушного промысла и строго наказывать тех, кто не выполнял эти требования.

Нельзя не отметить и принятый в 1676 году Царский указ о порядке ловли рыбы в Плещееве озере, где предписывалось ловить только большую сельдь, а за ловлю мелкой сельди «старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни».

Данными документами подтверждается, что государство понимало потребность в регулировании добычи объектов животного мира.

Изучая развитие и становление природоохранной деятельности Российского государства, нельзя также не упомянуть правотворческую деятельность Петра I. Как отмечает, В.А. Зокоев, именно во время утверждения абсолютизма наблюдается становление государственно-правового механизма регулирования общественных отношений в области экологии.[8] История сохранила более 60 природоохранных указов Петра I. В это время было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц.

В частности, Петр I издавал указы, в которых запрещал уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными. При Петре I особое внимание уделялось санитарной охране населенных пунктов. Например, согласно Указу 1699 года в Москве были установлены санитарные нормы. Этот Указ «предусматривал наказание за невыполнение санитарных норм в Москве: за невывозку нечистот от своих дворов виновник подвергался битью кнутом и штрафу в Земском приказе».

Петр I продолжил издавать Указы (1701 и 1703 гг.), связанные с незаконной охотой в окрестностях Москвы и установил высшим чинам штраф в размере 100 руб., низшим – «жестокое битье безо всякой пощады» и ссылку в Азов с «женами и детьми на вечное житие». По Указу от 28 июня 1740 года крестьяне, уличенные в недозволенной охоте в пределах 30 верст от Петербурга, Петергофа и Красного села, должны были ссылаться «в каторжную работу безо всякого милосердия».

В 1718-1719 годах издаются указы, регулирующих вопросы по загрязнению городских водоемов и рек. При Петре I создаются Приказ рудокопных дел (1700-1711 гг.), на смену которому в 1719 г. пришли Берг-Коллегия, Вальдмейстерская канцелярия, другие специально уполномоченный органы.

Интересен также текст Указа от 10 апреля 1832 г. императора Николая I «О правах Башкирцев на принадлежащие им земли в Оренбургском крае» (Собрание 2-е, т. 7). Вот несколько пунктов из текста Указа:

«4. Составление подробнейших правил на продажу Башкирских земель предоставить Оренбургскому Военному Губернатору, который оснуетъ ихъ на местных соображениях.

5. Но дабы разрешение сей продажи не могло обратиться во вред Башкирцам, то постановить, чтобы в каждой волости оставалось от 40 до 60 десятин, по усмотрению главного местного Начальства, на душу такой земли, которую общество не имело право продавать.

6. Если же откроется, что в некоторых волостях вышеуказанного количества десятин на душу не окажется, то всякая продажа или иное отчуждение земли в сих волостях воспрещается.

7. Если в недрах тех земель, продажа коих по силе ст. 5 воспрещается, оказались земли, содержащие богатства рудныя, то не возбранять Башкирцам отдавать и сии земли в временное содержание желающим учреждать горные заводы и фабрики и пользоваться рубкою леса в тех дачах, но не иначе, как с утверждения Военного Губернатора и ведома Горного Начальства».

Однако с середины ХIХ века происходит сужение сферы деятельности государства в области экологии. Заметно возрастает роль общественности в развитии правовых идей, стимулировании и поддержке законотворческого процесса. Общественные, выборные организации берут на себя ряд функций по осуществлению контроля за выполнением требований природоохранного законодательства, принятие решений об ограничении права природопользования нарушителями и т.д.

Пореформенный период дореволюционной России характеризуется всплеском социальных идей, формировавшихся природоохранительную направленность общественного мнения и обеспечивавших идеологическую поддержку посвященной этому государственной деятельности. Ярким отражением такого явления служило возникновение в Санкт-Петербурге, Москве и других городах многочисленных общественных организаций (созданной в 1832 г. в Санкт-Петербурге первой в России природоохранной организации Общество для поощрения лесного хозяйства, в 1845 г. – Императорское Русское географическое общество, в 1910-х годах – Общество натуралистов и Общество охраны природы и т.д.), ставивших целью развитие науки о Земле, пропаганду научных знаний, воздействие на общественное мнение. Рост общей культуры населения приводил к осознанию многими жителями страны важности соблюдения необходимых норм поведения по охране окружающей среды.

Катастрофическое уменьшение численности многих видов животных, так же, как и резкое сокращение площади лесов, стало очевидным в России к концу XIX века. В это время заповедников в России не было, и она заметно отстала в деле охраны природы от многих передовых стран Западной Европы и Америки.
Создавшееся положение вызвало движение за охрану природы, необходимость которой стала очевидной для ученых, многих просвещенных людей и государственных деятелей.

Также в конце XIX в. для специалистов стала очевидной проблема сохранения редких и исчезающих представителей флоры. При этом главной задачей, необходимым условием и начальным этапом охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений были признаны их инвентаризация и учёт как в мировом масштабе, так и в отдельных странах и регионах.

В этот период трудами выдающихся ученых В.В. Докучаева, Г.А. Кожевникова, И.П. Бородина, Д.Н. Анучина, С.В. Завадского были заложены научные основы охраны природы. В это время в России обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением природоохранных правил. Так как идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под эгидой Академии наук или министерства просвещения.

В дореволюционной России с конца ХIХ века велась большая работа по созданию заповедников. На Камчатке заповедник был создан в 1882 году; в 1874-1889 годы был создан частный природный парк Аскания-Нова[9]; в 1903 году создан заповедник на острове Аскольда на Дальнем Востоке; в 1909 году – учреждение межведомственной комиссии по организации Кавказского заповедника; в 1910-1912 годах созданы заповедники на островах Сааремаа, Морицсала в Латвии, Лагодехского в Грузии; в 1912 году – основана природоохранительная комиссия Императорского Русского географического общества,[10] которая ста­вила своей целью содействие орга­низации заповедников, готовила про­екты природоохранных законов и организовала первую в стране пере­пись объектов, нуждающихся в заповедании. Уже в 1915 году этой комиссией подготовлено первое в России Положение о заповедниках. В 1916 году был учрежден государственный заповедник «Баргузинский». В 1916 году на обсуждение Правительства был представлен подготовленный учеными Закон об охране природы, в том же году Временное Правительство утвердило создание Крымского заповедника.

Становление системы государственного управления охраной природы в РСФСР происходило одновременно с укреплением советской власти уже в первые годы ее существования. Социальные потрясения и военные конфликты всегда очень негативно отражаются на состоянии природной среды. Практически сразу после начала Гражданской войны в 1918 г. в стране разразился топливный кризис, ставший причиной резкого увеличения масштабов вырубки лесов. Нормы годовой лесосеки превышались иногда в несколько раз, в Самарской губернии, например, согласно архивным документам, в отдельных местах леса вырубались на десять лет вперед. Огромный урон был нанесен и охотничьему хозяйству. Известный ученый-биолог Ф.Ф. Шиллингер в своей докладной записке в научный отдел Наркомпроса 24 января 1920 г. писал, что в стране «почти повсеместно перестали соблюдаться самые элементарные правила охоты».[11]

Декретом Совета Народных Комиссаров «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие» от 29 мая 1919 г. запрещено повсеместно производство охоты в весеннее и летнее время до 1-го августа 1919 г., а также наложен запрет на всякую охота на лосей и коз повсеместно. В результате принятых правительством мер количество лосей значительно увеличилось.[12]

20 июня 1920 г. В. И. Лениным был подписан Декрет «Об охоте»[13], поручавший регулирование охотничьего дела Народному Комиссариату Земледелия. В 1922 г. появились «Правила производства охоты, ее сроки и способы»[14], а Декрет «Об охоте» 1923 г.,[15] предоставил право охоты всем совершеннолетним гражданам страны при наличии у них охотничьих билетов, получаемых в управлениях охотничьего хозяйства.

После 1930 г. произошло изменение политики государства в части предоставления охотничьих угодий в долгосрочное пользование. Охотничьи угодья предоставлялись государственным, кооперативным и общественным организациям. Государством стало все больше и больше уделяться внимания разработке и принятию правил, инструкций и иных подзаконных актов, регулирующих вопросы охоты и охотничьего хозяйства, поскольку охотничьи угодья вместе с обитающими на них дикими зверями и птицами стали считаться собственностью государства. Появились такие понятия, как государственный охотничий фонд, охотустройство, мероприятия по воспроизводству, охране животных и среды их обитания[16].

В военные годы (1944-1945 гг.) приняты законы о запрещении охоты на лосей, об истреблении волков, наносивших большой вред другим животным. В этот период большое значение уделяется развитию заповедников. Принято ряд нормативный актов республиканского значения в сфере организации и деятельности заповедников (Положение о государственных заповедниках на территории РСФСР, Положение о Главном управлении по заповедникам при СНК РСФСР, Устав службы охраны государственных заповедников).[17]

В послевоенные годы сокращение численности многих промысловых зверей, в том числе соболя, выдры, куницы, выхухоли и енотовидной собаки потребовало принятия ряд специальных мер охраны. В частности, охота на наиболее ценные или редкие виды зверей разрешалась только по лицензиям, выдаваемым госохотинспекцией и заготовительными органами. В эти годы почти во всех республиках, краях и областях издаются новые правила охоты и рыболовства. Следует отметить, что Правила охоты неоднократно принимались в различные годы (1922, 1951, 1957, 1961, 1974, 1988 гг.). По своему содержанию они в значительной мере направлены на охрану и воспроизводство диких зверей и птиц, установление порядка получения права на охоту (свидетельство, путевка, лицензия, разрешение и т.п.), условий добывания (виды, сроки, места, орудия, способы), наделения полномочиями разных органов, установления и осуществления надзора и контроля и решения других вопросов.

В 70-х гг. XX в. в Советском Союзе начался процесс создания Красной книги. Постановлением коллегии Министерства сельского хозяйства СССР от 12 марта 1974 г. была учреждена Красная книга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений СССР. Для этого сотрудники Центральной лаборатории охраны природы Министерства сельского хозяйства СССР, являвшегося членом МСОП, на основе собранных научных данных провели необходимые подготовительные работы[18].

В 1982 г. был принят Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира»[19], регламентирующий вопросы охраны и использования объектов животного мира без разделения на охотничьих животных и животных, не относящихся к объектам охоты и рыболовства. Закон определял перечень условий, которые необходимо было соблюдать при планировании и осуществлении мероприятий, которые могут воздействовать на среду обитания животных и состояние животного мира.

Большее значение для становления правового регулирования охоты в советском и российском законодательстве имели Типовые правила охоты 1988 г.[20], действовавшие с некоторыми изменениями вплоть до 2013 года.

Основным общим недостатком законодательства в социалистический период, помимо существенных пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды – эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды.[21]

Таким образом, рассматривая этапы развития законодательства об использовании и охране объектов животного и растительного мира, следует отметить следующее. В период от Русской Правды до правления Петра I полномасштабной правовой охраны природы не существовало, и государство только предпринимало попытки выработать законодательство общегосударственного и регионального значения, целью которого являлось предотвращение истребления объектов животного мира.

Законодательство России XVIII – начала XX вв. регламентировало охоту, звериные и рыбные промыслы, распространяло свое действие по территориальному признаку: на всю территорию государства или отдельные регионы и по кругу лиц: на все население или отдельные группы подданных.

Основными нормативно-правовыми актами в сфере охоты и рыбной ловли являлись Устав сельского хозяйства и Закон об охоте 1892 г. Нормы указанных актов были направлены на решение проблемы хищнических способов охоты и рыбной ловли. Значительным недостатком в законодательстве являлось отсутствие закона о рыбной ловле, несмотря на то, что рыбный промысел занимал ведущую роль в экономике государства. В «советский период» принималось большое количество нормативных актов, чаще всего ведомственного характера, направленных на использование и охрану объектов животного мира[22]. Несмотря на принятые меры, уменьшались рыбные запасы и поголовье охотничьих животных, ухудшались условия существования зверей и птиц, а охрана на территории многих заповедников не достигала своих целей.

Что же касается объектов растительного мира, то проблема сохранения редких и исчезающих представителей флоры стала очевидной для специалистов только в конце XIX в. Однако только с середины XX в. призывы к принятию необходимых мер по их охране приняли глобальный характер. При этом главной задачей, необходимым условием и начальным этапом охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений были признаны их инвентаризация и учет как в мировом масштабе, так и в отдельных странах и регионах.

Нормы природоохранного законодательства часто не учитывали реально складывающуюся экономическую ситуацию и местные условия существования людей. Положительным моментом является создание природоохранных организаций, деятельность которых была направлена на охрану и воспроизводство природных ресурсов, в том числе объектов флоры и фауны.