Предупреждение коррупции органами внутренних дел

Органы внутренних дел находятся в настоящее время в процессе реформирования. Происходящие преобразования в системе органов внутренних дел Российской Федерации, как и преобразование милиции в полицию, - это логически обусловленный шаг. Принятое решение о реорганизации милиции подразумевало радикальные изменения в самой сущности ее деятельности, обновление содержания ее работы. Во главу угла ставятся защита и соблюдение прав и свобод граждан. При осуществлении своей деятельности полиция должна стремиться обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку со стороны граждан. Одной из определяющих задач полиции в современных условиях должно являться построение эффективной системы взаимодействия с населением на принципах открытости, взаимного уважения и социального партнерства. Во взаимоотношениях с обществом полиция должна не доминировать, а служить ему. Все происходящие системные изменения обусловливают серьезное обновление структуры органов внутренних дел, которое в настоящее время и происходит. При этом четко просчитывается эффективность работы каждого вновь создаваемого подразделения. Определяющим условием создания любого подразделения выступают основные направления деятельности полиции, закрепленные в статье 2 Закона «О полиции»[78]. Они же положены в основу Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года N 250 «Вопросы организации полиции»[79].

В целом Федеральный закон «О полиции» направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями. Им предусмотрено комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности полицейского аппарата. 1 марта 2011 года главой государства подписаны и вступили в силу семь указов Президента Российской Федерации, необходимые для того, чтобы Федеральный закон «О полиции» начал работать. Данные документы дают четкий ответ на то, как будет осуществляться дальнейшее реформирование Министерства и как будет происходить преобразование милиции в полицию. Этот ряд основополагающих подзаконных актов является определяющим в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в новых условиях. Перечень подразделений, организаций и служб, которые входят в состав полиции, определен в Указе Президента Российской Федерации N 250 «Вопросы организации полиции». Здесь же установлен порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений и служб полиции в центральном аппарате, территориальных органах и линейных отделах МВД России. Принятие Федерального закона «О полиции» обусловило необходимость разработки значительного числа новых нормативных правовых актов, а также приведения действующих нормативных правовых актов в соответствие ему. В целом Закон качественно изменил ситуацию с правовым регулированием деятельности полиции как основного органа правоохраны.

Федеральный закон «О полиции» в главах 6 и 7 по-новому урегулировал отдельные вопросы, связанные с прохождением службы. Однако еще до принятия Закона в июле 2010 года на основе законодательных инициатив Президента Российской Федерации Д.А. Медведева были внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, определяющие в качестве отягчающего обстоятельства совершение преступления сотрудником органов внутренних дел, а также устанавливающие уголовную ответственность сотрудников органов внутренних дел за неисполнение приказов. Также были внесены изменения в Положение о службе в органах внутренних дел, предусматривающие расширение оснований для увольнения сотрудников за нарушение служебной дисциплины. Были узаконены инновационные кадровые технологии. Это и психофизиологические исследования, тестирования в отношении наличия алкогольной, наркотической и иной токсической зависимости. Приказом МВД России от 30 сентября 2010 года N 700[80] утверждены Порядок оформления личного поручительства и категории должностей, при назначении на которые оно оформляется. Сформирована и активно используется электронная картотека кандидатов на службу и учебу, отклоненных по отрицательным основаниям. А для оценки социально-психологической надежности проведена апробация специальных методик, в том числе с использованием полиграфа.

Выработан и реализован на практике новый механизм кадровой политики по замещению руководящих должностей. Так, назначение осуществляется в приоритетном порядке из федерального кадрового резерва. Также существенно изменены подходы к оценке результатов деятельности подразделений МВД России. Новацией, повышающей ее объективность, является закрепление учета мнения населения о качестве работы органов внутренних дел на основе независимых источников социологической информации. Кроме того, более качественно подходить к оценке работы полиции с населением позволит ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости, результатов следственной работы и прокурорского надзора, которое возложено на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Создание полиции является всего лишь одним из этапов реформы, основная задача которой - качественное улучшение работы правоохранительных органов. Судить о том, удалась или нет реформа, можно будет по результатам опроса граждан, количеству жалоб на действия полицейских, по количеству уволенных из системы МВД, привлеченных к уголовной ответственности сотрудников ОВД. Реформа тогда достигнет своих целей, когда у дверей отдела кадров МВД выстроится очередь желающих служить в ОВД, когда жалобы на действия наших полицейских будут исчисляться единицами, а опрос общественного мнения покажет, что подавляющее большинство российских граждан доверяют полицейским. Еще одним критерием оценки результатов данной реформы является высокая раскрываемость преступлений, реальная защита прав и свобод человека от преступных и иных противоправных посягательств, покой и порядок на улицах.

Уровень позитивных ожиданий россиян от сотрудников правоохранительных органов вследствие проводимой в РФ реформы МВД и переименования милиции в полицию несколько повысился, однако ведомству необходимо эффективно работать, чтобы избежать разочарования со стороны общества, свидетельствуют результаты исследования, проведенного фондом «Общественный вердикт» и аналитическим центром Юрия Левады.

Авторы социологического исследования отмечают, что по сравнению с результатами предыдущих опросов, сотрудники правоохранительных органов стали вызывать в обществе чуть больше чувства доверия, чем раньше (14% против 11% в ноябре 2010) и чуть меньше возмущения и негодования (12% вместо 16% в ноябре 2010)[81].

Кроме того, россияне достаточно пессимистично оценивают способность сотрудников правоохранительных органов защитить граждан и их близких от преступников. Более половины (58%) опрошенных не считают, что полицейские в состоянии защитить их жизнь и имущество[82].

Некоторые авторы предлагают создание специальных подразделений по борьбе с коррупцией. Так, в Таиланде и Корее действуют специализированные независимые комиссии по борьбе с коррупцией (в Таиланде – национальная комиссия по борьбе с коррупцией, в Корее – Комиссия по борьбе с коррупцией (Korea Independent Commission Against Corruption – KICAC); в Сингапуре - Бюро по борьбе с коррупцией; в Латвии также существует специализированный орган по борьбе с коррупцией[83].

Применительно к органам внутренних дел РФ для борьбы с корруп­цией должен быть принят ряд специально-криминологических мер, направ­ленных на устранение факторов организационно-управленческого характера. К этим мерам относится осуществление жесткого контроля за служебной и внеслужебной деятельностью сотрудников: проведение негласных проверок несения службы, скрытая видеосъемка служебной деятельности, осуществ­ление ее теле- и радиоконтроля, организация проверок содержимого служеб­ных сейфов, сохранности изъятых вещественных доказательств, наркотиче­ских средств, оружия и боеприпасов, находящихся на ответственном хране­нии в ОВД, посещение мест проживания подчиненных для изучения их об­раза жизни, соответствия фактического материального благосостояния ре­альным доходам.

Другим направлением специально-криминологического воздействия на коррупционные процессы в органах внутренних дел является разработка но­вого механизма подбора кадров для службы в органах внутренних дел. Мно­гие руководители органов внутренних дел и работники кадровых аппаратов, ссылаясь на многочисленные объективные трудности, стали заниматься про­сто набором кадров, а не их отбором.

Необходимо проведение профессиональной психологической работы с сотрудниками ОВД. Для предупреждения коррупции с игровой мотивацией следует переключить активность сотрудника ОВД на те области его служебной деятельности, в которых этот мотив может быть реализован с успехом для дела (например, показать, что розыск преступника тоже есть игра). Такая переориентировка может быть осуществлена с помощью психолога. Желание обогатиться, работая в органах внутренних дел, высокая тревожность по поводу своего социального статуса и материального положения, психологом могут быть выявлены с помощью тестирования или (и) клинических бесед. Таких лиц не следует брать на службу либо держать их под строгим контролем[84]. 

Должна постоянно проводиться воспитательная работа с сотрудниками ОВД. Главным стержнем воспитательной работы, должно ос­таваться патриотическое и духовно-нравственное воспитание сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время МВД России предпринимаются меры по совершенствованию профессионально-нравственного воспитания личного состава, разработан и вступил в силу Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации[85], в основе которого лежат стандарты поведения руководителей и сотрудников органов внутренних дел, в том числе и антикоррупционный.

Необходимо придать новый импульс такой важной форме подготовки молодых сотрудников к самостоятельной работе, как наставничество. В связи с этим необходимо подумать о дополнительных материальных стимулах на­ставникам, добросовестно относящимся к этой дополнительной для себя на­грузке, и их солидарной ответственности с подопечным в случае совершения молодым сотрудником нарушения закона или этических норм и правил.

Важная роль в предупреждении коррупции должна отводиться подго­товке сотрудников в образовательных учреждениях системы МВД. Система воспитания в образовательных учреждениях должна быть призвана выстро­ить своеобразный незримый каркас личности из высоких духовно-нравствен­ных качеств, направленных на успешное выполнение оперативно-служебных задач и обеспечивающих формирование стойкого иммунитета против про­фессиональной и моральной деформации.

Требует совершенствования система профессиональной подготовки и переподготовки личного состава, повышения его квалификации. Назрела не­обходимость повышения боевой выучки сотрудников, это должно укрепить их профессиональную уверенность и поднять профессиональную активность и как следствие результаты работы. Профессиональное обучение должно способствовать повышению по карьерной лестнице, материально и морально стимулироваться.

Повышение уровня технического обеспечения органов внутренних дел, внедрение в их работу современных информационных технологий также по­способствует устранению организационно-управленческих факторов. В ус­ловиях минимума, необходимого для работы, сотрудники изыскивают недос­тающие ресурсы всеми доступными способами, в том числе и теми, которые подрывают престиж и независимость органов внутренних дел.

Для устранения психологических и информационных факторов важную роль призвана сыг­рать пропагандистская деятельность МВД России. Она должна состоять в освещении в средствах массовой информации результатов борьбы с корруп­ционными преступлениями, совершенными сотрудниками органов внутрен­них дел, в предоставлении общественности информации о тех условиях, при которых становится возможным совершение таких противоправных деяний, и о действиях граждан в случае нарушения сотрудниками их прав. Однако эту негативную информацию следует сочетать с позитивной оценкой работы служб и конкретных сотрудников. Это будет способствовать росту доверия населения к органам внутренних дел.

Борьба с коррупцией в органах внутренних дел должна принять общегосударственный масштаб, что позволит выявлять как можно больше фактов коррупционных действий. Очередное единичное громкое дело сделает кор­рупционеров вдвое осторожнее и бдительнее, но не более. Однако, если такая деятельность станет систематическим повсеместным явлением, то с опреде­ленного времени эффективность должна будет увеличиться в несколько раз.

В настоящее время руководством МВД РФ предусмотрены системные меры профилактики и противодействия коррупции, охватывающие все этапы службы сотрудника - от поступления в органы внутренних дел до увольнения в отставку. В должностные обязанности всех руководителей вменены требования по проведению с каждым сотрудником индивидуально-воспитательной работы. Грамотное, творческое сочетание воспитательных мер с усилением контроля за поведением милиционеров на службе и в быту, своевременное решение всех вопросов их социальной защищенности, безусловно, приводят к большей эффективности, чем лишь жесткие карательные меры. В МВД Республики Беларусь, России, Украины, Казахстана разработаны и утверждены антикоррупционные стандарты поведения сотрудников силовых структур, являющиеся составной частью Кодекса профессиональной этики. В указанных странах начинает действовать институт поручительства при поступлении кандидатов на службу в органы внутренних дел, на учебу в ведомственные образовательные учреждения, при назначении на вышестоящие руководящие должности.

В министерстве создана картотека лиц, которым было отказано в приеме на службу или на учебу по отрицательным мотивам. Например, за употребление наркотиков, наличие связей в преступной среде и тому подобное. Таким образом, проводится дополнительная, тщательная проверка всех кандидатов, поступающих на службу в милицию. Эта картотека вошла в создаваемый единый межведомственный банк данных по вопросам противодействия коррупции. Учитывая, что контролировать милицию должны общественные организации и средства массовой информации, руководство МВД расширяет связи с институтами гражданского общества, повышает информационную открытость органов внутренних дел.

Для профилактики коррупции считаю важным более полно задействовать возможности реестра дисквалифицированных лиц. Он содержит данные о чиновниках и предпринимателях, которым по приговору суда запрещено занимать руководящие должности за коррупционные преступления.

С апреля 2007 г. он формируется в Главном информационно-аналитическом центре МВД на основе информации, поступающей из судов. На сегодняшний день в реестре более 5,3 тысячи фамилий. Здесь люди, которые совершили коррупционное преступление и были осуждены. Причем не обязательно приговорены к лишению свободы. Наказание может быть и условным. Главное, что они по приговору суда не могут занимать руководящие должности. Очень важно, чтобы кадровики госучреждений, различных организаций и предприятий сверялись с этим реестром при приеме кого-либо на работу. Эта информация может быть получена по запросу любого гражданина или юридического лица. Ее использование позволит существенно ограничить возможности уличенных в коррупции бывших чиновников получать престижную работу или участвовать в выборах в органы государственной власти или местного самоуправления»[86].

Несомненно, важную роль в предупреждении коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками милиции, должна играть виктимологическая профилактика. Это в определенной мере обусловлено тем, что потерпевшие от противоправных действий сотрудников милиции зачастую сами провоцировали последних (каждый четвертый опрошенный сотрудник правоохранительных органов считает, что инициаторами дачи взятки выступают не государственные служащие, а сами граждане).

Виктимологическая профилактика занимает особое место в системе криминологической превенции, хотя лишь в последние годы ей стало уделяться повышенное внимание (имеется в виду профилактика коррупционных преступлений).

Виктимологическое направление в структуре специально-криминологической предупредительной работы обладает определенной спецификой.

1. Виктимологическая профилактика имеет свой самостоятельный объект позитивного воздействия - реальных и потенциальных жертв преступлений.

2. Информационное обеспечение виктимологической профилактики помимо использования общих для нее и для криминологической профилактики информационных источников связано с применением специальных схем выявления ее объектов (в частности, с использованием классификаций жертв и виктимноопасных ситуаций).

3. Методы виктимологической профилактики и формы, в которых она осуществляется, основаны в первую очередь на убеждении.

4. Общая и индивидуальная виктимологическая профилактика осуществляется также на основе широкого использования возможностей взаимопомощи населения.

5. Виктимологическая профилактика осуществляется также путем нейтрализации опасных ситуаций, в которых еще не проявились возможные причинители вреда и имеются условия, позволяющие ориентироваться лишь на определенные типы потенциальных жертв.

6. Виктимологическая профилактика имеет своей задачей предотвращение так называемых «инверсионных преступлений», в которых происходит смена ролей «преступник - жертва» путем воздействия на потенциальных жертв.

7. Виктимологическая профилактика преступлений имеет и организационные особенности, связанные со специальной подготовкой сотрудников правоохранительных органов, созданием специальных учетов виктимологически уязвимых объектов, организацией специальной психолого-педагогической службы органов внутренних дел[87].

Виктимологическая профилактика коррупционных преступлений, представляет собой совокупность государственных и общественных мер, направленных на предупреждение коррупционной преступности путем снижения у населения и отдельных граждан риска стать жертвами коррупции. Мероприятия виктимологической профилактики коррупции могут включать в себя:

изготовление и распространение специальных брошюр-предостережений о том, как уберечься от коррупции и не стать жертвой этого преступления (например, в 2009 г. Федеральное агентство по образованию выпустило содержательную брошюру «Зачетка без взяток», которая была разослана в 150 российских вузов и различные молодежные организации);

¾ извещение граждан через СМИ об имевших на территории региона фактах совершения коррупционных преступлений, типичных действиях коррупционеров и о том, как следует поступать гражданам в подобных случаях;

¾ оказание практической помощи гражданам в технической и физической защите от данного вида преступлений;

¾ разработка и внедрение специальных средств, позволяющих обеспечить экстренный вызов работников милиции;

¾ проведение целенаправленных бесед с родителями, педагогами, школьниками, студентами о том, как следует вести себя и что делать в случае, когда граждан пытаются втянуть в коррупционные отношения;

¾ проведение бесед с теми категориями населения, социальное положение и профессиональная деятельность которых вызывают повышенный интерес коррупционеров.

Грамотная, своевременная виктимологическая профилактика способствует процессу девиктимизации, который представляет собой вид профилактической работы, имеющей целью нейтрализацию или устранение негативных последствий виктимизации. Девиктимизация направлена на нейтрализацию чувства страха перед чиновничьим произволом у населения, на поднятие престижа правоохранительных органов. Положительную роль здесь играют общественные приемные, телефоны доверия[88].

Успешность осуществления превентивных мероприятий во многом определяется последовательной, согласованной, взаимодополняющей деятельностью различных государственных структур.

К мероприятиям, которые требуют рассмотрения в первую очередь, необходимо отнести создание четкой государственной программы, направленной на объединение усилий всего общества и создание условий нетерпимости к любым проявлениям коррупционного поведения.

В рамках этой программы должно быть предусмотрено создание своевременных правовых актов, а также корректировка уже принятых на основе анализа практики борьбы с должностными преступлениями и определении наиболее типичных форм проявления коррупции.

Поскольку правовые меры борьбы с коррупцией являются наиболее острыми, затрагивающими конституционные права и свободы личности, представляется необходимым, изменив процедуру принятия федеральных законов, предусмотреть обязательную криминологическую экспертизу законопроектов с дальнейшим широким обсуждением ее результатов. В настоящее время такая экспертиза носит формальный характер.

Необходимо разработать комплекс социально-экономических мероприятий по обеспечению достойной жизни государственным служащим, работникам бюджетной сферы, обладающим разрешительно-запретительными полномочиями.

Одной из приоритетных задач в обуздании коррупции является создание широкого общественного мнения, осуждающего совершение правонарушений, связанных с использованием служебных полномочий и наносящих ущерб государству и обществу. Для этого необходимы профилактические мероприятия, предусматривающие совершенствование системы правового просвещения граждан и ознакомление с рекомендациями на случай нарушения их законных прав и интересов со стороны должностных лиц. К этим мерам можно отнести и привлечение населения и общественных организаций к взаимодействию с правоохранительными органами в борьбе с коррупцией, а также организацию широкого обсуждения в прессе наиболее громких судебных процессов, связанных с коррупцией, подробное освещение их по телевидению и иным коммуникативным каналам информации.