Самоуправления в современной России

 

Очередной, четвертый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации (Приложение 1) – одно из проявлений осуществляемого в настоящее время системного реформирования российской государственности. Последнее идет по другим более или менее известным направлениям: административная реформа, реформа разграничения полномочий, налоговая реформа, реформа бюджетных и межбюджетных отношений, судебная реформа, реформа избирательного права, пенсионная реформа, реформа системы социального обеспечения, реформа территориального устройства и др.

Реформа местного самоуправления проводится в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) (Приложение 2). Данный закон стал одним из ключевых звеньев более масштабной реформы разграничения полномочий между органами власти в стране, осуществленной также в федеральных законах:

от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[17];

от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»[18] (далее – ФЗ № 122).

Утверждение о том, что новый этап реформы местного самоуправления связан именно с принятием нормативного правового акта, основано на знании закономерности функционирования правовой системы нашего государства – в законе моделируются правоотношения и после его принятия они начинают воплощаться в жизнь. Другой вариант реформы, когда сначала в результате длительного промежутка времени складываются правила поведения, устанавливаются упорядоченные отношения между субъектами, а затем они получают «легализацию» в соответствующем нормативном правовом акте, для нашей правовой системы не характерен, а в рассматриваемой реформе, частично, но, также имеет место.

Очередной этап реформы местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех принципов организации местного самоуправления. Назовем основные новеллы:

1. Введен поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления: в крупных городах организационной формой муниципальных образований выступят городские округа, на иной территории страны муниципальные образования выстроены в два уровня – поселения и муниципальные районы. Местное самоуправление имеет цель «непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного населения», связано с местом проживания людей, поэтому верно предложено различать особенности его организации в населенных пунктах и на межселенной территории.

Можно дискутировать о некоторых деталях требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований, изложенные в ст. 11 ФЗ № 131, например, о составе территории городского и сельского поселений (п. 5-7), об установлении предельной численности в 100 человек, обладающих избирательным правом, для сельских населенных пунктов при которой он может не наделяться статусом поселения (п. 9 ч. 1), о местоположении до административного центра муниципального образования с учетом, для сельских поселений – «пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня», для муниципальных районов – «транспортной доступности» (п. 10-11 ч. 1), о недопустимости наличия у муниципальных образований анклавов (п. 12-13 ч. 1), о критериях отнесения территорий субъектов Российской Федерации к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч. 3-4)[19]. Однако общая концепция – единство критериев к установлению границ муниципальных образований на всей территории страны заслуживает всемерной поддержки. В противном случае, как это было до реформы, каждый субъект Российской Федерации определяет территориальное устройство местного самоуправления по-своему, зачастую не только без учета мнения и интересов местного населения, но и вопреки существующим экономическим, инфраструктурным, географическим, социально-демографическим, историческим и иным местным особенностям.

Также в главе 11 ФЗ № 131 предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения[20], в закрытых административно-территориальных образованиях[21], в наукоградах[22] и на приграничных территориях[23], что предполагает специфику решаемых на данных территориях вопросов местного значения. В то же время, ФЗ № 131 не учитывает особенности организации местного самоуправления для коренных малочисленных народов Российской Федерации[24], что предусмотрено федеральными законами от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», от20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и нормативными правовыми актами Республики Дагестан[25].

В результате «территориальной» реформы местного самоуправления (Приложение 3) количество муниципальных образований увеличивается почти в три раза – с 11 560 до 24 510. Заметим, что в субъектах Российской Федерации этот аспект реформы проявляется по-разному: в одних увеличение численности муниципальных образований произошло на единицы, в других – более чем вдвое, а в третьих, что касается, прежде всего, Сибири и Дальнего Востока – в семь–десять раз.

2. Определены отдельные для каждого из трех основных видов муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения) перечни вопросов местного значения, которые существенно, по сравнению с ранее действовавшим законом, изменены (Приложение 4). Изменения связаны не только и не столько с редакцией формулировок закона, они затрагивают содержание местного самоуправления и, соответственно, объем полномочий органов местного самоуправления. В целом, проведено разумное описание компетенции муниципальной власти, она дополнена незначительно и только теми вопросами, решение которых наиболее качественно и своевременно могут быть осуществлено на местном уровне.

Органы местного самоуправления поселения должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления района – задачи межпоселенческого характера. Города, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований (поселений или муниципальных районов), наделяются статусом городского округа, и могут исполнять полномочия как поселения, так и муниципального района.

Справедливо также указать, что такое разграничение полномочий вызывает нарекания с точки зрения закрепления ответственности как между органами государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления и, что повлекло наибольшие споры, с позиции обоснованности разграничения вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами. Действительно, такие проблемы существуют и в целях их разрешения ФЗ № 131 в этой части уже претерпел некоторые изменения (Приложение 5) и работа продолжается.

Разграничение полномочий связано не только с изменением вопросов местного значения в ФЗ № 131, оно потребовало ревизии всего законодательства. Поэтому проводится большой объем законотворческой работы, в результате которой уже внесены[26], подготовлены необходимые законопроекты[27] или планируется их разработать в ближайшее время[28] для того, чтобы изменить действующее федеральное законодательство. Большая работа проводится также в субъектах Российской Федерации, которые в ходе реформы местного самоуправления перерабатывают свое законодательство (например, Законодательное собрание Нижегородской области за почти два года с начала реформы уже приняло более двухсот законов, регулирующих особенности организации местного самоуправления). В муниципальных образованиях – существующих или вновь созданных – формирование системы муниципальных правовых актов в соответствии с проведенной реформой потребует еще несколько лет.

3. Закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Этим вопросам в ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[29] была посвящена только одна норма – ч. 4 ст. 6. Не секрет, что она нарушалась и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что приводило к неоправданному увеличению не обеспеченных необходимыми материальными и финансовыми ресурсами полномочий органов местного самоуправления. В результате, либо граждане не получали или получали не в полном объеме соответствующие услуги, либо возникали споры между органами власти.

Теперь, в главе 4 ФЗ № 131, достаточно четко определены порядок введения (с началом финансового года), виды сроков, финансовое обеспечение, форма передачи отдельных государственных полномочий (федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации и их содержание) и порядок государственного контроля за осуществлением передаваемых полномочий.

4. Изменена экономическая основа местного самоуправления. Вслед за территориальной реорганизацией местного самоуправления и разграничением полномочий важно как решены в ФЗ № 131 задачи материального и финансового характера. Ключевой принцип, обеспечивающий подлинную самостоятельность местного самоуправления, заключается именно в наделении муниципальных образований имуществом и финансовыми средствами достаточными для решения вопросов местного значения. Иначе местное самоуправление окажется на «коротком поводке» зависимости от распорядителей бюджетных средств других уровней бюджетной системы страны.

Экономическую основу местного самоуправления, согласно с ч. 1 ст. 49 ФЗ № 131, составляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для:

1) решения вопросов местного значения;

2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень объектов муниципальной собственности, предназначенного для решения вопросов местного значения, представлен, в отличие от ранее действовавшего законодательства, путем исчерпывающего перечисления видов имущества. Причем для каждого вида муниципальных образований – отдельный перечень. Имущество, не предназначенное для осуществления переданных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления или не включенное в перечень в соответствии с ч. 5 ст. 50 ФЗ № 131 «подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению».

С одной стороны, точное перечисление объектов муниципальной собственности, наличие федерального закона, определяющего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности и порядка учета муниципального имущества (ч. 6 ст. 50) выступают гарантией экономических основ местного самоуправления. С другой стороны, исчерпывающий перечень обязательно потребует изменений и дополнений. Поэтому перечень объектов муниципальной собственности, отнесение их к имуществу разных видов муниципальных образований, безусловно, необходимо корректировать и такая работа, как и работа по уточнению вопросов местного значения продолжается.

Ч. 1 ст. 52 ФЗ № 131 обязывает каждое муниципальное образование иметь собственный бюджет (местный бюджет), что потребовало определить в законе основные требования к стадиям муниципального бюджетного процесса (ст. 52, 62), расходов местных бюджетов (ст. 53, 54[30]), доходов местных бюджетов, включая средства на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и средства финансовой помощи муниципальным образованиям (ст. 55–64).

Виды источников доходов местных бюджетов, предусмотренные ФЗ № 131, как и место местных бюджетов в системе межбюджетных отношений в современных условиях, к сожалению, не могут обеспечить соблюдения принципа соответствия и достаточности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Если кардинальных изменений в части экономических основ не последует, то, несомненно, что реформа местного самоуправления не оправдает возлагавшихся на нее надежд.

5. Расширен, по сравнению с ранее действовавшим законом, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и общих требований к ним (Приложение 6). Разработчики перенесли в ФЗ № 131 большую часть положений ранее действовавшего закона, а также дополнили с учетом рекомендаций специалистов в области науки муниципального права и обобщения опыта применения наиболее действенных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые хорошо зарекомендовали себя в последнее десятилетие и получили широкое распространение. Правовая основа форм участия населения в осуществлении местного самоуправления включает нормативные правовые акты разной юридической силы (Приложение 7).

6. Установлены единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, а также федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ № 131 составляют:

– представительный орган муниципального образования;

– глава муниципального образования;

– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

– контрольный орган муниципального образования;

– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 39[31] ФЗ № 131 «является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления», что представляется оправданным в условиях фактически завершившейся избирательной реформы.

Ранее, в качестве обязательного в муниципальном образовании предусматривался только представительный орган местного самоуправления, должность главы муниципального образования и другие органы местного самоуправления «могли быть предусмотрены уставом муниципального образования». Это классический пример пробела в праве – ситуации, при которой общественные отношения нуждаются в нормативном урегулировании, но необходимой правовой нормы нет. В результате практически в каждом муниципальном образовании сложились уникальные модели местного самоуправления, различающиеся по количеству и видам, наименованиям и объему полномочий органов местного самоуправления, формам их взаимодействия и соподчиненности. Такие модели иногда приняли причудливые формы[32], оказались не только не стабильны (Реорганизация органов местного самоуправления – обязательный пункт предвыборной программы практически всех кандидатов на выборные муниципальные должности, который при избрании (переизбрании) непременно реализовывается), но и стали источником напряженности, постоянных конфликтов между органами местного самоуправления.

Поэтому установление обязательной структуры органов местного самоуправления, общих требований к каждому из входящих в нее органов (Приложение 8), четких федеральных гарантий статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (Приложение 9) нельзя не приветствовать. Тем более, что в ФЗ № 131 закреплены те модели, которые успешно апробированы в России и которые доказали свою жизнеспособность за рубежом.

Стремление федерального законодателя унифицировать структуру органов местного самоуправления часто воспринимается не иначе, как попытка ввести местное самоуправление в строгие рамки, без учета местных особенностей и традиций, как ограничение права местного самоуправления, а не введение его «общих принципов». Такая позиция, не лишена оснований[33], но, считаем, что некоторая категоричность формулировок закона не может оказать негативного влияния на качество работы органов местного самоуправления. Дополнительные трудности возникли в переходный этап реформы и только в тех муниципальных образованиях, в которых сложившиеся модели органов местного самоуправления по тем или иным причинам «не уложились» в рамки, установленные ФЗ № 131, и в них потребовалось внести соответствующие коррективы.

Можно предположить, что нововведения повлекут ряд объективных проблем, разрешить которые к 1 января 2009 г. не удастся. Дефицит кадров, обладающих необходимой квалификацией, осложняется увеличением количества муниципальных образований, расширением структуры органов местного самоуправления. Во вновь образованных муниципальных образованиях необходимо решить вопросы материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Потребуется время для «настройки» механизма работы органов местного самоуправления в связи с изменением вопросов местного значения, перераспределением полномочий между органами отдельных муниципальных образований, формирования баз данных, налаживания взаимодействия и др.

7. Появилась новая глава 7 – «Муниципальные правовые акты», в которой закреплены система муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворческого процесса муниципальных образований. Таким образом, ФЗ № 131 установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления.

Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 ФЗ № 131 состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты:

– принятые на местном референдуме (сходе граждан);

– представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты:

– главы муниципального образования;

– главы местной администрации;

– иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Уставу муниципального образования уделяется закономерно много внимания, в ст. 44 перечислены требования: к его содержанию (Приложение 10), порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации[34] и к опубликованию. Ст. 46-48 затрагивают наиболее важные элементы нормотворчества муниципальных образований: виды субъектов нормотворческой инициативы, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, их опубликования (обнародования), отмены и приостановления действия.

Переоценить пользу этой новеллы трудно, поскольку она позволяет решить комплекс вопросов. Установленная иерархия муниципальных правовых актов позволяет избежать противоречий между ними. Систематизация нормативного регулирования на местном уровне защищает интересы жителей, хозяйствующих и иных субъектов. Местному населению гарантируется участие в разработке муниципальных правовых актов. Упорядочены формы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Органы государственной власти получают возможность осуществлять контроль за соответствием системы муниципальных правовых актов действующему законодательству и оперативно реагировать на нарушения законности.

8. Расширены права муниципальных образований в области межмуниципального сотрудничества (Приложение 11). Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях обмена положительным опытом, координации действий с российскими и зарубежными муниципальными образованиями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, оказания правовой, информационной, организационно-методической и иной помощи, совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного значения. Для этого в главе 9 ФЗ № 131:

– перечислены формы межмуниципального сотрудничества: международное (представительство в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы[35]), общероссийское (единое общероссийское объединение муниципальных образований[36]), в субъектах Российской Федерации (советы муниципальных образований субъекта Российской Федерации) и иные;

– предусмотрена обязательность образования совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и полномочия его съезда (собрания членов);

– снят запрет на межмуниципальное сотрудничество для совместного решения вопросов местного значения, и предложены его формы: межмуниципальные организации (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), некоммерческие организации муниципальных образований (автономные некоммерческие организации и фонды);

– закреплено, что право определять порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества (п. 7 ч. 10 ст. 35) и принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций муниципальных образований (ч. 1 ст. 68 и ч. 1 ст. 69) принадлежит представительным органам муниципальных образований.

9. Предусмотрены формы, основания, порядок и виды (меры) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (Приложение 12) и временное осуществление органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления. Новое в главе 10 ФЗ № 131 обусловлено разграничением полномочий между органами власти, а, следовательно, повышением ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

Предложено различать, три формы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: перед населением в виде отзыва выборных лиц (ст. 71), перед физическими и юридическими лицами в соответствии с уголовным, административным, гражданским, трудовым законодательством (ст. 76) и перед государством (ст. 72-74). Принципиальные изменения связаны с установлением ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако, во-первых, эта форма ответственности возможна только для представительного органа муниципального образования (в виде роспуска) и для главы муниципального образования (в виде отрешения от должности), во-вторых, процедура привлечения к ответственности неоправданно сложна, чтобы ее можно было реально применить.

Тем не менее, юридический механизм ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предусмотрен, продуман вариант временного осуществления органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75), значит, есть легальные средства воздействия на них.

Другие изменения в ФЗ № 131 менее значимы, чем охарактеризованные выше, носят технико-юридический характер и призваны устранить дефекты, обнаружившиеся в российском законодательстве до проведения реформы. Например, сформулировано новое определение понятия «местное самоуправление» (ч. 2 ст. 1), предусмотрено право органов местного самоуправления оспаривать в суде нормативные акты по вопросам организации местного самоуправления (ч. 5 ст. 7), установлено требование о государственной регистрации символики муниципальных образований (ч. 2 ст. 9), описаны формы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 21, 77), органам местного самоуправления разрешено привлекать население к выполнению социально значимых работ (ч. 2 ст. 17) и осуществлять сбор средств самообложения граждан (ст. 56) и др.

Заметим в заключение данной главы, что реформа местного самоуправления не может быть проведена моментально, ее изначально предполагалось осуществить поэтапно (Приложение 13). Последовательность различных составляющих реформы не совпадает между собой и поэтому были установлены мероприятия по обеспечению реформы федеральных органов исполнительной власти (Приложение 14), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Приложение 15) и органов местного самоуправления в переходный период (Приложение 16).

Важнейшей составляющей реформы местного самоуправления стало формирование на ее начальном этапе новых органов местного самоуправления (Приложение 17). Муниципальные выборы позволили переизбрать «дореформенные» органы местного самоуправления и были проведены во вновь созданных муниципальных образованиях. Организационная основа реформы заложена и теперь стоит задача наделения сформированных органов местного самоуправления необходимыми полномочиями и ресурсами для их реализации.

Глава 12 ФЗ № 131 раскрывает этапы проведения реформы и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период. Заявленные сроки оказались излишне оптимистичны и, как следствие, трудновыполнимы, поэтому они несколько раз пересматривались. Но и сейчас можно констатировать, что темпы проведения реформы не совпадают с запланированными, поэтому субъекты Российской Федерации сами определяют объем и последовательность передачи органам местного самоуправления полномочий так, чтобы переходной этап реформы местного самоуправления был завершен к 1 января 2009 года.

Глава 3. Особенности организации и проведения муниципальных