Источники муниципального избирательного права

 

Конституция Российской Федерации определяет содержание избирательных прав граждан Российской Федерации, в Конституции проводится разграничение компетенции Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в сфере избирательного законодательства. Конституция также определяет меру самостоятельности населения в формировании органов местного самоуправления.

Избирательный процесс регулируют не только конституционные нормы, но и международно-правовые, которые обладают более высокой юридической силой по отношению к первым. Европейская Хартия о местном самоуправлении[14] предоставляет местным органам возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Федеральными законами регулируется проведение выборов в федеральные органы государственной власти, а также устанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов во все органы государственной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации. Последняя задача решается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Указанный Федеральный закон имеет особое значение в системе источников избирательного права, так как, во-первых, имеет универсальный характер, поскольку в нем устанавливаются гарантии избирательных прав граждан, общие для всех выборов независимо от их уровня, и его действие распространяется также на референдумы, проводимые в Российской Федерации, а во-вторых, конкретизирует содержание конституционного права граждан избирать и быть избранными, формулирует гарантии его реализации применительно к различным стадиям избирательного процесса, определяет основные понятия и термины избирательного права, устанавливает порядок защиты избирательных прав граждан.

Среди актов федерального избирательного законодательства отметим Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», в котором установлены временные правила назначения и проведения муниципальных выборов для тех субъектов. Российской Федерации, в которых нет законодательной базы для выборов в органы местного самоуправления, а равно не сформирован организационный механизм их проведения – соответствующие избирательные комиссии.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Этот закон также определяет состав представительных органов местного самоуправления, закрепляет избрание главы муниципального образования на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, либо населением, проживающего на территории муниципального образования, либо представительным органом.

Состав федеральных законов, источниками избирательного права, не исчерпывается собственно избирательными законами. При проведении выборов в органы местного самоуправления должны применяться и другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права. Это федеральные законы, которыми регулируются отдельные институты избирательного права (статус общественных объединений, участвующих в выборах, деятельность средств массовой информации в связи с предвыборной агитацией, ответственность за нарушение избирательных прав граждан и некоторые другие), упорядочивают некоторые стороны избирательного процесса и определяют правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства.

Так, ответственность за нарушение порядка проведения выборов и нарушения избирательных прав граждан, установлена Уголовным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Порядок рассмотрения судами жалоб в связи нарушением избирательных прав граждан регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, а также Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Статус избирательных объединений определяется в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Если федеральные законы с различной степенью полноты регулируют выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления в стране, то законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок выборов только в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления.

Важными источниками избирательного права субъектов Российской Федерации являются конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В этих нормативных правовых актах, являющихся основополагающими для всей системы законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляется ряд важнейших норм избирательного права: определяется срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок назначения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также условия осуществления гражданами Российской Федерации пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации содержится специальная глава «Избирательная система», в которой наряду с решением вышеуказанных вопросов в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации.

В настоящий момент система избирательных законов каждого субъекта Российской Федерации, как правило, состоит из законов о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах главы исполнительного органа государственной власти (губернатора, главы администрации, президента), о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах главы муниципального образования. Зачастую вместо двух последних законов принимается один общий закон о муниципальных выборах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, о гарантиях избирательных прав граждан. Некоторые субъекты Российской Федерации провели кодификацию своего избирательного законодательства. В частности, избирательные кодексы приняты в Воронежской и Свердловской областях.

Проведение последовательной законодательной политики в области регулирования избирательных прав граждан на федеральном уровне, дополненное модельными, рекомендательными актами для субъектов Российской Федерации, является важнейшей предпосылкой бесконфликтного развития основных элементов (подсистем) российского избирательного законодательства – федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципального избирательного права, а также гармонизации системы избирательного законодательства Российской Федерации в целом.

В то же время актами местного самоуправления может определяться содержание ряда избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление избирательных процедур актами органов местного самоуправления основано на статье 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой население соответствующих территорий имеет право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, то есть решение о конкретном составе выборных органов местного самоуправления может быть принято только на местном уровне.

В уставах муниципальных образований определяется структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Под порядком формирования органов местного самоуправления следует понимать определение того, какие органы местного самоуправления избираются непосредственно населением, а какие формируются иным способом. Регулирование муниципальных выборов относится к ведению муниципальных образований не в полном объеме, так как порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

Состав избирательных процедур, подлежащих регулированию актами местного самоуправления, устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что порядок составления списков избирателей устанавливается в том числе уставами муниципальных образований. Это связано с тем, что устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования и достаточно стабильным источником муниципального права. Значение избирательных процедур для осуществления местного самоуправления предопределяет их регулирование уставами муниципальных образований.