На данном этапе функции расследования, рассмотрения дела по существу и исполнения приговора разделены еще не были и выполнялись одними и теми же органами.

Появившийся в 1539 г. Разбойный приказ являлся центральным правительственным учреждением, ведавшим сыском и судом по наиболее опасным преступлениям. Его юрисдикция распространялась на всю территорию Московской Руси, за исключением самой столицы и Московского уезда, где полицейские функции возлагались на Земский приказ.

Разбойный приказ просуществовал до ноября 1683 г., когда он был переименован в Сыскной, упраздненный в свою очередь в 1701 г[5].

В 1654 г. был образован Приказ тайных дел (Тайный приказ), наделенный весьма широкой компетенцией - от поисков полезных ископаемых до производства следствия по важным политическим преступлениям. Одновременно он являлся и личной канцелярией царя Алексея Михайловича.

Определение в качестве верхней границы первого периода 1718 г. связано с реформами Петра I, в частности, учреждением 25 мая 1718 г. в Петербурге должности генерал-полицмейстера, при котором образовалась главная канцелярия полицмейстерских дел.

В ходе второго этапа (1718 — 1782 гг.) были сформированы независимые от местных властей полицмейстерские конторы в городах Российской империи, в т. ч. Московская полицмейстерская канцелярия (1722 г.).

На созданную Петром I полицию возлагались задачи борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, обеспечения санитарной и пожарной безопасности и т.д.

Кроме того, для Петра I полиция стала важнейшим средством дальнейших преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Стремясь регламентировать каждый шаг своих подданных, Петр I сделал полицию инструментом тотального контроля за населением. Полиция контролировала домашние расходы, не допуская чрезмерной роскоши и расточительства, а также воспитание детей. Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»[6].

Полиция изначально возникла как военизированная организация, поэтому на службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках, комплектовались низшие полицейские чины. Нередко для решения каких-либо неотложных задач (например, поимки опасных преступников) в помощь полиции направлялись воинские команды.

К несению службы по охране общественного порядка в качестве повинности привлекалось и население - по одному человеку от каждых десяти дворов («десятские») и в качестве старшего над ними — один человек с каждых ста дворов («сотский»). Необходимость в данной мере обусловлена весьма низкой численностью штата полиции. Достаточно взглянуть на штат Главной полицмейстерской канцелярии, который в 1727 г. включал: генерал-лейтенант — 1; обер-полицмейстер — 1; асессор — 1; секретарь — 1; переводчик — 1; канцеляристы — 3; подканцеляристы — 6; копиисты — 6; прапорщик — 1; сержанты — 3; капралы — 4; солдаты — 33; барабанщики — 3; заплечный мастер — 1[7].

Следует отметить, что первоначально специальные полицейские органы были учреждены только в Петербурге (1718 г.) и Москве (1721 г.), а затем в 1733 г. ив ряде других крупных городов. В провинции специальные полицейские органы появились не сразу, а их функции по-прежнему исполнялись органами местного управления. Это связано, прежде всего, с тем, что большая часть крестьянства находилась под властью помещиков, которые на основе своих иммунных прав судили их самостоятельно.

После подавления восстания под руководством Е.И. Пугачева в 1775 г. Екатерина II провела губернскую реформу. В основу нового территориального устройства было положено удобство осуществления полицейского контроля за населением.